布萨尼·恩格卡维尼：G20需要超越“对话平台”的角色，让美好愿景转化为现实

【文/观察者网专栏作者 布萨尼·恩格卡维尼】

2024年12月南非接替了在印度之后担任轮值主席的巴西，接手G20主席国的职务。这三个重要成员构成了被称为“印度、巴西和南非”（IBSA）的多边平台。

这个多边平台的出现意味着“全球南方”国家有机会主办G20，并对全球发展议程产生影响。这些金砖国家成员在另一关键全球南方伙伴印度尼西亚于2022年12月主办了举足轻重的后疫情峰会后，先后担任G20主席国。

今年二月对G20轮值主席国南非来说意义重大，因为外交部长会议和商业（B20）会议在此期间举办。尽管美国国务卿没有出席，但这场外长会议的规格依然极高。

由世界主要经济体组成的G20已牢固树立起其作为解决全球性挑战的重要平台的地位。自2008年全球金融危机的背景下成立以来，G20不断发展，相关议题涵盖经济稳定、气候变化、数字化转型以及公平发展等多个领域。

二十国集团（G20）外长会议在南非约翰内斯堡国家展览中心开幕，南非总统拉马福萨致辞央视新闻客户端

然而，尽管该论坛扩展了关注范围，仍有大量批评声质疑其能否为全球南方发展中国家带来切实成果。因此，在讨论G20的重要性和影响的公共舆论中，我们应对过去十年的发展议程进行评估，重点关注经济增长、气候行动、基础设施建设、减贫以及国家能力建设。

在这一评估中，我们将评论金砖国家在推动议程转向全球南方关注问题方面的贡献，并探讨南非作为轮值主席国在进一步推进非洲及全球南方包容性增长、公平、和平与稳定的发展议程中的作用。

经济增长和复苏始终是G20议程的核心。诞生于2008年全球金融危机的G20，早在当年的华盛顿峰会上就为集体财政措施定下基调，并向全球宣布了“恢复全球增长和改革金融体系”的承诺。

随后召开的峰会，例如2009年的伦敦峰会，紧接着实施了前所未有的财政干预措施，其中包括1万亿美元的全球刺激计划。然而，随着全球差距的不断扩大，这些努力中的裂痕逐渐显现。

到了2013年，圣彼得堡峰会的公报公开承认复苏进程“并不平衡”，尽管2008年的危机源于美国银行系统的失败，并在全球范围内产生了连锁效应，但发达经济体的复苏速度超过了新兴经济体。

发展中国家如中国、印度和印度尼西亚利用了这一差距，倡导对全球金融机构进行结构性改革。到了2016年的杭州峰会，G20开始认识到重新调整全球经济架构以惠及新兴市场的重要性。

然而，虽然G20言辞激烈，但实际行动中并不明显，特别是在解决低收入国家面临的债务负担和财政约束方面。但中国主办的这次峰会依旧意义重大，因为正是在此次峰会中首次提及“全球南方”，并从此成为流行说法。

最初在G20以经济为中心的议程中被边缘化的气候变化问题，逐步上升到议程中，这在一定程度上得益于全球南方国家的压力。《首尔共识》（2010）是将经济增长与环境可持续性相衔接的早期举措，“杭州峰会（2016）”通过重申《巴黎协定》进一步提升了气候问题的重要性，“里约峰会（2024）”则进一步推动了这些讨论，呼吁各国为全球南方提供“公平的气候融资”。

2024里约G20峰会 新华社

然而，G20的气候宣言因缺乏具有约束力的机制和可衡量的目标而受到人们批评。尽管全球南方主办国在强调全球气候融资不公方面发挥了重要作用，但在G20的气候雄心与执行之间仍存在明显的鸿沟。

要求向绿色气候基金作出大量贡献和向发展中国家转让技术的呼吁遭到忽视，这暴露了G20仅仅是一个政策制定机构，而非具有执行力的机制的局限性。随着美国退出一系列关键的全球环境协议，南非在维持发达国家气候行动承诺方面将面临重大挑战。

