胡毓堃：“没收白人土地”？南非新法案惊动的不止特朗普

【文/观察者网专栏作者 胡毓堃】

2月7日，美国总统特朗普签署了行政令，正式宣布停止对南非的援助或支持，主要理由正如他于五天前在社交媒体上所说，即该国近日颁布的《2024征用法案》中，“无偿征收少数族裔阿非利卡人的农业用地”，构成“种族歧视”。另一理由是南非向国际法院指控以色列而非哈马斯犯下“种族灭绝”罪，“对美国及其盟友采取咄咄逼人的立场”。

此前美国国务卿鲁比奥已于2月5日宣布拒绝出席2月20日至21日在南非约翰内斯堡举行的二十国集团（G20）外长会议，其抵制行为的主要原因同样是《征用法案》。其实对美国来说，1月23日南非总统拉马福萨签署的这项法案并非突然产物，最初的酝酿、提案以及引起白宫方面的关注，都可以追溯到“特朗普1.0”时代。

相比于美国的反应，土地征用议题归根结底关乎南非能否办好自己的事情，也就是转型发展30多年后如何处理历史积弊、推动向前发展。南非的土地问题老生常谈，然而社会从未达成共识。新法案落地标志着拉马福萨政府迈出了第一步，可政坛和社会“两头不讨好”的反应，证明该国转型之路仍未走出两难困境。

特朗普在社交媒体上表示，“南非正在没收土地，并且非常恶劣地对待某些阶层的人"。网络截图

横跨特朗普两个时代的新《征用法案》

尽管是2025开年之际才签署实施，但《征用法案》的出炉在南非并非突然，拉马福萨签署的甚至不是该国第一部《征用法案》：早在1975年，南非就推出了同名的《征用法案》，涉及的主题完全一样——政府征用私有财产（主要包括但不限于土地）的法律规定。

从这个意义上说，拉马福萨政府的做法是“新法取代旧法”，而不是土地问题的首创法案。新法案规定政府可在服务公共目的、公共利益的条件下征收土地和其它财产，并确定了与财产所有人的协商与补偿的程序，原则上承袭了宪法和旧法案的精神。关键的变动在于：如遇“公正、公平、符合公共利益”的特定情况，政府可以无偿征收土地。

农业是南非的四大经济支柱之一，土地问题更是贯穿南非近现代历史的始终，不仅关系到不同族群的生产资料分配和生存权，还在相当程度上奠定了南非的二元经济结构和历史影响深远的种族隔离制度。

1913年英国自治领时代的《原住民土地法》划定黑人“保留地”（面积仅占全国7%，1936年调整为13%），禁止开普省以外的黑人购置土地，制度上开启了种族隔离、白人掌握多数土地的先河。1950年的《种族分区法》，亦是阿非利卡（荷兰裔为主、融合法德移民的民族）白人政府掌权后全面推行种族隔离制度的土地政策，明确区分白人、有色人、印度裔、土著黑人的生产和居住地域。

至于与今年新法案同名的1951年和1975年版《征用法案》，尽管已经提供了政府征用土地和其它私有财产的法律依据，可仅限于为了公共事业和其它特定目的。作为种族隔离时代的法律，旧法案要求政府承担征地付费的义务，遵循“自愿卖方、自愿买方”的原则才能征地，实际上未能触及白人控制的既有土地占有格局。

因此，不同于过去两个旧法案在法律上的“修改”（amend）关系，南非政府明确将2024版新《征用法案》和1975版法案的法律关系定义为“取代”（replace），意味着至少在形式上“推倒重来”。毕竟在2018年执政党非洲人国民大会（非国大）最早采取立法手段时，南非的土地征用还在遵循种族隔离时代的法律，尽管早在1991年南非就废除了种族隔离制度和基于种族的土地措施。

在开普敦的一个高档私人庄园旁边，可以看到黑人占多数的小镇上的非正式棚屋。种族隔离结束30年后，土地和空间不平等仍然困扰着南非。 路透社

决定着手变革土地征用制度之前，非国大政府已经开始做功课，首先于2017年开展了全国土地审计工作。其审计报告显示：人口占比不到8%的白人持有全国72%的私人农地，人口占比超过80%的黑人拥有土地却最少（4%），有色人和印度裔分别持有15%和5%的土地。

1996年通过的南非现行宪法第25条规定，不得随意剥夺私有财产，没收财产（包括土地）只能服务于公共目的，而且要予以赔偿。对此，不少人将现行法律框架视为南非土地改革、经济破局的制度障碍。2017年开展土地审计工作后，非国大政府决定从法律层面切入、解决问题。

2017年底，非国大第54届全国代表大会决定支持修改宪法第25条、推动无偿征收土地。2018年底，非国大针对该条款正式提出宪法第18修正案。只是修改宪法门槛极高，至少需要国民议会三分之二多数同意票+全国省级事务委员会（省务院）三分之二省份（六个省）支持同意，而非国大及其支持者在议会没有足够多的席位。于是在三年的筹备、协调、讨论后，2021年12月该修正案最终未能通过国民议会表决。

