史庆：高层定调后，中吉乌铁路三大“迷思”终于水落石出

【文/ 史庆】

2023年夏，我有幸与北京大学中亚研究中心主任施越一行前往乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦，就中吉乌铁路项目议题展开调研。此后一系列国际事件和地缘因素的变化，也让我对这一项目有了更多的理解和思考。

2024年12月27日，中吉乌铁路项目启动仪式在吉尔吉斯斯坦贾拉拉巴德举行，标志着从上世纪90年代开始筹划的中亚互联互通项目有了实质进展。

铁路始于中国新疆喀什，经吐尔尕特山口进入吉尔吉斯斯坦，再经吉尔吉斯斯坦边境城市贾拉拉巴德，终至乌兹别克斯坦东部城市安集延。吉国境内段沿途共设20座车站，项目拟投资338.8亿元，建设总工期6年，计划于2025年7月正式开工建设。

贾拉拉巴德至卡扎尔曼的公路。 图源：作者提供，郑豪/摄

铁路已确定在吉国境内换轨，换轨地点设在马克马尔。项目没有采纳此前外媒透露较短的“南线”方案（伊尔克什坦—萨雷塔什—奥什），且较之某“北线”方案（经阿尔帕后直接往西），该线路在阿尔帕后继续往西北延伸，即总体有所延长，并将在沿途多个站点连接吉国南北公路或铁路线。

中吉乌铁路于近年加速启动，其推动外因主要来自两个方面：

首先，铁路面临的俄罗斯阻碍开始消除。自19世纪以来，中亚地区的铁路建设先后受到俄国殖民利益和苏联产业分工的影响，这导致吉尔吉斯斯坦中部的山地地区几乎没有进行铁路建设。此前俄方部分人士认为，中吉乌铁路与通过俄罗斯的“新亚欧大陆桥”存在一定的竞争关系。2022年，在吉国总统向普京表示吉国需要中吉乌铁路，就像需要“水和空气”那样重要之后，后者不再反对。

其次，铁路加速推动也与西方国家压力有关。乌兹别克斯坦与伊朗仅隔着土库曼斯坦；换言之，如果乌国铁路能够进一步连接伊朗，将意味着开辟了一条从里海南部通往中东，进而辐射欧洲和非洲的、中国参与修建的铁路线。

变化发生在2023年5月。当时在日本举行的G7会议涉及“全球南方”议题，同时宣布了针对中国南海和台海问题的一系列“关切”。就在中国面对“海上”压力的同一天，中国—中亚峰会宣布“推进中吉乌铁路项目对接磋商”。中吉乌铁路代表着中国通往欧亚大陆另一端的新陆路选择，而项目推进的宣布时刻，也颇为微妙。

中吉乌铁路线路图。 图源：“铁路建设规划”

1.何以独特：中吉乌铁路的三重定位

理解中吉乌铁路的意义和风险，需要结合铁路运营的法理基础。相较于其他运输方式，铁路具有如下特征：

一是较于航运和空运，铁路实体建立在陆地之上，因此直面土地相关权益问题，包括征地、环保与其他涉及当地社群利益的问题。

二是铁路需要极大规模的资本集中与前期投入，因此资金来源至关重要。在中吉乌铁路中，中方将以贷款和股份形式出资，并占到出资总额的绝大部分。

三是铁路需要大规模的劳动力集中。为保障工程效率，铁路铺设往往需要劳工的跨域流动，后者是各国关注的敏感问题。

四是铁路完工后需要持续运营以逐渐收回成本。而长距离运输对短距离运输的“价格歧视”问题，加之铁路路线无法更改的事实，会提前影响线路设计。

在上述特征基础上，中吉乌铁路还具有不同于中国海外承建/援建铁路的其他重要特征：

第一，较之印尼雅万高铁，中吉乌铁路沿线国家对铁路运输依赖性极强。在雅万高铁铺设前，日本曾有计划铺设从雅加达至苏腊巴亚的高铁，即贯穿印尼最富裕的爪哇岛的东西两侧，但印尼最终选择先铺设人口最为密集的雅加达和万隆两座城市间的铁路。

