李凤：烟花爆竹管控加强，为何这小地方今年私自贩卖现象却更严重了？

【文/李凤】

烟花爆竹，在中国年的传统文化语境里，象征着驱邪避害、红红火火，从古至今几乎成为每家每户过年的必备年货。

近几年，随着工业化水平提高和民众对年味的“新时尚追求”，市场流通的烟花爆竹种类愈加多元和新颖，完美契合了大人小孩的多样需求。

但同时，因燃放烟花爆竹而引发安全事故的现象也频频发生。为防范烟花爆竹引起的安全隐患，各地政府在年前高度重视、制定了很多管控措施。

资料图：新华社

我的家乡在四川西南部的一个小镇上，距成都市区约80公里的小丘陵地带，当地农民以种植柑橘为生。全镇户籍人口约10万，下设一个中心场镇、八个二级场镇。中心场镇有国道穿过，各类柑橘加工厂和大小商铺分布在国道两旁，构成全镇人流量最大的商业中心，乡镇政府也设在这里。我和家人们住在中心场镇的街道两旁。

刚从武汉回家两天，就反复听到街道邻居讨论同一件事。“火炮儿的婆娘去镇政府闹事，要跳楼，后来被派出所的人拦下来了。”我对此事感到震惊，火炮儿是谁？因为什么事情而要去跳楼？

经街坊邻居介绍，我才知道了事情的原委。

火炮儿其实是一个人的小名，因为他本人在中心场镇售卖烟花爆竹长达二三十年时间，本地人就给他取名“火炮儿”。他因不满镇政府最新的烟花爆竹管控措施，就在年前几天到镇政府闹事，妻子直接跑到政府大楼顶上，扬言说要跳楼。在全镇引起轩然大波。

与其他行业相比，烟花爆竹在生产、运输、储存、售卖等各个环节都可能发生事故，属于高危行业。为保护公众权益、规范市场行为，各地政府按照《烟花爆竹安全管理条例》、《烟花爆竹经营许可实施办法》、《烟花爆竹生产经营安全规定》，对相关商户进行严格审核，符合要求的商户则获得烟花爆竹经营许可证，获得政府的行政许可。

2024年之前，全市区的烟花爆竹统一由供销社系统下属的日杂公司供应，日杂公司不生产烟花爆竹，主要从湖南浏阳那边采购各类烟花爆竹，偶尔也在本地的小厂进货。日杂公司负责对各类货源质量和规格严格把关，之后贴上本公司的标签，配送给全市范围内各个片区的代理商。一般情况下，每个乡镇一名代理商且都分布在中心场镇，他们是本地人，对本镇和二级场镇的商户情况比较了解，相互之间较为熟悉、有人情走动。

代理商扮演了日杂公司（政府）和零散商户之间“上传下达”的角色：自下而上——将中心场镇和二级场镇商户的订货需求和安全隐患问题反馈给公司或政府；自上而下——将公司的货源配送给商户，并宣传解释政府和公司的相关行政政策，配合公安局、应急局、市场监督管理局等相关部门的监督检查，带领相关领导到各个商户点开展检查。代理商，既作为烟花爆竹产品本身的流通枢纽，也作为国家与民众之间的互动中介。

资料图：新华网

2018年之前，中心场镇共有20个烟花爆竹经营许可证，那时政府的管控并不严格，区上几个部门偶尔联合下来检查，由代理商带路。

2018-2022年，本市政府主抓环保工作，市区完全禁止烟花爆竹，乡镇可以燃放但烟花爆竹经营许可证数量直线减少，中心场镇的20个许可证被减少到7个（火炮儿是七个之一），区上部门的巡查强度变大，不过代理商都能应对过来，也没有发生过任何安全事故。

2023-2024年，经历疫情之后，本市政府在乡镇全面放开了烟花爆竹经营许可权限，无论商户是否有烟花爆竹经营许可证，都能够售卖，乡镇和区级部门的监督检查变少。

经历了过去几十年“供销社+代理商”的管控制度，市区政府在2024年底制定了全新的烟花爆竹管控措施，管控力度加大。

政府的最新管控要求是，取消既有的烟花爆竹经营许可证，按照全新的管理条例和规范，重新评定合规商户。评定商户的程序分为几个步骤：

第一是选址。由商户向镇政府提交申请材料，之后由镇应急办和区应急管理局的相关工作人员到现场审核门店选址。理论上要求门店楼上楼下不住人，远离学校、农贸市场、医院、加油站等聚众场所和危险场所，门店之间相隔50米以上。

