“个人养老金扩容”释放信号：为何养老越市场化，国家越要下场？_风闻

 叶怡洁、房莉杰

中国人民大学社会学理论与方法研究中心

【导读】近日，个人养老金制度迎来多重优化，放宽了领取条件，丰富了申请渠道，而开户人数也达到了7000万。这一进展也凸显了养老体系面对的张力，在在平衡“国家保障”与“个人积累”时，该如何定位“养老”在福利与市场之间的角色问题？当下，全球养老服务市场化似乎成为大势所趋，但其具体形态与重点却千差万别。本文作者敏锐地发现，这背后折射出对“市场”本身理解的差异。基于此，作者并未采用福利研究中常见的“国家-市场”二元对立框架，而是创新性地提出了“大市场”与“小市场”的区分。

本文的核心观点在于： “大市场”是指作为基本国家制度的市场经济体制，它既是经济繁荣的引擎，也是社会风险的源头；而“小市场”则特指在具体福利服务（如养老）领域，作为资源配置具体手段的市场化操作。而在这中间，国家并非被动旁观者，而是居于“大市场-养老服务政策-小市场”的“三明治”结构的中心，有意识地塑造着“小市场”的形态与功能。

作者认为，与许多福利国家经历的市场化常被解读为“国家责任退却”不同，中国养老服务市场化进程是国家主动建构的过程，试图同时扩展其保护性和投资性功能，但两者之间存在张力且目标尚未充分实现。因此，国家也许可以通过调节“小市场”的“投资”和“保护”作用，减轻“大市场”的张力——这既是国家建设的目标，也是国家需要发力的角度。

本文原载于《文化纵横》2025年第4期，仅代表作者观点，供读者参考。

是事业，也是产业：

养老服务在中国

当下，从全世界范围来看，养老服务市场化似乎已经成为大势所趋，连那些曾经离“市场”较为遥远的社会民主主义国家如丹麦、芬兰也都发生了养老服务的市场化转向。福利生产与供给相分离的观点、福利多元主义、新公共管理主义以及新自由主义等思潮，为这种福利服务的市场化转型提供了理论基础。“市场”被不同的国家根据对社会问题的理解塑造成不同的样子，有时是经济繁荣的目标，有时是政府减轻责任的说辞，有时是增加灵活性和个性化的手段，有时又是实现公民权利的方式……

进一步探究可以发现，这其中隐含着两种“市场形象”。**一种是作为基本国家制度的市场经济体制，它既是实现经济繁荣的主要手段，同时也带来了社会风险。从这个角度说，养老服务等社会政策服从和服务于该社会特定的“市场”。另一种是作为资源配置的具体手段的市场，比如各个国家养老服务的“****市场化”****转型，就是引入市场元素，以提高服务效率。在这个角度上，“市场”又服从和服务于养老服务政策。我们可以将前者称为“大市场”，后者称为“小市场”，因此养老服务政策与市场之间的互动关系便形成了“****大市场—****养老服务政策—****小市场”****这样的“****三明治”**结构。在养老服务的市场化转型中，恰是对“两个市场”的不同理解，使得不同国家的市场化重点不尽相同，可以说，这种市场化转型本质上是一种政治建构。[1]

从这个意义上说，面对风险和挑战，国家如何实现“大市场”和“小市场”之间的良性互动显得尤为重要。本文将我国的养老服务市场化政策作为具体案例，以国家与市场的关系为切入点，将福利研究中的**“****大市场”****和“****小市场”****联系起来——****即在“****社会主义市场经济体制”****和“****养老服务资源配置手段”****之间——****呈现国家如何在对“****大市场”**与福利认识的不断变化之中，调整自己的行为，有意识地塑造具体的养老服务“小市场”，使其在市场化中发挥出保护性和投资性作用。

▍ 养老服务的“大市场”和“小市场”

