田雷：“当春乃发生”——人大七十年历史的多重时间构造

本文为华东师范大学法学院田雷教授所撰写的《“当春乃发生”——人大七十年历史的多重时间构造》，原载于《探索与争鸣》2024年第8期。为方便转载，注释从略，引用请以正刊为准。

【文/ 田雷】

第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月15日开幕，毛泽东主席在开幕词中称：“我们这次会议具有伟大的历史意义”，“标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程碑”。从这一时刻作为历史的起点，全国人大作为国家机关开启了它的运转，风雨兼程至今七十年。

毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议上致开幕词 中国人大网

“七十年”的历史，全国人大从第一届走到现今的第十四届，十四届的任期跨越共和国史上的三个时期，先后有11位党和国家领导人担任全国人大常委会委员长。

仅以全国人大及其常委会行使的立法职权而言，现行有效法律目录内共包括法律302件。在此意义上，自第一届全国人大第一次会议起，这七十年的人大历史应该怎么讲，就是时代交托给研究者的一项重大任务。

对于这个任务，本文尝试思考一个基础的理论问题，七十年的历史本身就是从时间维度上来讲的，但时间从来不只是空洞的计量单位，只要走出一段历史的行程，时间也就产生了相应的历史构造。设想历史是一列时代的火车在前行，那么时间构造的元素就包括起点、方向、提速、减速、滑行、不同中间站的驻停，还有晚点后的加速、突发情况时的刹车，甚至逢山开路遇水搭桥、山重水复柳暗花明，也都是复杂历史在其展开过程中的时间节奏。就此而言，绘制人大七十年的历史地图，我们所能看到的是一种多重的时间构造。

1954年9月15日至28日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议召开，与会部分代表合影。 新华社

“届+次”

不妨从基本史实入手。这七十年，从1954年到2024年，起点是第一届全国人大第一次会议，到今年的十四届全国人大二次会议，人大的时间形成了一个非常确切的“届+次”构造。这一构造是法定的，首先是由宪法规定的，按照现行宪法，全国人民代表大会“每届任期五年”（第60条），“会议每年举行一次”（第61条）。全国人大虽然是最高国家权力机关，有权修改宪法，但也是宪定的国家机构（由宪法第三章第一节所规范），上述两条就设定了人大时间的基本结构，我们可以把其“届+次”构成理解为一种“五进制”的时间秩序，也即人大的届别在算法上遵循逢五进一的规则。

当然，“五进制”是法定的规则，并非自然的秩序，按照“五四宪法”，全国人大每届任期为四年，当时法定规则就是“四进制”。关于“五进制”，还需要指出一点，在由现行宪法第三章所规定的国家机构中，从中央到地方，从国家权力机关到行政机关等其他国家机构，每届任期五年可以说是普遍的规则。

以国家主席、国务院、中央军委等中央国家机构为例，相关条款的立法例都是“（相应国家机关）每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”。但不同之处在于，在这些国家机构中，只有全国人大的时间秩序是累加式的，其他机关只要求任期同全国人大做同届的对齐。

也就是说，国务院作为中央人民政府也是五年一届，国务院总理常有“本届政府”这样的表述，但国务院的届别在日常政治中并不存在明确的届数，也不采用人大时间的累加算法。这就导致了一点，我们都知道现在的全国人大是第十四届，但这个届次并不能类推至国务院等其他国家机构。

如此看来，为什么人大时间采用了独特的累加算法？这本身即是一个值得思考的问题。一个机构组织的命名方式通常体现出某种深层的制度设计原理，只是历史一旦形成惯性，某些设计反而会因习以为常而导致日用却不自知的状况。为什么只有人大时间采用“届+次”的累加算法，而其他国家机构虽然要在任期上同人大做时间线的对齐，但自身却不做届次的累计？

对于这个问题，一个可能的答案在于我国实行人民代表大会制度的政权组织形式。宪法第3条规定，其他国家机关“都由人民代表大会产生”，在此意义上，全国人大既是最高的，又是其他国家机关的母体，故而它的时间秩序具有原生性。宪法在规定其他国家机关任期时，“同全国人民代表大会每届任期相同”，这种特别的遣词造句也体现出人大是产生其他国家机关的母体，所以只在母体的机构命名上采用届次累加的方式，以人大“届+次”秩序作为时间的坐标系，其他国家机构同人大任期保持届别的对齐，就能得到各就各位的安放，这种宪制安排，也可以说是以人大为母体的政权组织形式在时间维度内的展现。

简言之，全国人大不仅是“每届任期五年”，且采用“逢五进一”的机构命名法，由此构成了谱系清晰的时间层次，而其他国家机关则不用人大的“五进制”，它们有届别也有届数，但在日常政治的表述中，只需要换届时间同人大对齐，由此维系整个国家机构系统在时间秩序内的统一和连贯。