彼时“修宪土改”不仅在南非国内投下了一颗震撼弹，激起反对党和白人等群体的强烈反弹，还引起了第一任期特朗普的注意。2018年8月23日，特朗普在推特（现“X”）上发文，表示已经要求时任美国国务卿蓬佩奥“仔细研究南非的土地和农田掠夺征用，以及大规模杀害农民”，声称“南非政府正在掠夺白人农民的土地”，并艾特了著名右翼媒体福克斯新闻及其知名新闻主播塔克·卡尔森。

同一时期，澳大利亚内政部长彼得·达顿还提出为南非白人农民签发快速签证。南非政府迅速对特朗普等人的言论予以驳斥，称之为“不实信息”、“狭隘观念”、“分裂南非”。与此同时，非国大自知修宪之难、成功几率之低，而相比之下普通法律的立法只需要国民议会过半同意票+省务院过半省份（五个省）同意，当年以非国大一党议员之力就能实现。

于是在特朗普关注新冠疫情和2020年大选等国内外事务时，非国大政府起草了新《征用法案》，在现行宪法的规定框架下以普通立法的形式推进土地改革。2020年10月新《征用法案》完成提案，2022年9月获得国民议会表决通过，2024年3月省务院在修改了部分用语和术语后予以通过（只有反对党占多数的西开普省反对）。

值得注意的是，非国大在立法程序、时机上做了精心考量、选择了最有效的方式。除了避开触及宪法、用普通立法降低通过门槛外，还赶在去年5月南非大选之前交付议会两院投票通过。这一点至关重要：由于2023年12月前总统祖马携非国大激进左翼成员另行组建“民族之矛”党，分裂后的非国大注定将失去议会多数，一旦法案的表决拖延到大选后，反对势力占多数的新议会必将予以否决。

正是在非国大一党独大时走完了议会程序，拉马福萨才得以履行总统职权、于今年1月23日将新《征地法案》签署生效。此时特朗普的第二任期刚开始三天，之前他几乎快要淡忘这个在南非争议不断并持续推进的议题。只是他的新盟友、南非白人出身的马斯克不时在“X”上发声，重复南非右翼群体长期的夸大其词，即“南非左翼公开对白人实施种族灭绝”并“抢占土地”。

待到《征地法案》终于变成现实后，美国政府才针对南非发起“组合拳”，先是鲁比奥抵制约翰内斯堡G20外长会议，而后是特朗普前所未有地签署行政令，停止援助或支持南非，同时帮助重新安置南非“阿非利卡难民”并提供人道主义救济。

至于美国此举的效果如何，则有待时间检验了。拉马福萨再度驳斥白宫的指责与事实不符，并在2月3日与马斯克通话时“重申南非尊重法治、正义、公平、平等这些嵌入宪法的价值观”。虽然未能把美国的反应“降温”，但拉马福萨表示美国对南非的支持主要在于“总统防治艾滋病紧急救援计划援助”，暗示特朗普的行动不会对南非的经济稳定带来重大冲击。

矫正正义？侵犯私产？南非转型两难依旧

当然，无论万里之外的美国作何反应，《征地法案》会产生何种效果、南非土地改革会走向何处，关键仍在于南非国内。南非政府最重要的课题，同样是围绕土地问题、经济转型、国家发展方向的国内矛盾。

正如此前修改宪法第25条的风波，非国大的《征地法案》在国内政坛再度遭遇“两头不讨好”的反应。非国大之外的议会四大政党——民主联盟、民族之矛党、经济自由斗士党、因卡塔自由党——尽管彼此意识形态相左，但都强烈反对该法案，而这四党在国民议会的累计议席正好过半（201席），意味着如果按照去年最新的民选议会格局，《征地法案》甚至不具备多数同意的正当性。

作为长期的最大反对党和本届民族团结政府最大合作政党，民主联盟反对甚至要挑战该法案的合法性并不奇怪。为避免民族之矛党和经济自由斗士党参与执政，该党基于权宜之计与非国大合作组阁。可它毕竟源自白人“自由派”、英裔白人工商金融界代表，以白人、有色人、亚裔为主要支持群体，价值底色是中右翼的保护经济自由、私有财产权、地方自治，因此坚决反对《征地法案》“侵犯私有财产”、“暗中违宪”。

更不用说早有更大野心的民主联盟和非国大之间存在政治博弈的考量。南非《每日小牛报》（Daily Maverick）分析，拉马福萨签署《征地法案》正好赶在内阁部长会议之前，目的就是让民主联盟疲于应付：从去年大选前至今，拉马福萨先后签署的《国民健康保险法案》《基础教育法修正案》本就是两党的主要分歧焦点，如今加上《征地法案》，民主联盟难以兼顾、同时抗争——如若抗争不力，民主联盟就可能得罪甚至失去自己的原有选民。

