法布里齐奥·霍克希尔德 | 联合国的成就与挑战_风闻

法布里齐奥·霍克希尔德｜联合国前副秘书长

译者：郭静｜北京师范大学哲学学院博士研究生

本文原载《探索与争鸣》2025年第7期

具体内容以正刊为准

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法布里齐奥·霍克希尔德

联合国受命于人类历史上曾发生过的最为惨痛的战争阴霾之中。第二次世界大战以5000多万人生命的丧失为代价，更造成数亿人饱受伤痛、饥饿与流离之苦。因此，这份沉痛的历史记忆使《联合国宪章》第一条就阐述了联合国的宗旨：“维持国际和平及安全……促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”八十载春秋已过，联合国实现它所设立的初衷了吗？

联合国的前身“国际联盟”成立于第一次世界大战之后。人们认为它的工作是失败的，因其在20世纪30年代无力阻止意大利、日本和德国的侵略行径。时至今日，我们再次目睹了冲突激增，而联合国无力阻止：从乌克兰到加沙，从缅甸到苏丹，成千上万的平民被杀害，数百万人流离失所。安全理事会作为联合国最强大的机构，却无法就如何充分应对冲突达成一致。尽管今天的联合国对占据头条新闻的战争束手无策，但在其历史发展进程中，确实在追求和平方面取得了一些显著成就。要充分评估联合国在过去80年中所做的贡献，需要与它在今天的表现拉开一定的距离。

和平与安全

第二次世界大战之后，两个超级大国迅速崛起并相互对峙。冷战的重要特征是，局部冲突中的对立势力分别得到两个超级大国的支持。20世纪80年代和90年代，联合国通过维和行动的调解，帮助解决了许多此类冲突，例如发生在萨尔瓦多、危地马拉、纳米比亚、柬埔寨和莫桑比克的战争。

**维和（peacekeeping）是联合国早期巩固和平的一项重要手段。**在1948年“阿以战争”（Arab-Israeli War）后，联合国安理会授权并部署了联合国军事观察员，监督并确保冲突地区保持停火状态。这是联合国部署的第一个“维和特派团”。自20世纪40年代末以来，联合国维和行动不断发展，并适应了不断变化的环境，动员了来自世界各个地区的文职人员、警察和军事专家。“迄今为止，已在非洲、美洲、亚洲、欧洲和中东的50多个国家部署了120多项和平行动，涉及200万维和军警人员。这些特派团取得了重大成就，而且相对而言，成本效益较高。联合国维和人员帮助平息冲突和危机，引导了非殖民化进程，保护了平民，并加强了国家主权，维护了和平与善治。”

最初维和行动的职责是，在达成停火协议后进行部署，以确保并监督交战双方遵守停火协议。时至今日，此类特派团依然存在，特别是在塞浦路斯。维和特派团不仅被部署在冲突仍在继续的地方，还在战争结束后帮助该地区进行和平重建。我曾参与部署过5个这样的维和特派团。1991年，维和特派团被部署到前南斯拉夫地区，负责监督当地签署停火协议，并协助机构运送人道主义援助物资。该地区通过谈判达成了许多停火协议，即使维和特派团无法完全平息战火，但仍在人道主义援助方面发挥了重要作用。

1992年，我担任联合国驻波斯尼亚和黑塞哥维那人道主义机构办公室主任。波黑首都萨拉热窝被围困，唯一可能的通道是空运。在联合国维和人员确保了机场的安全之下，我们才能够向城市的50万居民分发援助物资。然而，波斯尼亚和黑塞哥维那也表明了联合国维和行动的局限性。由于缺乏资源和授权，联合国维和部队未能阻止发生在波斯尼亚和卢旺达的“种族灭绝”屠杀事件。这使得联合国对维和行动重新进行了审视，并予以更明确的保护平民的任务授权。从那时起，联合国维和行动通过谈判使交战地区签署停火协议，并隔离交战双方或提供安全避难所，在苏丹、刚果民主共和国、中非共和国和其他地区的持续冲突中，挽救了成千上万平民的生命。