出席第二届全国人大一次会议的代表合影 中国人大网

“开会+闭会”

全国人大这种法定的“五进制”时间构造，以及连带形成的“届+次”累计的机构命名，随着历史的不断延伸，也就生长出一个以人大机构作为主体的时间秩序，人大的历史由此形成了一种独特的时间结构。比如，只要提到第五届全国人大第五次会议，我们就能想到现行的“八二宪法”正是在该次会议上通过的，记忆也返回1982年。

当然，并非每一次的全国人大会议都能成为共和国历史上的里程碑（或许大部分届次的全国人大会议都会随着时间流逝而从人们的记忆中淡出），即便如此，这种在年份、届次和里程碑事件之间存在着如此紧密的对应关系，可以说是人大时间秩序所特有的；相比之下，国务院作为中央人民政府，其在历史上的时间层次于我们的政治记忆中可能首先对应着国务院总理，我们通常是通过总理来定位国务院届别的。如此说来，人大就其组织构成方式而言就有其时间性，甚至可以说全国人大是一种时间性的存在。

人大组织构成的这种时间方式，很容易导致一种简单“史观”的流行，研究者仅从宪法以及相关法律的条文就做出推定，人大的时间秩序是一种匀速的、均质的、单向度的前进运动。尤其是相关组织法如《全国人大议事规则》更进一步规定，全国人大会议“于每年第一季度举行”，且近四十年人大会期常态化在每年3月举行。

回顾历史，自1978年起，全国人大每年举行会议，每五年构成一届，如果不能刺穿这种常态的惯性，似乎可以得出一个简单的结论，要在2024年写作一部“人大通史”，其内容的一级目录就是一年一会、五年一届的线性叠加。这样的构造是匀速的，人大时间是可以整除的，可以做七十等分。这种简单的史观，主要是基于法律条文的形式推演，它并非必定是错误的，但确实失之于简略。

如此构成的历史虽然贯通了七十年的纵深，但七十年的时间不过是一年的七十倍延伸，或者说我们可以对历史进程做七十倍速的快进，其叙事逻辑是被高度压缩的，这样的简史也注定是空洞无物的。既然明白了这一点，我们必须思考人大历史的时态问题，建构出一种复杂的人大史观。

时态的提出，意味着时间不是抽象、简单、空洞的，而是说时间本身是具体的、复杂的，同国家政治生活的实践始终发生着有机的交互。在此，我想首先提出一个其实并非看上去那么简单的问题，全国人大成立七十年来，自1954年的第一届全国人大第一次会议开始，一共举行过多少次会议？不假思索就说70次，当然是错误的，只要对共和国历史有所了解，知道70次不对并不太难，相对花功夫的是算清楚到底多少次。就此而言，找到一本权威的人大大事记，一年年地数下来，或许是一个笨拙但不容易出错的方法，我按此方法统计出来的答案是58次。

历史地看，全国人大会议做到一年一会，是从1978年的五届人大一次会议开始的；会期固定到每年第一季度的3月，则是始于1985年的六届人大三次会议。人大的历史并非匀速，如要意识到人大时间曾经存在的不确定性，我们只需留意一处历史的细节，五届人大五次会议通过“八二宪法”的日期是1982年12月4日，现行宪法并非诞生于“第一季度”。关于人大历史的时间变奏，1984年，六届全国人大常委会委员长彭真曾有一个历史感浓厚的表述：“应该承认，长时期内我们对法制建设有时候抓得紧，有时放松了，甚至丢掉了。”

第六届全国人大常委会委员长彭真 中国人大网

如果说七十年的历史并非匀速运动，那么人大时间的每一年也并非是均质的。人大时间有基于会议制度所形成的年度，从一次全国人大会议开幕，到下一次会议，这之间的时间就构成了一个人大年度，它在时长上约等于公历的一年。

首先，全国人大每一届任期包括五个年度，这五个年度当然不是均质的，我们很容易想到，每届全国人大的第一次会议，在议程上是最特别的。一般而言，正是在这一次的全国人大会议上，基于宪法和相关组织法的规定产生了新一届的人大常委会以及其他国家机关，后续四次会议通常不会出现国家机构在人事安排上的重大、全面的变动。

简单回顾，自现行“八二宪法”恢复设置国家主席以来，历任国家主席均在相应届别的全国人大第一次会议上选举产生，而决定国务院总理的人选也是在各届的第一次会议上。后续的四次会议若按宪法规定当然也有权行使以上职权，但由于宪定的国家机构届别同步，我们可以认为，只要国家处在政治稳定的常态周期，则选举国家主席、决定国务院总理的人选这一类宪法职权，在每届全国人大五年任期内实际上是一次性的权力。