“大市场”这条线索将代表平等的福利与代表繁荣的市场视作两个不同的领域，两者的关系在一开始就是暧昧不清的。探索福利国家缘起的工业化理论认为，工业资本主义创造了流水线上的“劳动力商品”，规定着标准化的、健康的劳动力。而那些无法将自身劳动力商品化的人，如老年人、残障者，则在工业化社会中增加了脆弱性，所以国家需要为人们提供保护，抵御这种来自市场的风险。但是，福利国家的发展和繁荣也离不开二战之后的经济发展，经济的快速发展为政府提供了足够的税收，增强了国家能力，使得福利国家得以运作。甚至这种共同的经济基础以及相似的需求能使不同国家的福利支出趋同，即使它们有不同的历史传统和政治倾向。[2]也就是说，**“****大市场”**既是创造经济繁荣的目标，又是需要抵抗的社会风险的来源。而这两者之间既互相支持，又存在巨大的张力。

许多研究从福利的结果来对国家与市场之间的关系进行观察，形成了如下三种观点。一种观点认为福利对于经济发展具有消极作用，用于社会保护的社会支出对于经济发展是一种消耗，过高的福利支出可能会导致经济低迷甚至容易引发国家的债务危机[3]，削弱国家的国际竞争力。相反的观点将福利支出视作一种投资，认为国家通过具有投资性的福利支出能够促进人力资本的建设并由此推动经济增长。[4]中立的观点则认为福利和经济之间是否能够协调发展，需要具体分析特定国家中具体的福利政策是否能够很好地回应每个国家当下的现实状况和社会需求。[5]

具体到养老服务领域，在已经进入老龄化的福利国家中，老年人是社会支出的主要对象，针对他们的最主要的社会支出包括养老金和养老服务。前者属于现金福利范畴，是基于市场风险而设计的，目的在于使得人们能够通过“去商品化”而实现离开市场的生活维持；而后者则是社会服务，它大多面向的是每个人都会面临的“生涯风险”，人们是否会面临这样的风险与市场经济地位无关。相反，对于针对生涯风险的社会服务而言，市场在这里就不再只是风险的来源，市场化机制被寄予了提高服务效率和专业性的期待。以服务为主的福利提供使得社会政策的重点从抵御市场风险，扩展到建设市场和发挥市场的优势。在此，养老服务的“大市场”与“小市场”产生了互动。

最初，福利多元主义将（小）市场视为服务提供的工具手段。在这里市场被视作一种“分权与参与”的福利提供方式，[6]回应的是国家提供福利的低效、非专业以及福利依赖问题。福利多元主义将国家和市场视作两个完全不同并各自具有优势和缺陷的主体，通过二者以及其他多主体的参与，能够在福利提供中实现有效的互补。而反对的声音则担忧福利由市场和其他主体来提供，是一种国家对公共责任的**“无声投降”[7]。**目前已有的讨论都集中在二者之间静态的责任边界问题，认为正是当前这种权责不清使得市场和国家无法像预期的那样提供差异化的服务[8]；或者描述了在福利多元主义的转型中，政府责任承担从膨胀扩张到收缩弱化再到重新调整的过程[9]。然而，这忽略了国家和市场之间除了差异之外更加重要的联系。

更进一步地说，**服务主体的多元化有时并不意味着国家责任的萎缩，反而可能是国家权力边界的扩展，****[10]****国家可以通过政策工具与市场主体建立新的关系，[11]****能够通过各种工具对市场进行塑造。具体到养老服务政策领域，国家可以通过优惠政策吸引市场主体进入，引导市场主体的行为[12]，通过补贴政策补足老年消费者的购买力[13]，通过法律法规保障老年人的权益，约束市场主体的行为。在此，国家调控下的养老服务“****小市场”****已经不仅仅是对老年人的风险保护，而增加了对“****大市场”**进行投资的意涵。

此外，养老服务政策还可以实现对老年人个体的投资。“积极老龄化”理念的提出，使老年相关政策被赋予了另一层意味：老年人除了作为被动接受服务、获得保护的一方，还需要挖掘其积极的一面，对老年人进行赋能，老年相关政策的个体投资性面向便由此萌发。**在养老服务市场化转向中，首先希望实现的是个人的赋能，使老年人能够按自己喜欢的生活方式，在自己适应的地方获得服务；其次是作为社区发展的赋能，即动员和支持社区资源，不断丰富社区的社会资本；最后是作为市场发展的赋能，也就是创造和塑造一个基于市场竞争的、拥有丰富且高质量福利供给的市场及相应的市场机制。**通过社会服务，国家得以将社会支出转变成更具有生产性的“大市场”要素；而通过市场化，则能够在较低程度的国家参与下满足人们的需求。因此，对老年人的服务同时也是一种对全社会的投资。

