桂华：农民为何“不扫门前雪”了？

【文/桂华】

一、从“各扫门前雪”到“不扫门前雪”

先看两个基层工作例子。

2020年在某地调研，当地正在实施农村“厕所革命”，将传统的厕所改造成为带有化粪池的水冲式厕所。当地接到上级分解的任务指标，要求限期完成任务。上级政府定期检查督查任务完成情况，还聘请了第三方抽检，对各县和各个乡镇的推进力度进行排名。

政府制定新式厕所的建设标准，要求有冲水设备、装有照明设备等。每个厕所改造成本1500元左右。农民负责出场地，政府招标后交给施工队统一建设，村里负责协调。

当地农民外出务工，很多家庭人去楼空，政府分解到村里的指标超过了在村的居住户。为了完成任务，应当改造的必须改造，没有人在家的也动员其改造，总之是要完成任务，实现全覆盖。

厕所改造有的农户有需求，积极配合，还有的农户已经搬到城里，没有需求，村干部为了落实指标，只能找老百姓做工作，劝说他们配合厕所改造。

上图为旱厕旧址，下图为改造好的卫生间 资料图：新华社

在实施厕所改造中，村干部碰到这么一件事：

有一个农民前几年翻修房屋时自行进行了厕所改造，符合“厕所革命”要求。村干部带领施工队协调这个村民组的建设，这家厕所条件较好农户的女主人在家，她提出村里应当给其补偿，原因是她家没有花政府的钱，“吃亏了”。

村干部推进厕所改造工作，几个月以来都在跟各家各户扯皮，做了很多“求爷爷、告奶奶”的事情，积累了很多负面情绪。听到这位妇女提出如此要求，简直是气得头晕。站在村干部的角度，政府帮助农民改善卫生条件，无论如何都是好事，但想把好事做好却不容易，为农民做好事却处处受气。

生气归生气，村干部也没有办法，如果与村民吵架就更难处理，村民不仅不配合工作，还会打12345投诉。到头来不仅要给上级写情况说明，还得上门跟农户说好话，以便能够在12345回访处理结果时，给予“满意”评价。

负责这个村民组的村干部压着脾气，将生气埋在肚子里，经过协调，由施工队从建设材料中剪出一段2米的电线和一个电灯泡，给这个农户，算作她没有占政府好处的“补偿”。

访谈中，村干部提起整件事，还是愤愤不平。他不理解，为什么现在政策那么好，而工作却这么难做。他更不理解，为什么在有的人眼中，没有占到政策便宜，就算作“吃了亏”。

上级要求那么高，“既要，还要”，而群众工作却难做，在两头挤压下，村干部就算想为村里做点公益事业，也变得十分困难。

这是第一个事例。再来看第二个故事。

前两年，到北方某地调查，在一个脱贫攻坚重点村住了十多天。这是一个省级扶贫村，各级政府针对贫困户和村庄，投入大量政策。这个村距离县城只有几公里，几十个农户纳入了扶贫对象，当地实施易地扶贫搬迁政策，只要承诺退出老宅基并缴纳1万元，就可以在县城获得一套安置房，100平方左右，市场价至少20万元。其他方面，还享受了“两不愁三保障”政策。

应当说，政府为村民投入了很多。但是，几年下来之后，村干部却反映一个问题：群众的集体意识没有变强，而是越来越弱了。

村干部举例子，这几年每到夏季暴雨之后，上级都要求村里去巡查一遍，看是否存在农房隐患。有的农户窑洞顶部积水了、墙体被冲刷了、或是门前积水，就要求村干部处理，要求村里将墙体的缝隙修理好。然而，几百年以来，修缮房屋都是农民自己关心的事情，没有农民不操心自己的房屋。现在农民一旦房前屋后有事，就在微信群里拍照发图片，@村干部解决。如果村里不解决，就会拨打12345热线。

