周德宇：“疯子机构”和“犯罪组织”？说的是美国国际开发署，还是……

【文/观察者网专栏作者 周德宇】

这些天在国际关系领域的一件大事，就是特朗普政府对“美国国际开发署”（USAID）的连环攻击。

随着特朗普将美国国际开发署定性为“激进疯子掌握的机构”，而马斯克宣布“USAID是个犯罪组织，是时候去死了”，美国国际开发署的正常活动如今已经完全瘫痪了。

项目被搁置，资助被暂停，机构被关闭，员工被强迫无薪休假……即便特朗普和马斯克一时间无法正式关闭美国国际开发署，也已经在事实上达到了类似效果。

在特朗普和马斯克的指控里，美国国际开发署是个浪费金钱并且被民主党绑架用来干坏事的“深层政府”机构。而在美国自由派的反驳里，美国国际开发署是美国用来推广自身价值观、为全世界人民谋福利的神圣机构。

其实关于美国国际开发署的争论，从其设立开始就一直没停过。这个机构的成立和发展，就是美国对外政策的缩影，是冷战思维的集中体现。

美国国际开发署是肯尼迪总统在1961年为对抗苏联在全球的影响力而设立的单独机构，用于通过对外援助来增强美国的影响力，为美国的安全战略服务。

对于大国来说，对外援助就没有真正无偿的，即便是真的不设任何条件的援助，都是自身影响力的投射和对外政策的筹码。对于友好国家的援助，即便只是人道主义物资，也有利于该国政治经济稳定，既有利于发展关系，也是一种重要筹码。而对于非友好国家的援助，用途就更多了，除了靠援助来输出自身影响力之外，还可以通过援助来直接“帮助”该国内部的友好势力。

因此，肯尼迪政府在冷战时期，将对外援助视为值得脱离美国国务院而单独设立机构的重要事务，也是顺理成章的。从一开始，美国国际开发署的主业从来不是所谓的“国际开发”，而是美国的冷战政策。

所以，当年美国国际开发署最早、最多援助的，就是处在冷战前线的南越政权，美国希望这些援助可以收买越南的民心，推广美国价值观，增强南越政府的政治稳定。

而正如当年援助南越一样，美国国际开发署如今最大的援助对象就是乌克兰。乌克兰在2023年接受了144亿美元的援助，占美国国际开发署援助总额的三分之一。但乌克兰是全世界最需要人道主义援助的国家吗？这个大家心知肚明。

所以说，虽然美国国际开发署在客观上确实对第三世界的发展作出了一定贡献，但很多美国自由派人士拿非洲医生没药了之类的案例说事，来强调这个机构对世界人道主义的重要性，那是没道理的。

虽然美国自由派们总想把自己营销成一群心系世界的大善人，跟特朗普和马斯克这些美国优先的自私鬼不一样，但是美国欠联合国的会费，也不是特朗普时期才开始欠的啊？

大家都是“美国优先”，只是路线不一样罢了。

何况最重要的是，美国国际开发署的职能，很多时候就是为美国的秘密行动提供掩护。比如其刚成立不久时就被扒出来，他们的所谓“公共安全办公室”（Office of Public Safety）项目，实际上就是在给全世界的亲美武装提供支持，帮助亲美政府镇压异己，辅助亲美叛乱势力颠覆政府，其援助计划甚至包括教学如何实施酷刑审讯和恐怖袭击。

在美国反战势力的反对之下，出于影响美国对外援助形象的考虑，美国国会在1974年禁止了“公共安全办公室”这一项目。但这一项目的实质仍在延续，只是转移到了美国联邦调查局（FBI）和美国缉毒局（DEA）名下。

直到今天，美国国际开发署还在各种援助的名义下，辅助美国政府做颜色革命等对外干涉的脏活。虽然绝大部分活动美国人自己从来不承认，但2014年美国国际开发署做了一件特别抽象的事，直接在美国国内引发了一场舆论风波。

在奥巴马政府的授意下，美国国际开发署通过秘密建立空壳公司在古巴推出了一款名为“ZunZuneo”的社交软件，将其宣传为古巴的推特。这一社交软件有双重目的：一是帮助美国政府搜集使用软件的古巴用户的信息；二是希望利用这些软件吸引年轻人参与动乱、颠覆古巴政府。总之，整个计划充满了非常强的美国特色。

然而这个“古巴推特”不光没有颠覆古巴政府，而且还被古巴政府反过来利用起来搜集了反政府人士的信息。这场史诗级失败，直接导致美国国际开发署的领导在国会山被议员们“拷打”了一番。