综上所述，理解养老服务市场化的逻辑是：**“****大市场”****带来了经济繁荣，也带来了生存风险，国家的角色就是通过引入养老服务这一“****小市场”****工具，对“****大市场”****进行投资和保护，从而既保护老年人的“生涯风险”，也对经济繁荣起到一定的投资作用。**图1形似一把“弓箭”，大市场形似弦，是弓箭的动力来源；国家形似箭，是有着具体目标的行动主体；小市场形似弓背，决定了箭（政策）的速度和稳定性。

**▍**在“两个市场”中理解我国养老服务政策

我国社会主义市场经济体制的建立和改革始于20世纪90年代，解放和发展生产力是当时的第一要务。当时主要的老年相关政策，是建立城镇职工养老保险制度，这是城市国有企业改革的一部分。但是，针对“生涯风险”的养老服务并未纳入政策议程。这是因为中国在2000年才进入老龄化社会，此前的人口结构颇为年轻，家庭养老仍可以应对需求。因此，这一时期的**“****社会福利”****沿袭着计划经济的制度传统，有很强的补缺特征，只向最困难人群提供最为基本的保护。从这个阶段涉及老年福利的文件中，也可以看到这种有限的保护性：在城镇地区，国家强调要帮助解决困难老年人，特别是高龄老人和残疾老年人的生活照料问题；在农村，国家支持子女赡养老人的传统，国家提供的保护主要面向孤寡困难老人。民政部在2005年发布的《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》中提出，这个阶段的政策对象主要以城市“三无对象”和低保对象、农村“五保户”为主。这些养老服务对国家而言是一种低水平的消耗性支出；这一时期的养老机构仅限于公立的县市级社会福利院和乡镇级敬老院，还没有涉及“****大市场”****和“****小市场”****的问题。**这是我国市场化改革以来，养老服务政策开始构建时的起点。

2006年国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门联合发布的《关于加快发展养老服务业的意见》，养老服务体系建设的序幕就此拉开。这一时期的**“****大市场”**背景是，我国已经初步建立社会主义市场经济体制，并加入了世界贸易组织，市场风险大大增加；与此同时，我国也进入了老龄化社会，需要应对人口结构变迁引发的各种问题；更为主要的是，此时养老服务不再被认为只是一项消耗性的社会支出，而是“潜在的经济增长点”。

例如，《关于加快发展养老服务业的意见》中就指出“加快发展养老服务业，有利于促进相关行业发展，推动经济增长，提高全体人民生活质量和水平”。2007年国务院颁布的《关于加快发展服务业的若干意见》中要求“大力发展社会化养老服务业”。2011年发布的《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》中提及“加强社会养老服务体系建设，是扩大消费和促进就业的有效途径”，并认为“庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成”。规划要求“发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施”。规划中推算“2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个”。随后，2013年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》、2016年国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》、2019年国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》、2020年国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，也都一脉相承地鼓励养老服务市场的发展。在这样的政策背景下，我国养老服务体系发展迅速。根据国务院《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，“‘十三五’期间，全国各类养老服务机构（包括养老机构、社区养老服务机构）和设施从11.6万个增加到32.9万个，床位数从672.7万张增加到821万张”。

从这一系列文件可以看出，**在老龄化和市场化的双重背景下，21世纪初，国家开始全面规划养老服务体系建设，主要特点是由国家主导的养老服务市场化，通过财政支出和优惠政策撬动“****养老服务业”****发展。**这首先是因为我国在2000年进入老龄化社会后，老龄化进程持续加速；但与此同时，计划经济时期形成的公立福利院和农村敬老院却远不能满足社会化养老的需要，因此供给方建设成为养老服务体系建设的重心（在2016年开始“长期护理保险”政策的试点之后，需求方筹资才陆续增加）。其次，我国进入老龄化时期的状态是“未富先老”，且当时的西方福利国家因为财政负担过重已经陷入“福利陷阱”，普遍开始了压缩支出、引入市场的改革。在这种情况下，我国的养老服务采取社会福利社会化原则，在资源分配中引入市场机制，也是一个更为合理的选择。最后，在我国社会主义市场经济体制发展的过程中，国家不仅将养老服务当作福利服务，还将其当作服务业的重要组成部分，希望通过养老服务产业的发展来促进经济增长。