前两年，过年时下大雪，道路被封堵。村干部吆喝群众出来一起扫雪，却没有人响应。大年初一要拜年，行人不好走，车辆容易出事故。村里只好找推土车花钱扫雪。

村干部感叹说，过去是“各扫门前雪”，现在是“门前雪也不扫了”。

谈及原因，村干部分析是因为现在政策好了，尤其是不少情况差不太多的脱贫户得了那么多优惠政策，其他农户心里不平衡。比如在县城买一套房，很多农户积攒了大半辈子也做不到，而几十个贫困户却几乎免费获得一套。当地年轻人结婚需要到县城买房，那些勤劳却没有致富的农户，买不起房，儿子说媒困难。这么一对比，群众心里怎么能平衡得了？

政府实施了好政策，没有带来村庄的公共性，却让群众变得更加分散，这是国家不希望看到的。

每一项政策和每一件工作，不仅要取得具体效果，还必须站在群众的角度考虑。不仅要取得受惠农民的满意，还要获得大多数群众的支持。这样的政策才能够凝聚群众，形成好的社会风气。反之，就会出现“门前雪也不扫”的结果。

二、干部与群众的关系

上面两个实例，都反映了惠民政策如何实施的问题。要做好惠民工作，不仅要政策目标正确，还要采取科学的工作方法。

取消农业税之后，基层工作进入到惠农阶段，“三农”政策前所未有地好。直接地看，“三农”政策改变了国家与农民的关系，国家对农民和乡村越来越优惠。不止如此，“三农”政策背后，还涉及了政府与基层的关系，以及影响了乡村干部与群众的关系。

取消农业税之后的惠农政策实施，所带来的最根本性变化是，国家与农民建立了直接而紧密的联系。比如，国家将各类补贴直接打到农户卡上，国家要实施社会救助，对农民家庭进行筛选，实施针对到户到人的政策。

国家希望以直接渠道对接农民，但是，政策执行还得依靠中间层级，尤其是乡村干部。为了达成这种直接性，国家就强化了对乡村的管理，管理的方法包括：

一是建立直通卡和明白卡，很多政策直接到农民的账户上；

二是加强对乡村工作的监管，各种制度越来越细致，比如农村小微工程，几万元的资金量，需要复杂的招标审计程序，产生不低的前期成本；

三是畅通农民投诉渠道，比如国家建立的信访渠道、地方政府推行的12345热线，强化结案率和满意率考核，让农民随时随地都可以表达诉求或不满意。

这些针对基层的制度措施，很大程度上提高了工作的规范性，乡村干部对待群众的态度也越来越端正。不过，问题在于乡村以及乡村干部既是被监管的对象，也是落实工作的主体，除了要监管他们之外，还要依靠他们与群众打交道。

国家工作具有群众性，任何惠农政策都不能脱离群众工作而变成纯粹的技术和业务。上级部门制定政策后，与群众直接接触少，具体政策执行一般是由基层即乡村干部完成的。

这样看，乡村干部不仅仅是上级部门监管和防范的对象，而且是群众工作的承担主体。乡村两级在落实国家政策时，既要被监管，还要做好群众工作，这对矛盾很不容易处理。

具体说来，当乡村干部被监管得过严，或者被投诉过多，深陷12345或信访考核，他们就没有空间、没有精力、也没有心思做群众工作。

群众工作是复杂的，群众诉求存在合理的，也存在不合理的，一味满足不现实。如果少数群众认为自身利益受损，或是看到其他群众得利而内心不平衡，他们也提出诉求，政府无法解决，那么，群众就可以拨打12345或者信访，表达自己的不满意。那么，乡村干部如何去回应这种不满意呢？

一种办法是，碰到确实不合理的，缺乏政策依据，或者政府暂时没有能力覆盖的，就去做群众思想工作，做不通，也无法解决。采取这种有原则的工作方式，前提是乡村干部具备这样的制度底气，最简单的一点就是，碰到不合理的信访，基层不怕上级追责。问题是，现在很多考核是硬性的，发生问题，不问缘由，只看结果，乡村干部在所有领域都要承担“属地责任”和“兜底责任”。