选址审核过程中，尽管区应急局具备此项事务的行政许可权、负责颁发烟花爆竹经营许可证，但他们并不长期生活和工作在乡镇，不了解各商户信息的真与假，需要乡镇工作人员的协助配合。实际上乡镇政府拥有了烟花爆竹审批的较大自由裁量权，可以说是行政许可权的实权拥有者。

第二是组织培训。选址评定结束后，由镇政府通知商户缴纳200元的安全知识培训费，之后由镇政府组织商户到区应急管理局参与培训，培训后完成线上测试，测试合格以后方可获得烟花爆竹安全管理证书。但据商户介绍，培训其实就是线下开会一天，测试可以线下自由完成，一个70多岁的老商户就是让子女帮忙完成测试的，测试难度并不大，几乎所有人都能拿到安全证。

第三是统一规划和全面监控。选址合格以及通过培训的商户，需按照政府要求统一制作墙上的广告牌，向政府缴纳600元费用，安装远程监控，并在门店内张贴烟花爆竹安全管理条例的公示牌。通过监控，区应急局能够远程监控各个商户。

第四是产品流通管理的平台化与技术化。日杂公司取消了过去的代理商制度，搭建了网络订货平台，商户凭借烟花爆竹经营许可证生成一个账号，凭此账号即可进入网上订货平台、线上订货。

从第一点和第二点来看，政府试图通过慎重选址、提高商户安全知识，来保证产品储存、售卖的安全。从第三点和第四点来看，政府试图取消代理商制度，保证流通运输、管理、监管环节的安全和严密性，由政府直接与个体零散商户对接，公司直接与商户对接。

火炮儿作为镇上售卖烟花爆竹的老商户，毫无悬念会参与本次重新评定。区级政府出台文件规定，本次经营许可证数量会全面压缩，全镇共计15个，涵盖一个中心场镇和八个二级场镇。按照比例来看，中心场镇的经营许可证数量不超过5个。包括火炮儿在内的7家烟花爆竹零售老店，鉴于过去二十多年的从业经验，对本次评定充满信心。

尽管老商户们对拿下证件信心满满，但还是有很多新商户绝不服输。据乡镇应急办工作人员介绍，中心场镇有六七十家商户提交申请。

为何商户对此表现出如此高涨的热情？

据乡镇生意人透露，烟花爆竹不比普通商品，利润率高得不可想象。一个进价30元左右的小型烟花，可以卖到八九十元甚至上百元，利润在一半以上甚至三分之二以上。拿下经营许可证的本质是，可以独家垄断经营暴利行业。对于这样的肥差事，当然人人想要争夺。

为争取到许可证，商户们各显神通：

一是疯抢符合选址要求的房子。中心场镇不住人的偏僻小平房，平日里不住人，也无人租赁，一时之间房租涨到8000元每年，有的达到1.1万元每年。

二是托亲戚朋友找镇政府和区政府的熟人关系，镇应急办主任在一周之内不敢出来见人。据好事者透露，费用高低根据和政府关系远近来看：关系一般的，每个证件的现金花费不低于一万多元，烟酒费用另算；关系亲近的，则费用较低。火炮儿认为自己在镇上做了这么多年烟花爆竹生意，政府不看僧面也得看佛面，就只送了16包中华烟。

年前几天，政府公布了最新的烟花爆竹经营许可证名单。中心场镇共计14个许可证，远远超出了区政府设置的5个以内这个标准。全镇（加上二级场镇）共计35个许可证，远超出15个许可证的数量规划。

中心场镇的14个许可证里，有5个是原来的老商户，但很明显，在原本的7个老商户里，有两家不在此列表内，火炮儿便是落选的其中一家老商户。从剩下的9家新商户来看，主要是两种类型的门店：一是与镇政府、区政府有熟人关系的商户，占比5家；二是政府官员与本地民众合股的店面，占比4家。而这9家新商户，没有一家是符合选址规格的，有的甚至直接开在了宾馆的一楼，有的开在了加油站附近。

火炮儿气不过，连同妻子到镇政府闹事，妻子到政府大楼顶扬言说要跳楼。这一举动，惊动了公安局、应急管理局、市场监督管理局等各个区级部门。经过协商调解，镇政府只好让火炮儿先从别的商户那里拿货，继续按照往年规矩售卖烟花爆竹。

