村庄撤并的挑战与出路_风闻

瞭望智库

2025年08月31日 08:01:42

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为应对城乡格局加速演变，今年初印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出细化村庄分类标准，通过差异化路径推动城乡发展格局优化与乡村全面振兴。

在这一系统性工程中，搬迁撤并类村庄因直接关系群众生产生活方式转变、基层治理结构重构及资源利益分配调整，其推进过程的复杂性备受关注。

近期，《瞭望》新闻周刊记者在东中西部多地走访调研了解到，尽管各地严格遵循规划指引推进工作，但个别地区在村庄撤并后仍面临集体资产统筹难、治理架构优化滞后等阶段性挑战，折射出政策落地过程中需进一步破解的深层次矛盾。

记者｜《瞭望》新闻周刊 邵琨 邹明仲 赵久龙 张思洁 王朋 许晋豫 吕轩昂

本文转载自《瞭望》2025年第35期，原标题为《瞭望丨村庄撤并的挑战与出路》。

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村庄分类推进深化

我国村庄分类实践经历了从框架构建到精准施策的深化过程。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》首次提出“分类推进乡村发展”思路，《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》明确“加强分类指导”。

《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出，集聚提升类村庄重点强化产业发展，改造提升基础设施；城郊融合类村庄重点推动城乡一体化建设；特色保护类村庄重点改善基础设施和公共环境；搬迁撤并类村庄有序实施搬迁撤并，解决好民生保障、就业增收和生态保护等问题。

在此背景下，搬迁撤并类村庄的推进规模与比例备受关注。从地方实践看，多地已明确较大比例村庄纳入此类范畴：

安徽省淮南市城镇开发边界外行政村783个，认定搬迁撤并类112个，占比约14%；陕西榆林神木市326个行政村认定撤并搬迁类101个，占比31%；江苏扬州仪征市2056个自然村认定搬迁撤并类1055个，占比51%。

受访基层干部普遍认为，农村人口持续流失是推动村庄“撤并”的核心因素，未来这一趋势将进一步加剧。同时，随着老龄化程度不断加深，农村常住人口减少，不少村组恐仍将面临被“撤并”。

客观现实正推动各地以更系统的思路推进搬迁撤并工作。然而推进过程中，一些深层次矛盾有待解决。

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撤并后的整合困境

村庄规划调整是涉及城乡空间优化、资源高效配置的系统性工程。其中，搬迁撤并类村庄因涉及资产统筹、债务化解与治理协同等多重挑战，较易产生矛盾纠纷。

集体资产统筹与利益分配机制待完善。在推进乡村资源整合与结构优化过程中，个别地区面临集体资产权属不清、利益联结机制松散等问题。例如，部分撤并村仍保留原村独立账务，仅通过简单叠加数据完成集体收入考核；某县两个村因合并前集体收入差距较大，收益分配方案长期无法达成共识。

债务管理与可持续发展面临压力。城乡统筹建设中，个别地区因前期投入过大、资产变现困难，形成债务负担。有村干部表示，村庄合并前修建道路、水渠等公共基础设施时存在工程欠款，合并后集中由新村偿还，造成较大债务负担，施工队上门讨要欠款的情形时有发生。西部某县小城镇中心村建设通过贷款和融资形成超过100亿元债务，因宅基地腾退的建设用地“变现”困难，债务至今未消化。

治理架构调整与服务效能协同不足。撤并后新村虽通过“两委”成员均衡配置保障原村话语权，但一些原有结构性矛盾仍未解决，导致发展合力弱化。部分村干部告诉记者，村庄合并后进行基础设施修建等涉集体利益项目时，会由新村出面争取，但有的村集体经济仍存在原村各自发展的情况，内部差异较大，一些资产资源无法有效整合。此外，有村干部坦言，合并后乡村治理压力有所增大。西部一合并村人口超6100人，但村“两委”仅6名干部，在日常工作之余，还需花费大量时间处理历史遗留问题。

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稳慎推进系统治理

受访基层干部普遍认为，村庄撤并涉及资产资源重配与农民切身利益调整，需以系统思维统筹推进，通过前期规划精细化、利益分配透明化、资源整合高效化，实现治理效能与民生保障的协同提升。

强化前期规划论证，在“稳慎”中守护乡风乡愁。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》明确要求，短期内难以判断的村庄，留足观察和论证时间，重点保障基本民生需要。实践中，需依据地域禀赋、人口结构等实际情况制定差异化撤并标准，避免“一刀切”。

例如，在资源整合中可通过复垦新增耕地发展现代农业，同步完善水、路、电、网等基础设施；在空间重构中适当保留传统庭院、古村落肌理及老地名文化符号，既改善生产生活条件，又维系乡村记忆与情感纽带。

明晰资产权属与利益分配规则，从源头减少矛盾隐患。资产债务分摊是资源禀赋差异较大村庄合并后的核心矛盾点。

基层干部建议以市场化手段破解整合难题：一方面，完善农村产权交易平台，推动宅基地、集体建设用地等资产规范流转；另一方面，通过立法或政策细则明确资产权属关系与处置规则，对合并前各村的债权债务进行清单化管理，建立“权属清晰、权责对等”的分摊机制，从制度层面降低基层纠纷风险。

以资源整合促产业升级，实现“搬迁—发展—增收”良性循环。基层干部建议，撤并过程中需兼顾农业生产便利性，通过土地平整、连片开发形成规模化种植基地，盘活闲置耕地发展特色农业；同时延伸产业链条，布局农产品加工、乡村旅游等业态，带动村民就近就业增收。此外，在新村规划中应预留产业发展空间，为后续招商引资、项目落地奠定基础，避免“重搬迁轻发展”。

从实践来看，村庄撤并的核心在于“以人民为中心”——既要通过空间优化提升治理效率，更需以利益共享、文化传承、产业可持续为纽带，让农民在整合中享有实实在在的获得感。