前面一种办法行不通，就出现了第二种办法，就是花钱换平安、政策开口子或者变通解决。用变通的方式解决不合理诉求，解决一例，就破坏了规则，就带出一片问题。每一次开口子都是鼓励其他人向不合理诉求效仿。这种办法显然也不是长久之计。

基层左右为难。乡村干部尤其是基层负责人，在巨大的上级考核问责压力下，没有长久之计，就先确保眼前的事情。因此，基层碰到群众提出不合理诉求，往往会选择第二种办法去回应。

恰恰是第二种办法，以突破规则来换取眼前的平稳，就构成了基层工作最大的反面：这不解决疑难问题，而是在制造疑难问题，因为群众被负面导向所引导，这种逆向动员带来的损失无比巨大。

乡村干部也常常痛心为解决一些眼前问题而损害了政策严肃性，甚至也会站在一个普通人的角度为一些不合理诉求得到满足而气愤，但无奈各项工作对满意率考核很严格。

这表明，国家与农民的直接性关系和惠农政策，并不是仅仅建立直通渠道和监管乡村干部就足够了。基层干部需要被监管，但是不能预设基层一定做得不好，更不能将复杂问题简化为干部个人问题。否则，承担与群众打交道、担负群众工作使命的乡村干部和基层，就被推向了广大群众的反面。

三、两种工作方法

乡村干部不关心群众利益，随意扭曲政策，国家政策必然落地不好。但是，离开紧密的基层干群关系，脱离乡村干部的主体性和能动性，乡村干部与群众时刻保持几百米距离，国家政策也肯定落实不好。

国家政策落地，既要保障政策规范，也要包含群众工作，这两方面一点也不矛盾。

以农村小微工程建设为例，按照施工方10%—15%合理利润提取，其他前期成本20%—30%计算，十万的工程资金，最终变成建设成果的只有五六万元，差不多产生一半的成本。如果按照全国每年一万亿农村小微工程预算支出匡算，有几千亿的制度成本，真是天文数字。

小微工程的前期成本包括设计、招标代理、票据、资质挂靠等。财政部门和业务主管部门，要求工程实施必须经历这些环节。只有这样，才能避免明显的不规范，并保证事后出问题时依照程序分担责任。

设计这套复杂程序的核心是监管，包括监管村干部、监管工程质量。但是，几十个百分点的制度成本以及全国算下来几千亿元的支出，反映这套程序十分昂贵。

在有的地方，比如去年，我的老家村庄自己组织修了一座小型桥梁，总共花了3万多元，大家自己商量方案：每个人筹集100元钱，剩下的自愿捐款。自然村两百来人，修桥的钱几天内筹集起来，留在村里的人，自己买材料、自己施工，将每一笔账目放在村庄的微信群里公布。不多久将桥修好。春节回家行车方便很多，大家都说好！

修桥过程和费用开支，事后没人去问，因为稍有经验的人都能够估算这种小型工程每一笔支出的合理程度。

如果这是个政府工程，起码得十万元，请第三方建设，工程质量还不一定有保障。并且修建过程，如果碰到占用土地，又是一堆麻烦事。

村里人当然希望政府来修，可是我老家的自然村没有纳入贫困村，没有项目支持。村民等不得了，就有了自发修建的动力。

自发修建，自己捐钱，不需要招投标，不需要复杂程序，省下了制度成本。由于是群众自己的钱，每个人都关心工程质量。如果水泥用少了，钢筋用劣质的，村民肯定是有意见，要说风凉话，甚至背后骂人。那些负责施工的人，自己也走这座桥，于己于公，都不至于乱来。

再者，因为是村庄自己的事，如果有一户因为占地就阻挠，其他人也会背后议论。

反之，如果是政府修建，不仅成本高，而且群众没有参与其中，事后出现问题，村民就说是干部贪污，等等。凡是群众没有参与的事情，乡村干部就算做了好事，做完之后还是会留下一堆不清不白而被群众议论。