正是基于这种新认识，国家形成了对养老服务“小市场”建设的主动态度。进一步地，国家对**“****小市场”****的形塑是希望通过支持供给方建设提高服务效率，一方面增强“****保护”****的效果，另一方面“****投资”****于经济增长。**然而，这一时期的“保护”是谨慎而有限的，养老服务的社会支出的不足，尤其是需求方支持的不足，导致中低收入群体的有效需求无法得到充分释放；而在只有供给方建设、缺乏需求方购买的前提下，“市场”也难以建立。[14]各种调查均显示，近年来各类养老机构床位空置率接近50%。也就是说，在这样的政策构建下，“小市场”的保护和投资作用都是非常有限的。

上述聚焦于“养老服务业”的政策特点，在2021年之后出现了新的发展。2020年末，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。这说明政府对于“大市场”和“小市场”之间的关系有了更深刻的认识，比起上阶段重视甚至过度注重福利对经济发展的作用，新的阶段更加注重的是回归对老年人的保护和投资上来。我们可以从五份中央文件中看到这种新特点。

第一，2021年，中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》中提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程……推动老龄事业高质量发展，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”。显然，文件中突出强调了“积极”的概念，“新时代老龄工作”的主要内容不仅包括原有的养老和健康服务，还增加了“促进老年人社会参与”和“构建老年友好型社会”。文件还提出“鼓励老年人继续发挥作用。把老有所为同老有所养结合起来，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，充分发挥低龄老年人作用”。与之前通过投资养老服务业而投资于经济增长不同，此处的**“****投资”**转向对老年人的赋权增能。

第二，在2022年印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中，除了继续要求“扩大普惠型养老服务覆盖面”“大力发展银发经济”“践行积极老龄观”“营造老年友好型社会环境”之外，同时还强调了“织牢社会保障和兜底性养老服务网”。在兜底保障方面，文件要求“进一步健全社会保障制度，建立基本养老服务清单制度，强化公办养老机构兜底保障作用，加快补齐农村养老服务短板”。在这里我们看到了**对养老服务****“****保护”**作用的重点强调。

第三，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》明确了“基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容”，并提出了“基本养老服务清单”。这种强调基本养老服务的倾向说明，这个阶段的保护性不只体现为为特殊困难老人提供必要的服务，还体现为为所有可能遭遇生涯风险的老人提供需要的服务。

第四，2024年，国务院办公厅颁布了《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》。银发经济既包括“发展民生事业，解决急难愁盼”这样的保护型服务，也包括“扩大产品供给，提升质量水平”和“聚焦多样化需求，培育潜力产业”这样一以贯之的市场化和产业化表述。总之，其**主旨是将养老服务业作为一个产业，通过政府主导的****“****小市场”****的发展，自发带动“****保护”****和“****投资”**双重目标的实现。

第五，在2024年底中共中央、国务院颁布的《关于深化养老服务改革发展的意见》。文件中提出要“加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络”“贯通协调居家社区机构三类养老服务形态”“构建养老服务事业产业发展三方协同机制”“强化有力有效的养老服务要素保障”。该文件仍然聚焦“养老服务业”，但是进一步强调了其系统化架构，政府对养老服务业的主导性在增强。

综观上述五个文件，首先，承袭上一个阶段，2021年以来仍然强调“养老服务业”的发展，而且明确“小市场”具有“保护”和“投资”的双重属性；其次，与之相关的，这一时期政府对“小市场”的主导性增强，比如对其兜底保障作用、满足多层次服务需求，以及系统化发展的明确要求；再次，也正是由于国家对民生政策的“兜底保障”作用的关注，在这一时期的养老服务政策中也能明显看到对“保护”作用的强调，比如对“基本公共服务清单”和“公办养老机构兜底保障”的要求；最后，从“投资”的角度来看，目前不再仅仅将“养老服务业”当作产业进行投资，而是要求对“产业”和“人群”进行双重投资，这一点体现在“积极应对人口老龄化”的国家战略部署上。

▍结语：养老服务既是“事业”也是“产业”