基础设施建设一直是G20讨论中反复出现的主题，被视为推动发展中国家增长的催化剂。《首尔共识》（2010）将基础设施投资提升为一种实现可持续发展的工具。这一承诺在“布里斯班峰会（2014）”上获得了推进，当时推出全球基础设施倡议，旨在动员私人资本以弥补资金缺口。

中国的“一带一路”倡议和印度推动加强南南合作，为这一讨论增添了新的维度。“杭州峰会（2016）”强调了全球南方制造能力的建设和工业化，而“新德里峰会（2023）”则明确将数字基础设施与工业基础设施联系起来。

减贫问题一直是G20议程中的重要内容，并伴随着对包容性增长和社会保护的显著承诺。“戛纳峰会（2011）”是一个里程碑，强调了有针对性的社会发展项目在增强韧性方面的重要性。在“布宜诺斯艾利斯峰会（2018）”中，青年发展项目已被纳入减贫战略，该峰会还推出了各种旨在促进创业精神和性别平等的举措。

发展中国家一直积极推动包括教育和职业培训领域的能力建设项目，并将其作为推动青年发展和减贫的重要组成部分。然而，这些承诺的实际影响仍不明确，尤其是2011年推出的G20青年就业工作组的成效有待进一步检验。

国家能力已直接和间接地出现在G20治理改革议程中。2009年的伦敦峰会强调了制度韧性对于金融稳定的重要性，而2013年的圣彼得堡峰会则将这一概念扩展到发展中国家的治理中。

然而，许多这些承诺缺乏实现全球南方国家实质性变革所必需的具体性和问责制，因为这些国家的制度因多种原因而依然脆弱，这些原因包括殖民主义遗留问题和《华盛顿共识》中新自由主义指令的影响。

中国、印度、巴西和印度尼西亚对国家能力建设问题表现出浓厚兴趣，其中中国承诺投资于治理培训和数字能力建设，印度在国际太阳能联盟等多边机构中发挥的领导作用。然而，这些努力依然零散，往往反映出提出国的地缘政治野心而非统一的G20议程。

金砖国家已成为重塑G20优先议程的重要参与者，推动议程转向满足全球南方的需求。中国、印度尼西亚、印度和巴西在倡导全球金融治理改革方面尤为积极，哀叹根植于布雷顿森林体系中的不平等现象。

2016年杭州G20峰会

巴西担任2024年G20主席国标志着一个关键转折点，该会议进一步将议程转向关注贫困群体和环境问题。巴西在倡导社会包容、可持续发展和南南合作问题上表现得非常坚定。巴西对公平气候融资和减贫的重视为南非铺平了道路。与巴西类似，南非预计将在其主席国任期内引领关注弱势群体的议程。

南非肩负重大责任，不仅要代表全球南方，尤其是非洲的利益，而且目前正面临来自美国的重大压力，美国对该国的转型倡议以及其针对加沙正在进行的种族灭绝的法律行动提出异议。

当然，南非面临的最大考验将是随着美国利用关税和其他贸易壁垒作为其再工业化工具，其他主要大国也在采取类似动作。面对这样的压力，南非需要在这种环境中做好利益和矛盾的管理。在复杂且不确定的条件下，南非必须推进各国达成共识。

世界聚焦于南非，而这将考验其在非洲内部的领导地位及其日益增长的全球影响力。包括债务可持续性、环境适应力和数字转型等问题预计将在2025年的议程中占据主导地位，南非将利用其主席国地位推动切实的承诺落实。当然，这需要在平衡地缘政治紧张局势的同时，确保非洲的优先事项不会被主要经济体之间的争吵所掩盖。

毫无疑问，G20的发展议程已经发生了变化，但其进展仍然参差不齐，充满挑战。尽管金砖国家和“全球南方”国家在很大程度上影响了这一议程，将关注点转向全球南方，但实际成果往往未能达到宣言中的承诺。2025年南非担任主席国为G20弥合此前言辞与全球尤其是其在非洲的行动之间的鸿沟提供了机会。

为了使G20保持其重要性，它必须采取大胆的改革，优先考虑边缘地区需求、强化相关承诺，并超越仅仅作为一种“会谈平台”角色。全球治理和公平发展的未来取决于其将愿景转化为现实的能力。

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