王鹏：巴拿马被迫削弱对华合作，能从美国获得回报吗？

【文/观察者网专栏作者 王鹏】

2月20日，针对美国驻巴拿马使馆关于新任南方司令部司令访问巴拿马的新闻稿中提及：将同巴方官员探讨“避免运河区受到中国共产党的影响和控制”，中国驻巴拿马使馆严正声明如下：

中方从未参与运河管理运营，从不插手运河事务，所谓中国控制运河纯属谎言。恰恰是美国在不断威胁“收回”运河，试图重新控制运河。美方破坏中巴关系的行径不得人心，不会得逞。

特朗普政府自上台以来，不断对拉美和加勒比国家进行打压胁迫，试图迫使它们站队己方，掀起一场围堵中国的“新冷战”。巴拿马被迫为特朗普政府开启美国新的“黄金时代”付出巨大的代价，未来可能会有更多的拉美和加勒比国家被迫付出此种代价。那么，特朗普政府可以这么肆意霸凌不他国而不必承担后果吗？大家可以耐心等待。

特朗普为何盯上了巴拿马？

特朗普在总统就职演说中表示将开启美国新的“黄金时代”，美国“将再次认为自己是一个正在成长的国家”。他为此承诺将增加美国的财富和扩大“我们的领土”。他公开表示，不排除使用武力控制巴拿马运河和格陵兰，还希望依靠“经济力量”推动加拿大加入美国。

特朗普盯上巴拿马运河并非偶然为之，而是早已有迹可查。2017年，他在会见到访的巴拿马总统巴雷拉（2014年至2019年执政）时突然冒出这样一句话：“巴拿马运河运转良好，我觉着我们干得很棒，修建了这条运河，对吗？”2024年12月21日，已是当选总统的他发文称，巴拿马运河是“美国重要国家资产”，美国将“收回”这条运河；今年1月20日，他在总统就职演讲中再次声称将“收回”巴拿马运河。一连串的此类言论意味着巴拿马运河和巴拿马将成为新一届特朗普政府外交争夺之中的关键议题。

特朗普对巴拿马运河的觊觎，折射了美国人对巴拿马运河抱有的复杂情感。历史上，修建巴拿马运河被视为美国成为世界上最强大国家的地缘政治战略。在制空力量不发达的年代，美国依靠这条运河获得一条便捷的两洋通道，实现对太平洋和大西洋的军事控制。

巴拿马运河包含美国的工程成就和医疗成就，被美国人视为自己对人类文明的伟大贡献。二战之后，美国继续控制巴拿马运河的必要性显著下降。这既是因为运河的军事价值下降，也是因为维持运河运转逐渐沦为财政包袱，巴拿马的民族主义反抗情绪也成为一个让美国头疼的棘手问题。因此，杜鲁门提议“放弃这条大沟”，约翰逊总统、尼克松总统和福特总统也认真考虑交出这条运河；时至20世纪70年代末，时任总统吉米·卡特做出决断，同意把运河交还巴拿马。

20世纪初巴拿马运河建成后，美国政府对其进行了数十年的管理。 ASSOCIATED PRESS

但是，美国国内的民族主义情绪不断作祟，反对卡特决定的声浪此起彼伏。1976年，罗纳德·里根在谈到巴拿马运河时说：“我们买下它，我们出钱修建它，它是我们的！”随着最终移交日期（1999年12月31日）的到来，美国人的内心矛盾愈加强烈，克林顿总统在最后时刻取消参加移交仪式的计划，副总统戈尔和国务卿奥尔布赖特也推脱不去。美方代表只有前总统卡特和一些低级别的国务院官员。

特朗普的所作所为也隐含美国人的嫉妒心理。美国人起初并不看好巴拿马这样一个第三世界国家能够良好地管理巴拿马运河。事实则是，巴拿马在接管运河的20多年间，对其进行有效的管理，不仅使其畅通无阻，还能够实现盈利。至2016年，巴拿马独立主持完成这条运河通航百年以来的最大规模扩建。

令美方感到恼火之处是，巴拿马在扩建工程竞标时，竟然没有选择美国企业，而是选择西班牙企业为首的运河联合集团（GUPC）。2016年，《纽约时报》在运河扩建完工之际发文称：这条被扩建的运河前景堪忧，其安全性、建筑质量和经济可行性都存在问题。这篇文章强烈批评巴拿马没有选择美国企业承建，暗示竞标过程存在腐败。