印尼当地专业人士曾向我透露，印尼岛屿众多，其全国性运输首先要考虑是连接不同岛屿，因此最为有效的应为空运，而非铁路运输，这在迁都背景下尤为重要（注：2024年底，印尼决定将首都迁至加里曼丹岛的努山塔拉）。但中吉乌铁路涉及的乌国属于双重内陆国，吉国属于内陆国兼主要途径受益国，两国与外部的联系主要依靠陆路，而铁路属于陆上最高效的运输方式。

左为乌国铁路，右为吉国铁路。图源：作者提供，郑豪/摄

第二，较之中老铁路，中吉乌铁路具有三方特征。依据三国政府协定，中吉乌铁路项目将以PPP模式实施，由中吉乌铁路有限公司负责以BOT（建设、运营和移交）模式执行。中吉乌铁路有限公司中方控股（中方占51%的股份，吉方和乌方各占24.5%）。

尽管这与中老铁路项目的运营模式存在相似之处（如中老铁路也由当地老中铁路有限公司负责执行、公司由中方控股、采用BOT模式、由中企承建并接受中方贷款），但最重要的区别在于，中吉乌铁路涉及中、吉、乌三国的利益，中国作为“大股东”还需要同时考虑两个“小股东”的利益。

吉国和乌国都愿意经由吉国联通中国，但两国对“南线”和“北线”方案以及换轨地点的长期争执即是这一问题的具体体现。在吉国段，尽管中吉乌各方同意由中方授权机构负责设计、采购和施工（EPC），但在建设和运营过程中仍需要协调吉乌双方的利益，包括与乌国段（由乌方修建并升级）的对接，以及运营中的定价问题。

第三，较之坦赞铁路和亚吉铁路，中吉乌铁路直接连接中国，在建设和运营各环节都具有中国主导性。其中，中国虽全程主导坦赞铁路的建设，但该铁路股份实际上由坦赞两国共同持有（各占50%）。在1976年后，铁路由坦桑尼亚和赞比亚两国共同成立的坦赞铁路管理局负责运营，中方提出技术支持，且中方随后完全撤出（注：2024年9月，中国、赞比亚和坦桑尼亚已就坦赞铁路再度激活问题签署备忘录）。亚吉铁路由埃塞和吉布提两国合资成立的“埃塞俄比亚—吉布提标准轨距铁路运输有限公司”（埃塞控股75%，吉布提为25%）所有，且由中铁二局和中土集团联合承建并运营6年（2024年1月已交由当地业主运营）。

坦赞铁路和亚吉铁路铺设的主要目的均在于为陆锁国赞比亚和埃塞俄比亚寻找出海口，而非与中国相连，因此中方并不同时主导铁路施工和运营。而中吉乌铁路与此不同，在一定程度上避免了亚吉铁路铺设过程中“两个国家间协调、两家公司间磨合”的问题。

2. 何以关键：绕过跨里海运输走廊？

中吉乌铁路的铺设，将带来关于整个欧亚大陆通道的新认知，尤其是对跨里海运输走廊的新理解。就中国—中亚—西亚经济走廊而言，中吉乌铁路既是跨里海运输的替代方式，也提供了新的连接方式。就整条欧亚洲际运输通道而言，跨里海国际运输走廊是中国和欧洲之间最短的运输路线——但不代表最短时间和最低成本。我们有必要重新分析跨里海运输走廊的定位和风险。

里海由俄罗斯、伊朗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦五个国家环绕。2018年五国签署的《里海公约》借用《联合国海洋法公约》的概念和方法，在法律上将里海划分为由环里海五国精细分割的区域。里海因此既非“海”，也非“湖”，并存在事实上的区域主导国家。