本文以中国养老服务的政策演变，特别是其市场化建构过程为例，试图将福利研究的两个“市场”联系起来，呈现国家作为“夹心饼干”如何发挥自身作用，以及如何在对市场与福利认识的不断变化之中，调整自己的行为，有意识地塑造养老服务市场。

在构建初期，我国养老服务体系被视为“大市场”的一部分，国家期待对“养老服务产业”的投资可以激活养老服务市场。尽管从民生政策整体来看，当时国家已经意识到了需要建设普惠型民生政策，以抵御市场经济改革带来的社会风险，并提出了“和谐社会”和“科学发展观”；但具体到养老服务，国家却希望通过政府支持的供给方建设实现“基本普惠”的目标，或者说以投资性政策自发带动保护功能的实现。从福利服务的保护性效果来看，这种方式能提供的保护是谨慎而有限的。这进一步导致了“小市场”既没有办法充分抵抗“大市场”带来的风险，其刺激“大市场”发展的作用也是有限的。伴随着市场经济改革继续深化、老龄化程度继续增长，以及社会主要矛盾的变化，已有福利体系的弊端逐渐显现。在2021年以来的改革中，对“小市场”兼具“保护”和“投资”双重目标的认识不断深化——前者要回答的问题是：那些最需要保护的人口，是否得到了保护？后者要回答的问题是：投资的效率如何提高？显然，这两个问题不是凭空出现的，而是建立在反思上一阶段“养老服务市场化”的基础上。

回到关于养老服务市场化的一般性讨论。在传统的福利国家语境下，国家是与市场相对立的角色，国家提供福利，抵抗市场风险，并促进社会平等，这是福利国家的合法性基础之一。在上世纪80年代普遍的“国家失灵”的情况下，学界才出现福利多元主义、投资型社会福利、积极福利等理论，对国家与市场的对立关系展开反思。而在实践中，福利领域的市场化转型，又往往被认为是福利压缩和国家责任的退却。

然而，作为后发国家，中国无论是在社会基础还是福利体系发展路径上，都跟福利国家有较大差异。我们处于一个快速的、“压缩”的现代化进程之中：西方国家从19世纪下半叶到二战之后的福利国家黄金时期，再到全球化和数智化的今天所走过的路程，在我国浓缩为30多年的发展。所以，我国福利体系的建设面临的任务，始终存在两个面向（而西方福利国家是在不同阶段完成这两个任务的）：一是建设传统福利国家的任务**——****即“****去商品化”[15]****和“去依赖性”[16]，这需要增加福利体系的兜底保护作用；二是福利国家转型的任务——**通过引入“市场化”，让多元主体创造丰富的福利供给，提升服务供给的效率与可持续性，而这需要发挥社会政策的“投资性”。

因此，**与福利国家不同，我国的养老服务政策自产生之初，就带有对市场化的期待，并且市场化的进程一直在加快。在从无到有的养老服务市场化过程中，国家起到了重要的塑造作用。更进一步理解，我国养老服务体系建设伊始，就是“****养老服务事业”****和“****养老服务产业”**双线并行——前者突出的是国家对养老服务的全面主导责任，后者则强调市场作为养老服务主要提供者的角色。**从这一中国特色养老服务体系的特点来看，市场化并不一定是一种国家责任的退却。**因此，保护性和投资性也不一定是互斥的，通过国家建构，二者也可能在市场化过程中共同得到扩展。

当然，“小市场”的“保护性”和“投资性”并不必然是互相促进的。两者之间也存在张力，甚至会存在“资源挤出效应”：重视一个维度的资源投入，可能会占用对另一个维度的资源。从我国的养老政策实践来看，尽管国家提供了**“****养老事业”****和“****养老产业”****可以并行的选择，但是其对养老服务体系的理解始终处于不断深入和发展的过程中，现今也远未同时充分实现“****保护性”****和“****投资性”**的目标。

本文可以得出的结论是：“大市场”带来的“经济繁荣”和“社会风险”的张力（箭弦）越大，社会需要的来自国家（箭）的保护力量也就越大。从福利国家的困境中，我们可以看到，当**“****大市场”****的张力增长到一定程度，国家可能会筋疲力尽。但是，国家也许可以通过调节“小市场”（弓背）的“****投资”****和“****保护”****作用，减轻“****大市场”****的张力——**这既是国家建设的目标，也是国家需要发力的角度。

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