特朗普的意图不仅仅是控制巴拿马运河，更要压服巴拿马这个国家。2017年，巴拿马在高度保密的情况下完成与中国的建交工作，意在防范美国的阻挠破坏。时任巴拿马总统巴雷拉在采访中表示，巴方在中巴建交前一个小时“给美国驻巴拿马大使打了一个电话，告知我们的决定”。巴方的这一做法无疑在特朗普心中埋下不满的种子。2018年，多米尼加和萨尔瓦多相继与中国建交，被美方视为效仿巴方做法。美方两任国务卿（蒂勒森和蓬佩奥）在年内相继访巴，对其进行施压。

巴拿马前总统巴雷拉在克拉科夫世青节上与青年合影

简言之，特朗普利用巴拿马运河议题大做文章，力图实现以下三个目标。

第一，迫使巴拿马在处理对华关系时屈服于美国意志。外界普遍猜测，特朗普之所以围绕巴拿马运河做出咄咄逼人的表态，其真实动机是恐吓巴方，迫使其向美方做出让步。巴拿马大学的国际关系教授塔皮亚（Euclides Tapia）指出，特朗普的真实意图是希望把巴方“与中国的关系降至最小程度”。

第二，在巴拿马运河通航费用上占便宜。巴拿马在接管运河之后，成立独立性很高的巴拿马运河管理局，完全按照市场方式向通航船只收取费用，强调各国通航费用的非歧视性。特朗普政府无视巴方的立场，非要为美方船只取得免费通航权利。一个潜在的原因是，它希望扩大美国液化天然气和石油气对东亚的出口，而此类产品的运输都是取道巴拿马运河。美方的心态如此着急，以至于在今年2月5日单方面宣布，美国政府船只现在可以免费通过巴拿马运河。巴拿马运河管理局随后发表声明，坚决否认让美国政府船只免费通过巴拿马运河。

第三，震慑中美洲国家。在美国把中国定位为“最主要竞争对手”和“最重大地缘政治挑战”之后，拉美国家并未跟从，而是坚持积极的不结盟政策，保持其对华合作。中美洲国家不顾美方阻挠，通过与中国建交或复交，积极推动对华关系向前走。因此，美国国务卿鲁比奥选择中美洲作为他就职之后的首次出访目的地，在2月1日至6日访问巴拿马、萨尔瓦多、哥斯达黎加、危地马拉和多米尼加，进一步向其施加压力，企图迫使它们跟随美国脚步。

中巴合作：给巴拿马带来什么？

巴拿马运河是巴拿马国际竞争力的核心。以这条运河为抓手，依托优越的地理位置，巴拿马大力发展转口运输业务，设立西半球最大的自由贸易区——科隆自由贸易区，推出各类优惠营商政策，吸引许多国际企业选择在此设立地区总部或分支机构，带动海运业、金融业、旅游业等本土产业的发展。

为保持巴拿马运河的竞争力，巴拿马在2007年至2016年间对其进行扩建。在扩建之前，这条运河能够通行的最大货轮是搭载5000个标准集装箱的货轮；在扩建之后，运载1.3万个至1.4万个标准集装箱的货轮可以畅通无阻。对于美洲西海岸与东亚的贸易而言，途经这条运河的航线具有显著的成本优势。

中国货轮通过巴拿马运河望花船闸

随着运河扩建工程的结束，巴拿马开始构想未来的发展。第一，考虑如何进一步提升巴拿马运河的通行能力。即便在扩建之后，这条运河的最大通行能力仍然落后于其主要竞争对手——苏伊士运河，后者能够让运载2.1万个标准集装箱的大型货轮通航。第二，希望推动经济结构的多元化，打造新的支柱产业。鉴于扩建工程提升了巴拿马的投资吸引力，该国政府在运河沿线规划和建设多个工业园区，大力吸引各国企业前来投资设厂、发展制造业的组装和深加工。第三，希望提升自身的国际影响力，进一步吸引人流、物流和资金流，从未能够崛起为西半球的新加坡。

在这一背景下，巴拿马产生更强烈的发展对华关系意愿。中巴建交有望使巴方获得以下好处：第一，为本国经济注入新的增长动力，可以依靠中国在技术、人才和资金方面的优势打造新的支柱产业；第二，成为中资企业进入西半球市场/拉美市场的门户，吸引中资企业前来设立地区总部或分支机构，增强自身作为西半球商贸中心的作用；第三，借助中国的支持增强自身的政治经济独立性，平衡美国和欧洲的影响力。