联合国还部署了大型维和特派团，帮助发生战争的地区在冲突后和平重建。我曾参加了被派往刚独立的东帝汶共和国的特派团。1999年的独立投票导致印尼军队和行政机构撤出，之后联合国承担起了管理该国的职责，直到举行选举后，才将这一重任移交给获得人民支持的政府。如果没有联合国的鼎力相助，东帝汶走向独立的进程显然会更加艰难。

发展

联合国对促进全球和平的贡献包括许多方面，从制定国际准则到向遭受苦难的人民提供援助，因为联合国的努力才带来了可持续发展的和平。正如联合国前任秘书长科菲·安南所说，没有和平就没有发展，没有发展就没有和平，没有人权也就没有和平。2013年至2016年，我领导了联合国在哥伦比亚的工作，该国部分地区的冲突已持续了70年，这与哥伦比亚许多偏远地区的落后直接相关。虽然一些大城市的贫困率仅略高于10%，但在一些边缘地区其贫困率却超过了70%。在认识到欠发达地区是犯罪与冲突的温床之后，2016年哥伦比亚政府与主要冲突团体所达成的和平协议的一个核心部分，就是为农村发展提供保障。

**制定全球发展框架是联合国的一项重大成就，**其可追溯到《联合国宪章》中所规定的目标。联合国在宪章序言中承诺“运用国际机构的力量，促进各国人民经济和社会进步的发展”。联合国从一开始就倡导广泛的全球经济平等。1944年至1947年间，世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）与联合国同时成立，以重建饱受战争蹂躏的经济体并稳定全球金融体系为目标。1949年，联合国大会设立了“技术援助扩大方案”（EPTA），其目的和主旨是向发展中国家提供技术、专业知识、培训和资源，帮助它们建设农业、教育、卫生和工业等部门。它的具体目标是帮助刚独立的国家发展经济及治理其社会结构，初衷是致力于协助并促进全球非殖民化和自决进程。

到20世纪60年代初，发展已成为联合国使命的核心部分。1966年，EPTA与“联合国特别基金”合并，成立了“联合国开发计划署”（UNDP），它成为联合国的主要发展机构，在更大范围内继续执行EPTA的使命。20世纪90年代，联合国开始使用人类发展指数对全球国家进行排名，也因此而引入了一种新的衡量发展的原则，即将预期寿命、教育和收入结合起来，提供了比仅计算国内生产总值更全面的统计。1987年，联合国大会授权编写了《我们共同的未来》，在这项报告中提出了可持续发展的概念。

**联合国在制定国际发展框架方面始终处于引领地位。**20世纪90年代，全球领导人认识到有必要制定统一的、可衡量的目标，以消除贫困、不平等和不发达状况。2000年，在有史以来规模最大的世界领导人会议——“千年首脑会议”上，千年发展目标获得通过，其中包括8个目标和60个指标。这些目标涵盖了人民生活的基本需求，如消除极端贫困和饥饿以及普及初等教育。可持续发展目标的进展状况参差不齐。2023年联合国的报告指出：“可持续发展目标50%以上的具体目标进展微弱、不充分，30%的具体目标进展停滞或倒退，其中包括有关贫困、饥饿和气候的关键问题。除非我们现在就行动起来，否则《2030年可持续发展议程》将无法实现，人类也会错失将世界变得更美好的机会。”综上所述，可持续发展目标进展缓慢并令人失望，但不可否认的是，自联合国成立以来，全球发展的总体进展是前所未有的。

18世纪末，经济学家、人口学家马尔萨斯（Thomas Robert Malthus）预言，人口增长将超过粮食生产，并将导致大范围的饥荒、疾病和贫困。到20世纪初人们仍然普遍认为这是一个现实存在的威胁。然而，联合国成立后的情况却恰恰相反。1945年，全球人口约为23亿。联合国成立后，全球人口增长了两倍多，达到今天的约80亿。虽然全球人口在同一时期呈指数增长，但全球极端贫困率却从联合国成立时的60%（几乎每三个人中就有两个生活在极端贫困中）下降到今天的9%。由于医学的进步，同期全球平均预期寿命从46岁增加到73岁，5岁以下儿童死亡的数量也大幅减少，同时，识字率从最初的40%提高到了现在的近90%。当然，这些成就不能只归功于联合国，科学的进步、经济增长和具有前瞻性的国家所制定的发展政策也发挥了主要作用，中国的发展成就在全球范围内占据了很大比例。然而，联合国在为各国提供技术援助和进行宣传的同时，也推动了发展进程。