《里海公约》规定了里海的四类区域：（1）内水；（2）领海；（3）捕鱼区；以及（4）共同水域。但所谓的“共同水域”的海床和底土也被划分为“区块”，沿岸国在这些区块内行使开发自然资源的主权权利（第6条）。基于这一主权权利，各国理论上可以对其上水体的航行自由进行限制。对于里海不同区域的权利内容或相关限制，可见下表：

中国货物进入中亚地区的路线可分为东线和西线两类，所谓西线，即先通过海运至伊朗、土耳其甚至罗马尼亚港口，再辗转进入中亚。但是，据在中亚国家经营的物流公司透露，里海航线在中亚西线运输中并未占到主流。

一般货物如使用西线运输，可从中国发货至伊朗阿巴斯港，再经汽运经过伊朗马什哈德、德黑兰、萨拉赫斯，经土库曼斯坦后再进行汽运。如从土耳其港口则只能进行汽运，且会经格鲁吉亚、俄罗斯、哈萨克斯坦后再进入乌兹别克斯坦。

此外，跨里海运输价格比汽运更为高昂。据某工程承包类公司透露，作为中欧班列的延伸，从伊朗港口至土库曼斯坦段的运输由汽运完成。部分企业如担心受国际政治因素波及，亦会选择从南高加索地区经俄罗斯进入中亚。换言之，南北陆路线路优先于里海航运。

综上，考虑到里海法律上的主权分割，跨里海运输实质上与陆路运输无异；如选择空运，则需考虑近期发生的里海地区飞机坠落风险。再考虑到实践中的多式联运成本，在中国—中亚—西亚走廊建设过程中，跨里海运输可作为常规物流方案的额外选项。例如，如需绕过伊朗且成本可接受，可使用土库曼巴什—巴库路线进行海运；大型设备如不方便进行铁路运输，也可通过伏尔加河—里海或黑海—里海通道进行航运，甚至选择北极航道。但总体上，考虑到海运成本将在未来上升，中吉乌铁路将成为中国—中亚物流性价比更高的选择。

图源：《中欧班列建设发展规划》

3.何以突破：属地化经营的三大难题？

中吉乌铁路有限公司在法律上是由中国控股的吉国合资公司。该公司本身具有公共属性，在内部结构和外部功能上类似于中国境外合作产业园——此类实体理应成为区域国别研究的重点关注对象。同时，中吉乌铁路公司属于总部位于吉国的跨国公司，其运作除依据中吉乌铁路项目政府间协定外，也受到各管辖区法律的调整。合规管理不仅对于铁路公司，而且对于整条产业链的上下游公司都至关重要，近来一些劳工事件暴露出部分行业头部公司供应链合规意识不足。

基于调研情况，对于在乌、吉中资公司面临的属地化经营问题，以及更为宏观的政策设计问题，可归纳为如下几个方面。

第一，无序竞争。基于多方面原因，诸多中资公司在海外面临的最大竞争对手是同行业的其他中资公司，这导致中资公司之间的无序竞争转移至海外。然而，不论是国家指引（注：中国对“中国企业控制的境外企业的境外行为”进行规范的法律文件为2018年《企业境外投资管理办法》，其仅仅“倡导投资主体创新境外投资方式、坚持诚信经营原则、避免不当竞争行为、保障员工合法权益、尊重当地公序良俗、履行必要社会责任、注重生态环境保护、树立中国投资者良好形象”），还是当地领事的介入，都不具有强制力。境外中资企业的可行方法，多是寻求当地政府部门救济。

我们观察英美两国法律域外效力的发生语境，不难发现，其恰恰来自于对自身公司或个人之间境外争端进行本国规制的必要性。考虑到我国《反垄断法》《反不正当竞争法》（修订中）等法律均有规定域外效力条款，不排除未来有更多中国公司寻求本国行政或司法救济的可能，也不排除通过典型个案推动我国涉外法治能力提升的可能。