进而我们思考一个人大年度之内的时态，若回顾过去四十年，两次全国人大会议之间做到了时间上的大致等距，但也不能由此认定人大在一个年度内的时间是均质的。一个人大年度由该年度全国人大会议的举行所启动，由于宪法规定的一年一会，“开会期间”结束后，就是本年度余下的时间，也即“闭会期间”，所以一个人大年度是由“开会”和“闭会”两个阶段组合而成的。“开会期间”一年一次，时间通常在一到两周之间，这个短暂的“期间”构成了每年打开一次的时间窗口，仅在此期间，宪法第62条授予全国人大的专属职权才进入运转周期。

某种意义上，开会和闭会的期间两分类似于一个人的唤醒和休眠。相比之下，国务院等国家机关也有节假日，但其职权行使并无真正的休眠期。“开会+闭会”的时间构成，也对应着人大历史上的一个具体的“届次”，是人大年度在时间上独特的节奏，也是进入人大历史的一种时态方法。

纪念全国人大六届一次会议召开，邮电部发行纪念邮票一套 中国人大网

“时刻”

全国人大一年一度的“开会期间”，如前所述，构成了一个独特的“时间窗口”，“修改宪法”等专属全国人大的职权到此时就进入可行使的状态。由于四十年来的全国人大会议稳定在第一季度的3月召开，这个时间窗口也可以说是“当春乃发生”的，由此形成了一种非常特别的时态，我在此称之为“时刻”。

时刻（moment）并不取转瞬即逝的词义，时刻之发生，意味着原来的时间进程出现了某种断裂，历史到此摆脱了其常态、惯性以及因果机制，进入了一个可能性被重新打开的新节点。本文将人大会议的举行，近三千名全国人大代表对会议议程上的事项进行民主审议，理解为一个“时刻”，归根到底，在于全国人大进入会期就意味着宪法以及基本法律进入了一个可以修改的时间窗口。

也就是说，成文宪法本来是“刚性”的，是已经被历史所塑造出来的东西，但只要全国人大进入会期，宪法在宪制的逻辑上就化刚为柔，国家宪制也进入到一个可塑状态/阶段。

甚至我们可以认为，只有会期内的全国人大才处于“最高国家权力机关”的最大程度状态，宪定的立法权和决定权此时被打开，法律体系在逻辑上就回到某种如开端般的未决状态。一旦时间窗口闭合，宪法以及相关基本法律就即刻重返“刚性”。就此而言，全国人大会议举行的时间结构也包含着某种“两重”的法制变革逻辑。

当然，“时刻”作为时间窗口在历史进程中被打开，仅意味着宪制变动在逻辑上的可能，故而“时刻”的提出也只是作为一种方法，尽可能地打开人大七十年历史的复杂时间构造。

回顾历史，全国人大成立七十年来，共举行会议58次，自1978年后做到了一年一会。而统计这58次会议，涉及成文宪法文本变动的，包括制定新宪法和对现行宪法进行修改，只有11次，分类述之：

（1）1954年、1975年、1978年、1982年的四次全国人大会议各自通过了一部“新宪法”；

（2）1979年、1980年的两次全国人大会议对当时现行的“七八宪法”进行了修改；

（3）1988年、1993年、1999年、2004年、2018年的五次全国人大会议对现行宪法进行了修改。

如此梳理，并不意味着“时刻”在我国宪法史上出现过11次，答案可能更多，也可能更少——需要我们在这11次中进行又一轮的筛选。

在此不妨大胆假设，一届人大一次会议（1954年）、五届人大二次会议（1979年）、五届人大五次会议（1982年），构成了七十年人大历史中的三次立制时刻——考虑到后面两次同在五届人大任期内，且时间相隔仅三年，合二为一成为一种“长时刻”，仅于假设而言也并无不可。

从11次减少到3次（甚至2次），就我们的判断而言，所要求的不仅是宪法文本的变动，换言之，修宪甚至制宪并不构成认定时刻之发生的充分条件，它同时还需要相关的国家机构组织法发生较大规模的修改。也就是说，立制时刻之成立，要求宪法和相关组织法发生了连带的甚至是交互的修改，国家机构的宪制在此时经历的是结构性的重塑。从时刻到立制时刻，从弥散的到凝聚的，从可能性到必然性，到底如何作答，有待我们真正进入人大七十年历史进行小心求证。

人大历史的七十年历程如同一部巨著，本文对其时间构造的探讨，充其量只是动笔写作之初要列的目录。这样的目录，在让历史变得可视化的同时也不免压缩历史本身，在让思考变得可能的同时也在封闭我们的想象力。接下来要做的，唯有鼓起勇气，朝着这七十年的历史，跳进去。