由于美国的种种干扰，中巴两国经历重重曲折、直至2017年才得以建立外交关系。

华人抵达巴拿马150周年纪念碑

早在1910年，清政府在巴拿马设立领事馆。1949年之后，该国一直与台湾当局保持所谓的“外交关系”。随着中国走向改革开放，对外贸易急速增长，通航巴拿马运河的中国船只越来越多，两国建交的必要性不断凸显。前中国驻哥伦比亚大使王嵎生回忆，他曾受命在20世纪80年代末前往巴拿马访问，与诺列加将军及其助手秘密商谈两国建交一事。由于美军在1989年12月入侵巴拿马，两国建交功败垂成。

胡安·卡洛斯·巴雷拉在担任总统（2014-2019）期间全力以赴推动发展对华关系。他在接受央视采访时回忆道：“2010年我（作为副总统）去上海参加了世界特奥会，我对上海印象非常深，然后我去了北京，我看到了中国如何向世界开放经济，看到了中国的发展。在同中国领导人在北京的一次会面中，我谈到了（同中国建交）这件事情。我回到巴拿马后公开表示，如果我未来当选总统，将寻求同中国建交。我兑现了当年的承诺。”2017年，中巴两国在高度保密的情况下完成准备工作，最终在6月13日宣布正式建交。曾任巴拿马驻中国贸易发展办事处代表的甘林（Leonardo Kam）在接受当地报纸采访时表示：这是巴拿马在1977年签署《托里霍斯-卡特协定》之后做出的最重大外交决定。

据当时的预计：中巴建交将在以下三个方面对中国产生重大影响。第一，中国能够对巴拿马运河发挥更大的影响力。在最近十多年间，中国一直是巴拿马运河第二大用户国。巴拿马运河管理局2024财年统计显示，以中国为目的地和来自中国的通航货物合计达到0.45亿长吨，占通航货物总量的21.14%，仅次于美国的货运量。在巴拿马航线的带动下，大量与中国相关的人流和物流汇聚该国。中国的经济利益与巴拿马运河已经高度融合。

第二，“台独”势力将受到强有力的反制和打击。巴拿马所在的中美洲曾是台湾当局“邦交国”成片分布的地区。巴拿马的断交将使台湾当局失去最重要的“邦交国”，沉重打击 “台独”企图。同时，这一事件还有望在中美洲和加勒比地区产生巨大的示范效应，使那些未建交国进一步认清发展对华关系的重要性和紧迫性。

第三，中巴建交还有助于提升中国和拉美合作水平。巴拿马具有区位优势和较为稳定的政局，吸引许多跨国企业和国际组织在其境内设立地区总部或代表处。如果两国能够形成相互支持、相互倚重的双边关系，中国推动对拉合作的各项主张有望产生更显著的收效。2017年，巴拿马成为第一个签署“一带一路”《谅解备忘录》的拉美国家，为“一带一路”对接拉美发挥重要的示范作用。

2017年6月13日，中国、巴拿马两国外长在北京共同签署联合公报，中国和巴拿马正式建立大使级外交关系。 外交部网站

中巴双边合作的确在建交之后取得了巨大发展。两国贸易额快速增长，在2024年攀升至128.36亿美元，较2017年贸易额增长近一倍。按照中方统计，中国是巴拿马第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第三大进口来源地。中国长期保持科隆自贸区最大商品供应国和巴拿马运河第二大用户地位，大量中国商品经由自贸区转运至拉美和加勒比地区国家，为全球贸易畅通和供应链稳定发挥重要作用。

中资企业在巴拿马承建一系列标志性工程，有力地促进了巴方的经济社会发展。例如，中国建筑承建的巴拿马国家会展中心在2019年投入使用，成为中南美洲最大、最先进的国际会展中心之一，能够显著提升该国举办大型会议和国际展览的能力。中国港湾承建的阿马多尔邮轮码头在2024年正式启用，让该国拥有了第一个太平洋海岸游轮码头，将有力地提振其旅游业发展。

时至今日，至少数十家中资企业在巴拿马开展业务。在这些企业之中，中远海运堪称资格最老。早在1986年，公司前身的中远集团在该国设立办事处。1995年，中远巴拿马海运公司成立，成为最早在当地开展业务的中资企业之一。2016年6月，中远海运旗下的“中远海运巴拿马号”成为巴拿马运河扩建工程完工仪式之上的首航船只。此外，华为、中兴、中石化、中国银行、振华重工等中资企业也早已进入该国，取得巨大的成就。

