2025全国两会：今年政府债务增加2.9万亿，都用在哪儿？

【文/观察者网 陶立烽】今天上午，国务院总理李强在政府工作报告中对2025年的财政安排做了介绍。整体来看，今年新增政府债务总规模11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

那么这增加的2.9万亿的资金都将用在哪？

11.86万亿元的债务支出主要分为四方面，财政赤字率达4%，规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元；超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元；特别国债5000亿元，这是今年新发的特别国债；地方专项债4.4万亿元，比上年增加5000亿元。

去年12月中央经济工作会议部署“一个提高、两个增加”，即提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用。由此，今年三项关键财政政策指标上调符合市场普遍预期。

赤字增加1.6万亿，赤字率首次提升至4%

今年的财政赤字率为4%，较上年的实际赤字率3.8%还高，释放了财政政策积极发力的信号。今年赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元。全年一般公共预算支出达到29.7万亿元，比上年增加1.2万亿元。

长期以来，我国财政赤字率基本在3%以内，2020年和2021年因疫情冲击而短暂突破3%，去年因发行国债实际赤字率达到了3.8%，这次4%的赤字率也是首次破4。

对于具体的支出方向，政府工作报告提出，持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层“三保”底线。

东方金诚首席宏观分析师王青指出，增量财政资金将主要用于三个方向：一是增加基层“三保”支出，其中包括增加各类养老金、医保补助、发放育儿补贴等，二是重点强化财政对科技创新、产业创新的支持力度，加快发展新质生产力，主要措施包括对高新技术制造业实施较大规模的结构性减税降费，增加财政资金支持力度等。三是适度扩大中央预算内投资。

广开首席产业研究院首席经济学家连平指出，5.66万亿元的赤字规模能够实现1.5以上的财政乘数效应，将大幅带动更大规模的银行信贷与社会资本投资，促进有效需求增长。

超长期特别国债增加3000亿

除了预算内的赤字外，政府工作报告提到，拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元。

2024年我国发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于“两重”工作（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），3000亿元用于“两新”工作（设备更新1500亿元，消费品以旧换新1500亿元）。

今年的1.3万亿元中，用于消费品以旧换新的资金规模为3000亿元，这数字较上年实现翻番，体现出大力提振消费的政策意图。

另外，财政预算报告中也指出，其中2000亿将用于支持设备更新，这比上年增加500亿元，将带动制造业投资继续保持较高增长水平。用于支持“两重”项目的资金规模为8000亿元，较上年增加1000亿元，这意味着“两重”项目资金来源进一步增加，有助于基建投资增速继续保持较高水平。

特别国债增加5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本

政府工作报告提出，今年拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。

去年9月24日，国家金监总局局长李云泽在发布会上就已透露了这一举措：经研究，国家计划对6家大型商业银行增加核心一级资本，将按照统筹推进，分期分批一行一策的思路，有序实施。不过当时并未提到具体的资金额度。

根据全球系统性重要性银行（GSIB）要求，国有四大行、交通银行、邮储银行的核心一级资本充足率分别为9.0%、8.5%、8.0%。

整体来看，国有六大行核心一级资本均高于监管最低要求。截至去年三季度末，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行的核心一级资本充足率分别为13.95%、11.42%、12.23%、14.10%、10.29%、9.42%，除了交行较上季度末微降，其他银行均有所增长。

某国有大行总行工作人员向观察者网表示，此举有利于增强金融体系稳定性。补充大型银行资本金，直接提升其资本充足率，增强抗风险能力，尤其是在全球经济不确定性增加、国内经济复苏承压的背景下，防范潜在不良贷款风险。

他还表示，资本充足的银行更有利于扩大信贷投放，尤其是对中小微企业、绿色经济等重点领域，助力稳增长和结构性调整。

连平指出，5000亿元投入能够进一步提升国有大型银行服务实体经济发展的能力，预计将带动4万亿元以上的信贷增量投放能力，也能够进一步补充股市、债市流动性，保障金融市场的稳定发展。

地方专项债增加5000亿元，增加“消化地方政府拖欠企业账款”

政府工作报告提出，今年还拟安排地方专项债4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

王青指出，专项债支出范围扩大到收购存量商品房用作保障房和土地收储，有助于推动房地产市场止跌回稳，减轻城投平台债务负担。同时，安排部分专项债资金用于“消化地方政府拖欠企业账款”，则是当前支持民营企业的一个重要举措，有助于缓解部分企业经营困难，提振市场信心。

4.4万亿元的新增专项债中，还有8000亿元专门用于置换存量地方政府隐性债务。这是去年11月出台的地方政府隐性债务置换方案的其中之一。

本文系观察者网独家稿件，未经授权，不得转载。