民族之矛党和经济自由斗士党同样出自非国大、具有更加激进左翼和黑人民族主义色彩，它们反对《征地法案》的理由与民主联盟截然相反：该法案远远达不到真正意义上土地改革的要求，而是为土地再分配重重设限；非国大假装解决土地问题，实则逃避问题、维护历史遗留的土地财产不公现状。

与民主联盟类似，这两党尤其是民族之矛党同样有政治斗争的逻辑，而且令拉马福萨和非国大更加头疼。民族之矛党的实际领导人祖马前些年与拉马福萨决裂，一直要求后者下台，“逼宫”的力度有增无减。面对民族之矛，非国大一方面忌惮该党带走200多万选票、让自己失去多数支持，另一方面又不敢对贪腐丑闻缠身的祖马妥协，否则自身领导层动荡、还会失去更多选民支持。

南非总统拉马福萨在X平台发帖：南非是一个立宪民主国家，深深植根于法治、正义和平等。南非政府没有没收任何土地。最近通过的《征用法》不是没收文书，而是宪法规定的法律。

代表夸祖鲁-纳塔尔地区祖鲁族右翼地方主义的因卡塔自由党反对《征地法案》的理由同样明显：该法案有可能为征收祖鲁人土地提供借口。目前祖鲁国王米苏祖鲁·卡·兹韦利蒂尼作为唯一受托人控制着夸祖鲁-纳塔尔省280万公顷的乡村土地，该群体将其视为不可侵犯的根本利益。

民主联盟和代表阿非利卡人的新自由阵线党已经表态要诉诸法庭、挑战该法案的合宪性。对此，《每日小牛报》尖锐地指出，拉马福萨签署《征地法案》实际上没有改变太多——政府向来有权征收土地，而其间政府的任何决定都能通过法庭予以挑战。

抛开政治斗争与群体利益的博弈，《征地法案》最根本的争议，仍离不开后种族隔离时代新南非的老问题——国家发展“道路之争”。历史不公的“矫正正义”是做得不够还是矫枉过正？保护私有财产的边界在哪里？如果捍卫现行宪法是多数共识，非国大和反对派谁才是真正贯彻宪法精神？

南非1994年已开启政治转型，黑人政府执政至今，救助黑人政策（BEE）、《就业公平法》出炉至少20年，然而白人垄断多数土地、白人家庭收入几乎是黑人五倍的事实仍未扭转，二元经济结构和巨大的贫富差距依旧。加之过去十年南非经济增长乏力，“土地改革”与“保护私产和自由经济”亦成为经济“破局”的路径之争。

中左翼的非国大政府长期致力于在协商和解、和平转型、维护宪政基石、稳定经济发展的前提下改革土地问题，例如由政府出资、帮助黑人从市场购买土地，不过财政经费不足、温和土改易受阻碍，导致土地改革进程缓慢，五年内再分配30%土地的目标一拖再拖，如今截止时间推迟到了2030年。

承袭曼德拉再造南非精神的非国大，在《征地法案》开篇就全文引用宪法第25条，拉出宪法作为其依据。拉马福萨政府亦多次强调政府征地的程序将符合宪法规定。只是新南非宪法本就是当年各族群、各党派妥协精神的产物，仅有“宪法共识”的非国大和民主联盟对于宪法第25条的文本理解就存在差异。更不用说激进的民族之矛党和经济自由斗士干脆就不认同宪法第25条，一心只想修改宪法、彻底再分配土地。

南非普马兰加省的一个农场入口处挂着“禁止入内”的牌子。路透社

客观地说，与激进派系分道扬镳后，非国大的土地改革措施不乏小心翼翼、通盘考虑乃至“走钢丝”，这在法案文本及其对内对外的立法工作中均有体现。《征地法案》全文没有“没收土地”一说，把赔偿、协商的大前提、大原则置于无偿征地的特定情况之前，还有法院裁决的“防火墙”。总统府发言人文森特·马格文亚专门解释，只有在协商失败的情况下，才可能启动无偿征收的程序。

遗憾的是，非国大的努力总是难免“两头不靠”：右翼和白人觉得私有财产不保、涉嫌种族歧视；左翼和黑人又认为土地改革束手束脚、不解决根本问题。说到底，和平转型可以避免大规模战火和流血，可如果不同的利益群体没有足够的妥协精神，只考虑“应然”、不考虑“可能性的艺术”，那么在经济发展乏力、民生多艰的矛盾下，南非的阵痛仍将继续。

《国民健康保险法案》《基础教育法修正案》《征地法案》只是引子，未来南非政府能否解决国家内耗、在凝聚基础共识的基础上领导国家快速前进，甚至民族团结政府本身还能维系多久，更多的考验仍在等着这个“彩虹国家”。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。