巴拿马在美国压力之下被迫退出“一带一路”，无疑将使中巴合作面对巨大的考验。两国的重大商业合作项目将面对直接冲击，能否存续的变数很大。

和记黄埔运营的巴拿马运河码头项目首当其冲。该公司在1997年获得运河两处港口长达25年特许经营权，并在2021年续约25年。美方坚决反对让该公司继续运营这两个港口。在美方压力之下，穆利诺政府在美国总统特朗普就职当天（2025年1月20日）派人进驻和记黄埔办公室，审查该公司取得合约过程是否涉及贪腐。中资企业承建的巴拿马运河第四大桥项目也将面对美方干扰。美国国会参议员特德·克鲁斯（Ted Cruz）一口咬定，中国企业承建这座大桥将对巴拿马运河构成威胁。

诉诸武力收回巴拿马运河是“不现实的”

按照美国学者的评估，新一届特朗普政府的执政意味着美国在至少一个世纪以来第一次重拾以拉美为中心的外交政策，美国要在近邻地带与中国展开竞争。

特朗普在当选总统之后很快组建一个熟悉拉美事务的外交团队。例如，鲁比奥成为第一位拉美裔美国国务卿，也是第一位能够说流利西班牙语的国务卿。前美国驻墨西哥大使克里斯托弗·兰多（Christopher Landau）担任副国务卿，同样是拉美裔出身的政治人物卡罗内（Mauricio Claver-Carone）担任拉美事务特使。特朗普还迅速任命来自佛罗里达州的凯文·马里诺·卡布雷拉(Kevin Marino Cabrera)出任美国驻巴拿马大使。

鲁比奥强调了拉美对于美国外交的重要性。今年1月底，他在《华尔街日报》发文指出：美国外交官已经太长时间忽视西半球；“美国第一”在外交领域意味着，美国需要首先关注其邻近地带——西半球。鲁比奥说到做到，在2月初就对中美洲和加勒比5国进行访问。此举意味着他成为1912年以来第一位把拉美作为任职之后国际首访目的地的美国国务卿。

参考第一届特朗普政府的对拉美政策，本届特朗普政府大概率继续依靠“硬实力”影响和控制该地区。“硬实力”策略包括：入侵、秘密行动、制裁、停止经济或军事援助和施加各种威胁。例如，特朗普尚未就任总统，就围绕巴拿马运河这个议题大做文章，声称该运河是美国的“重要国家资产”，不排除“使用武力手段”将其收回；在哥伦比亚拒绝接受美国遣返的非法移民时，特朗普政府立即宣布将对进口自该国的产品实施惩罚性关税，迫使佩特罗政府做出退让；特朗普在今年2月1日签署行政令，对进口自墨西哥的商品加征25%的关税，最终迫使墨方同意在墨美边境部署更多军力，专门负责阻止非法移民和毒品进入美国境内。

未来，特朗普政府很可能向更多的拉美和加勒比国家传导其压力，例如重拾“极限施压”、打击反美国家（古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜）。

巴拿马退出“一带一路”也是美国“硬实力”的直接结果。对巴拿马而言，美国的军事威胁是悬在头上的“达摩克利斯之剑”。根据签订于1977年的《托里霍斯-卡特条约》，巴拿马不得在其领土上部署其他国家的军事力量，美国有权在运河通行受到威胁时动用军事手段进行干预。此外，美方在巴方派驻大量军事顾问和情报人员，每年派士兵到巴方进行演习。

美方的经济打压也能够让巴拿马喘不过气来。在“巴拿马文件”丑闻爆发之后，美方把巴方列入重点监管名单，从而沉重打击该国支柱产业——金融业。巴拿马政商界人物受到美国外交制裁的直接威胁。他们普遍在美拥有资产或与美国有密切经济联系；一旦不能入境美国，他们势必蒙受巨大的损失。因此，美方屡屡以取消入境美国资格对巴方政商界人物进行威胁或制裁。2016年，巴拿马商人阿夫杜尔·瓦凯德（Abdul Waked）因为被列入制裁名单而很快破产；2019年，美国取消巴拿马边境管理局局长埃斯塔拉达（Erick Estrada Delgado）的入境签证，导致后者很快被解职。

敢于挑战美国的巴拿马执政者屡屡遭到美国政府的打击报复。美国作家约翰·柏金斯（John Perkins）在《经济杀手的告白》中指出，实际掌控国家权力的巴拿马军队总司令奥马尔·托里霍斯（Omar Torrijos）之所以在1981年死于坠机事故，是因为他得罪了美国。他当时有意绕开美国人，借助日本的力量扩建巴拿马运河。1989年，美国出动近2万多名士兵入侵巴拿马，抓捕时任巴拿马国防军司令诺列加（Manuel Noriega）。