对比来看，群众自己参与完成的农村公益事业，每完成一次，不仅带来了直接效果，而且还凝聚了村庄，提升了自我组织能力，塑造了公共能力。反之，政府包办公共品供给，每一次包办替代都有可能留下矛盾隐患，让工作越来越难做。

四、农民的心态

现在惠农政策实施中，出现了不好的做法：将所有资金都砸向重点村、重点户，而其他非重点村得不到。重点村由于资金砸的多，建设超高标准，而非重点村基本需求还得不到满足。

这种做法，在重点村实施时，政府包办代替，村民并不一定买账，施工过程中照样当“钉子户”，照样为了自己一棵树或田边地角而漫天要价。农民的心理是：“反正是政府的钱，补偿不要白不要。”

而那些没有得到照顾的村庄，非重点村的村民就更不满意了：财政资金是公家的钱，凭什么这么分配，难道是干部自己私人的钱不成？！

重点村建设得越好，非重点村越不满意；特殊农户获得的政策越多，周边农户就越是不平衡。而所谓的重点村带动示范，多半是空话：没有带动，也不可能示范。靠资金堆出来的亮点项目，带来的是反面的“示范”：给群众留下会哭的孩子才有奶吃的印象，或者走特殊渠道才能够申请到部门资金。

这种资金分配方法，在明面和程序上没得说，每一步都很严格。但是，基层政府不能忘记，政策要追求的是公共利益。这种重点倾斜和由行政整合的资金分配，无论多么符合招标程序，而只要不符合群众的公平公正公开预期，结果就是不好的。

按照程序正义分配和实际惠农政策，带来了问题：群众不仅没有被动员起来，反而在不同村庄，以及同一个村庄内不同农户之间形成了不平衡，乡村干部与群众产生隔阂。首先不满的农户站出来提出诉求，比如打12345，或者家里窑洞出现裂纹，要求政府出面解决，接着越来越多的群众效仿，结果是政策越好、信访越多，工作要求越高，群众工作就越难做。

某地12345市民热线话务大厅 资料图：新华社

五、群众工作方法

在实施惠农政策和开展乡村建设时，如何将好事办好？关键是将农民从客体变成主体，在一些基层事务上，将国家包办替代变成群众自己负责的事情。

以前面所举的农村修桥为例，如果政府将一部分资金拨付到村庄，由村庄自己开展建设，或者设计一种制度，鼓励村庄建设，政府再给予补助，就可以用国家的力量将农民激活。

农民自己主持建设，知道哪些是最需要的，农民承担哪怕一小部分的成本，都会比完全由政府负责而更加积极地关心工程建设质量。比如政府补助80%、农民负担20%，或者政府承担90%、农民筹集10%，就会将国家的支持和村庄的组织能力结合起来。用国家力量来激活群众，形成四两拨千斤的效果。在这类做法下，农民是主体，国家起引导和帮衬作用，由乡村建设所带来的效果远不止看得见的工程，还有群众组织能力的提升。

将群众工作做好，离不开乡村干部的参与。乡村干部要发挥群众组织作用，就不能被预设为一定是侵犯农民利益的，对干部的监督要以事后监督为主。如果上级仅仅以抽象的满意度为考核指标，让第三方去抽检所谓的满意率，就会让群众工作变味。

做群众工作还要树立正确的群众观，群众是主体，即群众需要组织起来才能够发挥主体性力量，分散的群众所追求的是个体利益，离开对群众的组织化，将群众变成被动接受服务的原子化个体，本质是将群众抽象化，这就脱离了群众工作的精髓。

如何设计一套制度，将国家惠农政策和惠农资源变成对农民有效动员？如何通过组织农民来践行群众工作方法？是迫切需要解决的问题。

在这方面，笔者所在的研究团队，已经做了二十年的乡村建设实验，并积累了一定的经验。这些做法和经验找机会再分享。