其他没有许可证的商户，见火炮儿没有证件也能自由售卖烟花爆竹，便纷纷效仿，将往年的存货拿出来售卖，或从小商贩手中拿外地走私货。镇政府尽管知晓无证商户的违规行为，但也不敢站出来严管，怕出现更多闹事的“火炮儿”。今年春节就变成了唯一一次，政府人员不对烟花爆竹作出管控的春节，就连到街道上巡逻的人员也没有。

对一个小乡镇来说，春节期间，外出务工人员陆续返乡，部分外来朋友亲戚也从外地到本地，总体而言人流量和消费体量比较固定。因而烟花爆竹的市场需求也较为稳定。同一块大饼，以前是由7家商户享用，个别小商户会偷偷售卖来抢占部分利润。现在是14家商户共同享用，以及无数无证商户与火炮儿一起公开无证售卖，每家商户能够分到的“大饼”额度非常有限。

为提高销量，商户们打起了价格战，有商户介绍道“今年是有史以来，烟花爆竹利润最低的一年，有的产品，利润只有几块钱”。为实现薄利多销，商户们从价格战转向了成本战，纷纷从小商贩手中拿一些成本低廉的走私货，价格便宜、质量不一定有保证。为提高销量，还有很多商户直接将店面上的烟花爆竹拿到超市门口、农贸市场等人流量聚集的场所售卖，安全隐患频发。

在过去，代理商还能站出来，在众多商户中调解调解，帮助政府管控一下经营秩序，同时也严格把控各个商户的货源质量，各个商户基于和代理商之间的人情面子而自觉规范自身行为，尽量不做让代理商为难的事情。但当前代理商制度取消以后，个体零散商户与市场和政府对接，诸多投机行为就开始出现了，商户与政府的矛盾冲突也更加直接和激烈了。

政府新一轮的烟花爆竹管控措施，原本是为了规范市场行为、维护公共安全，最后演变为烟花爆竹产品参差不齐、产品极有可能存在安全隐患，群众将面临更大的安全隐患问题。干群关系、群众内部关系也恶化了。

表面上，政府推行全新的烟花爆竹管控措施，重新评定合规商户，旨在规范地方市场行为、做好安全防范工作。但烟花爆竹经营所附带的巨大利益，将这项管控政策转变为政府如何在诸多商户中分配好利益的治理行为。

从中心场镇的实践来看，烟花爆竹经营的合规化认证演变为，地方政府借助手中的自由裁量权，围绕政府官员个人社会关系网络的亲疏远近来分配烟花爆竹经营资质，即是围绕政府官员关系网络来分配利益和资源，形成地方市场中利益分配的“差序格局”。差序化的利益分配模式，打破了原有的利益平衡机制，激化了群众内部矛盾和群众与政府之间的矛盾，继而引发诸多非规范的市场投机行为和安全风险。

同时，从管理方式上来说，区级政府将更多的管理权限交给乡镇政府，更助长了地方政府以权谋私的空间。政府与商户之间本地中介人的取消，实则消解了国家与社会互动的双轨渠道，将政府与群众之间的冲突激烈化。

在湖南浏阳市大瑶镇一花炮车间，工作人员在制作花炮。 资料图：新华社

对此，笔者有几点思考。

第一，烟花爆竹安全，本身就具有极大的不确定性，这种不确定的小概率事件没有办法通过精准的技术监控和演算来控制，不管政府是通过到乡镇视察还是安装远程监控，都没有办法从根本上杜绝风险。

第二，烟花爆竹安全与市场流通的各个环节紧密相连，安全管控需在生产、运输、储存、售卖等各个环节作出常态化管理。

第三，烟花爆竹规范管控过程，并非是单纯按照行政管理程序办事，而是一项综合多方利益主体博弈行为的利益分配过程，是一项治理行为。政府在治理过程中，需兼顾社会稳定、安全监管、经济发展等多项目标，兼顾多方利益，在利益均衡、多项目标收益最大化的情况下给出最优解。

第四，政府治理行为需嵌入于地方社会基础之上，寻找国家与社会之间的代理人和中介，缓和二者直接接触所带来的冲突和治理成本。烟花爆竹中的代理商，作为地方商户的熟人和代理人，实际上扮演了政府与群众之间的连接点角色。他们既能够保证公司与商户之间的有序互动，保证各个片区商户拿到合规产品，又能够及时向政府反馈安全隐患。

第五，区县行政执法权下放应慎重。对于部分利益空间较大、风险系数较高的事务审批权，应保留在区县政府手中，限制地方政府的自由裁量空间，避免地方政府官员基于私人利益而和群众合谋及非规范性行为。