第二，融资难题。实践中，中资企业海外竞争对手的优势之一，即在于外国公司具有较强的融资能力，而其背后的外国金融机构往往具有圈占全球资源的意识，以及灵活的财务模型。

近代以来，西方个人和公司“走出去”的最大特征在于金融先行和制度跟进——这直接涉及西方法尤其是英美法的全球化。而中资公司受体制影响，往往是大型央企国企先行。这些大型公司和项目未来能否带动银行、保险、法律、咨询等整条产业链的全球化，是需要统筹考虑的现实问题。

第三，标准国际化。在工程项目设计、施工、安装、运营和环保等多个领域，中资企业所遵循的标准往往高于当地要求，但如按照当地政府要求进行属地化调整，则会增加额外成本，尤其是协调成本。究其原因，一方面在于没有更高层面的政府间协定，另一方面在于中国还没有形成产业链整体走出去的优势。

而进一步的原因是，标准来源于市场主体间的相互承认。欧盟曾有司法判例确认各成员国之间的“相互承认原则”，即除特殊情况外，成员国之间应尊重彼此的产业标准。英美澳加的大型公司在属地化运营时，往往携带整套标准，这源于他们有着“商业—外交”模式的出海历史经验，以及法律全球化的先行优势。考虑到中国企业整体加速出海，中国在与相关国家达成的投资协定或多边公约中或可以逐渐吸收“相互承认原则”，以提升中国标准的国际认可度。

除上述问题外，中资公司属地化经营普遍遇到的当地政策多变以及更为广泛的ESG（环境、社会和治理）问题。上述问题环环相扣，并归结于一个更为隐蔽的、长期存在的议题：在事关中国重要海外利益的问题上，境外中资企业是否具有像西方跨国公司一样的抱团能力？如果说中国无法践行英美“商业—外交”模式，是基于不干涉他国内政的外交原则，那么能否有效组织起半官方的商会或其他类似组织，以代表中国海外资本和公民的整体利益？这一点尤其值得深思。

4.余论

就中吉乌铁路项目，外媒曾有两类观点甚嚣尘上。

一类是西方炮制多年的“债务陷阱论”。然而事实上，在中国海外大型工程项目中，中国即便存在大额贷款，也是低息长期贷款。例如，中老铁路中，中国进出口银行即向老挝提供30年期低息贷款，这与西方公司海外大型项目中的公司间高利率借贷完全不同。在中吉乌铁路项目中，中方的贷款对象更是中国控股的中吉乌公司，而非吉国。

另一类是“基建换资源论”。但从中吉乌三方协定及三国政府信息来看，这一点同样站不住脚。我在调研中与吉国有关人士交流，其表示吉国不会接受用资源换基建的提议，不论基建由哪国公司承建。但如前所述，中吉乌铁路作为陆路上的资本和劳动力密集型工程，必然牵涉到征地、劳工、环境和社群关系等问题，相关实操和舆论风险仍然存在。

总的来说，中吉乌铁路是一条由中国主导、牵涉多方利益并同时将两个“陆锁国”与中国连接的亚欧大陆通道型铁路。如不考虑“国别”因素，仅从全球史和世界政治经济的角度看，人们可能会联想到横贯北美大陆的跨州铁路。

西奥多·罗斯福曾将美国跨州铁路比喻为美国经济的“大动脉”，其大幅度地集中了美国内部资本，奠定了战后南北统一市场及联邦权力的物理基础，更促成了美国经济的腾飞。但这一铁路在建设过程中不仅出现了征地问题，如帮助铁路公司“消灭所有印第安人所有权”的国会承诺以及残酷的印第安人战争；还滋生了腐败问题，如联合太平洋铁路公司向国会和总统的大规模贿赂案；更涉及劳工问题，如华工引入与《排华法》的出台。

如今的中吉乌铁路，显然与之不同。放眼长远，中吉乌铁路是复兴古丝绸之路的重要一环，在这条“大动脉”上，人们期待资金、技术、人员等生产要素自由流动，并推动商品、资源、成果等实现共享。中吉乌铁路也正是在这个意义上，具有深远的世界历史影响。