美国之所以如此，一个重要原因据说是因为诺列加将军没有在运河问题上听从它的摆布。坚持与中国建交的巴雷拉总统同样遭到美方报复。2019年11月，一个自称专门打击腐败的组织向多家媒体提供大量从他的私人手机窃取的信息，声称他是在接受“中国的巨额贿赂”后才决定与中国建交。2023年，拜登政府以巴雷拉牵涉腐败案为由，取消他入境美国资格。

尽管特朗普政府敢毫不客气地使用“硬实力”手段“修理”拉美国家，尽管他取得一连串令人眼花缭乱的战术胜利，美国单边行动能力下降的事实不会被掩盖。长期从事拉美研究的美国智库学者迈克尔·希夫特（Michael Shifter）在2014年撰文指出：美国无法以单边行动实现其在拉美的战略目标，而是必须与拉美国家协调立场、采取共同行动；如果要与拉美国家共同行动，美国就需要投入外交的和经济的资源。

巴拿马居民捍卫巴拿马运河主权

美国的这种局限性特别充分地表现在委内瑞拉问题上。第一届特朗普政府试图以“极限施压”迫使委内瑞拉经济陷入崩盘、出现政权更迭。时至今日，马杜罗政府仍在执政，而特朗普激励扶持的所谓“临时总统”瓜伊多早已不知去向。

美国交还巴拿马运河实际上就是美国单边行动能力下降的结果。卡特政府在经过仔细盘算交之后决定交还这条运河。一个主要原因是：巴拿马人民为收回运河而发起一轮又一轮的斗争，并得到拉美国家的广泛支持，美国已经无力在当地维持其帝国霸权。换言之，美国把运河交还巴拿马是历史大势的产物，特朗普不可能动一动嘴皮子就把它收回来。前美军南方司令部司令巴里·麦卡弗里（Barry McCaffrey）就指出：军事接管巴拿马运河是非法的；如果没有巴拿马人的支持，美国将如何运营这条运河？希夫特同样在采访中指出，特朗普的言辞只是“空洞的威胁”，诉诸武力收回巴拿马运河是“不现实的”。

既然美国无法以单边行动实现其战略目标，就必须与巴拿马协调立场，也就需要为此投入资源。那么，巴拿马在被迫削弱对华合作之后，能够从美国获得回报吗？相关情况并不令人乐观。

巴拿马在2018年8月成为第一个签署“美洲增长”倡议谅解备忘录的拉美国家。但是，外界并不清楚该国从中获得什么好处。随着美国在2021年1月出现政府更迭，“美洲增长”倡议无疾而终。接下来，巴拿马在2022年成为第一批加入拜登政府“美洲经济繁荣伙伴关系”倡议的国家，在2024年成为首批对接该倡议之“西半球半导体计划”的国家之一。现在，随着美国再次出现政府更迭，“美洲经济繁荣伙伴关系”倡议恐怕也将无疾而终。

巴拿马总统科尔蒂索以亲美著称，但他对美国无意或无力帮助巴拿马促进发展的做法感到不满。2023年，他在会见一个拜登政府代表团时指出：“重建美好未来”毫无进展，而中国在大踏步前进。中国和巴拿马围绕缔结自贸协定进行五轮谈判，但谈判进程在科尔蒂索2019年执政之后被搁置。2022年5月，他在参加美洲峰会期间突然表示，巴拿马将重启与中国的自由贸易协定谈判。他的这一表态具有示威性质，实际上是为了抗议美国拒绝修改美巴自由贸易协定之中极为不利于巴拿马农产品的条款。

相较于中资企业前往巴拿马投资兴业的积极性，美国企业对这个国家提不起兴趣。2017年，时任美国驻巴拿马大使约翰·费利（John Feeley）力图推动美国企业参与竞标巴拿马运河第四桥项目。在他看来，这是一项投资额达到15亿美元的大工程，值得美国企业参与；同时，美国企业的积极参与能够展现美国对巴拿马、该拉美的投资兴趣，增强巴拿马对美合作的信心。但是，包括柏克德工程公司（BECHTEL）在内的一众美国企业纷纷谢绝。最终，没有美国企业参与这项工程的竞标。这种状况不仅让费利感到极为失望，也让巴拿马人感受到美国人的诚意是多么有限。

巴拿马被迫为特朗普政府开启美国新的“黄金时代”付出巨大的代价，未来可能会有更多的拉美和加勒比国家被迫付出此种代价。那么，特朗普政府可以这么肆意霸凌不他国而不必承担后果吗？大家可以耐心等待。

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