哦，但是当年有位议员是支持这一计划的，而且还希望“古巴推特”做大做强。这位议员就是如今跟特朗普一道想要裁撤美国国际开发署的，现任美国国务卿鲁比奥：

当然，鲁比奥如今也是支持美国各种对外干涉项目的，只是他希望这些职能可以被收归他所主管的国务院之下，而不是属于美国国际开发署这一独立机构。

其实很多美国议员，不管是冷战时期反对“公共安全办公室”的，还是十年前反对“古巴推特”，也不是真的特别在意这些行动本身的道德问题，而是更在意国会被政府架空，自己在这些事情上插不了手。

对外政策相关的业务，在美国一直就是缺乏监管的法外之地，是总统和官僚们以行政权力为掩护想干什么就干什么的自留地。越是秘密的行动，越是需要更多的环节去掩盖，也就越是有各种空间去从中渔利。就好像“古巴推特”的项目，需要大量的空壳公司和国外银行账户来运营，你说这里面有多少钱是真的用在了项目上，又有多少钱被留在了中间环节？

这两天泽连斯基一直在抱怨，说美国高达1770亿美元的援助，乌克兰只收到了760亿，而且收到的也不是钱，而是被虚高标价的武器……钱都去哪儿了呢？虽然泽连斯基这些言论主要是为了哭穷，但是在对外援助中平账，本来就是他不得不品尝的美国特色。

所以对于美国国际开发署的攻击，并不是特朗普才开始的。一直就有不少美国人把这个机构视为劳民伤财的腐败窝点，美国的主流民意也认为美国对外花钱太多，应当注重国内。美国国际开发署如今要是被裁撤，也不能说全无民意基础。

当然，客观而言，虽然有着各种腐败问题和失败记录，美国国际开发署对于美国对外政策的重要性还是不言而喻的。在对外援助和秘密行动上腐败和浪费再多，也比美国直接军事干涉要省钱和体面，有些事情是不能光从“效率”层面来考虑的。

比如白宫在指控美国国际开发署的罪证中，包括了大量的“DEI”（多元化）项目，比如150万美元用于在塞尔维亚的工作场所推进“多元化”，47000美元用于在哥伦比亚的跨性别歌剧……

老实说美国外援中浪费的项目很多，但可能真轮不到这些，因为这种“多元化”项目本来就是美国秘密对外干涉的马甲。吸引被当地主流所排斥的“多元化”群体，让他们为美国利益服务，这是美国干涉他国内政的一个惯用套路。更不用说“多元化”只不过是个方便的标签，很多时候这些项目就是直接去支持亲美人士的。

所以你要是从对外政策的角度看，你会觉得特朗普政府的举动着实有点抽象，美国国际开发署无论如何都是个现成的有用的对外干涉工具。

但如果结合美国的国内政治和部门政治，很多事情也不难理解。特别是这两天不光是美国国际开发署要被关停，中央情报局都要被特朗普政府裁员了。

美国国际开发署和中央情报局有什么共同点？都是美国政府内部相当独立而且根基深厚的部门。这些部门表面上隶属于行政权，总统是它们的终极领导。但是实际运作中，这些机构往往会像独立王国一般，不光不接受国会的监督，也不一定对总统言听计从——特别是这个总统如果来自另一个党派的话：

偌大一个美国国际开发署，千百号人，能凑出24万美元支持哈里斯，却只有999美元支持特朗普，你可想而知这个部门是哪个党的“天下”。

当然，整个华盛顿特区对特朗普的态度都是差不多的。在2024年大选中，哈里斯得到了美国首都90%的选票，特朗普只得到了6%。

对这样的部门开刀，一方面是顺应了本党厌恶对外援助，厌恶多元化全球化的民意，另一方面也是党争的延续。弱化国际开发署这类独立部门的作用，尽可能让他们被更加忠于特朗普、更容易被总统直接管辖和干预的部门接管，是特朗普这一系列动作的最主要目的。

而在这其中，特别值得注意的是马斯克领导的“政府效率部”的角色。

马斯克和特朗普对国际开发署的攻击，直接导火索是“政府效率部”的成员在没有相应安全许可的情况下，凭借特朗普的行政命令，试图进入国际开发署的限制区域并获取机密文件，结果被国际开发署的成员阻拦。

而这场冲突最终的结果，是特朗普证明了自己的行政权力。当年尼克松的律师为“水门事件”辩护的时候，声称总统的权力就应该是帝王一般，只不过有任期而已。虽然尼克松没能实践这个理念，但特朗普已经很接近了。

像特朗普这样，通过创立一个灵活的非正式机构来帮助自己集中权力清除异己，在古今中外也是不少见的。如果放到明朝，马斯克的部门可能应该叫——西厂。

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