气候变化

空前的经济增长和发展以及全球人口增长的代价是气候变化，它可以说是我们这个时代最大的全球性挑战。联合国在应对气候变化方面发挥了关键作用。联合国于1988年成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），由联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）共同领导。政府间气候变化专门委员会的任务是，评估有关气候变化的科学知识，并为政策制定者提供全方位的报告，这些报告在国际谈判中发挥着至关重要的作用。

20世纪90年代，全球气候治理发生重大转变。1992年，里约热内卢地球峰会通过了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。1997年，《京都议定书》在联合国大会上获得通过，这是第一个要求工业化国家减少排放并具有法律约束力的条约。然而，由于美国等主要排放国的退出以及发展中国家的空口承诺，《京都议定书》的执行受到了限制。因此，为推动形成更具包容性和全面性的气候协议，2015年各国达成了《巴黎协定》，标志着全球气候政策的转折。与《京都议定书》不同，《巴黎协定》确立了自愿的国家自主贡献（NDCs），允许所有国家设定自己的减排目标。这项协议旨在将全球升温幅度限制在相对于工业化前水平的2摄氏度以内，并努力将升温幅度控制在1.5摄氏度以内。

尽管现阶段取得了进展，但迄今为止我们所采取的行动还远远不够。2011—2020年是地球12.5万年以来最热的十年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）预测，最坏的情况是到2100年全球升温超过4%，而根据目前的形势，可能会升温2%至3.5%。联合国一直站在倡导控制温室气体排放的最前沿，虽然联合国的努力没有取得足够的成功，但如果没有这些努力，情况无疑会更糟。

国际法和全球政策制定

**联合国的伟大成就之一是发展了一整套国际法。**数年来，已有560余项多边条约交存联合国秘书长。这些条约涉及人权、裁军、保护海洋、保护环境、规范移民劳工、遏制贩毒、打击恐怖主义、外层空间利用、伦理原则和人工智能标准等广泛领域。中国在这些条约的制定过程中发挥了重要作用，并签署了大量条约。

联合国还有对国际法问题进行仲裁的机制，即成立于1946年的国际法院。各国将争端提交国际法院，寻求以法律为依据公正解决分歧。通过和平解决陆地边界、海洋边界和领土主权等问题，国际法院往往有助于防止争端升级。最近，该法院因其关于以色列占领巴勒斯坦领土的合法性的裁决，以及以色列在加沙的行为可能构成种族灭绝的裁决而备受瞩目。虽然国际法院的裁决不具有约束力，但其就加沙的裁决，为倡导更好地保护平民和更好地提供援助发挥了重要作用。此外，一系列特设法庭和联合国协助的法庭，为打击有罪不罚现象和追究最严重罪行的责任做出了贡献。

人道主义援助

正如前文所述，联合国的行动往往能促进会员国之间达成国际协议，并就国际争端做出正式决定。无论是关于气候变化还是加沙战争罪行的决议，后续往往都没有开展有效的行动，国际法院或巴黎气候大会等决定也仍未得到执行，这导致许多批评联合国的人认为，联合国是一个空谈的机构。联合国未能将决议转化为行动，其后果最明显的莫过于对联合国人道主义援助的需求呈指数级增长，当和平与安全受到破坏、发展出现倒退、气候变化的影响肆虐时，就需要人道主义援助。

就人员和财政资源而言，联合国目前在人道主义援助方面的投入，超过了在其他领域的投入。20世纪90年代末，联合国最大的开支是用于发展援助，其次是维和。如今，人道主义援助在联合国全球支出中所占比例最大。2022年，发展支出为201亿美元，占联合国系统年度总支出的30%，而人道主义援助的相应数字为311亿美元，占46%。

我曾在2016年领导了联合国在中非共和国的人道主义援助工作，该国是地球上最贫穷的国家之一。持续的冲突导致人民流离失所、缺乏发展机会，再加上干旱、气候变化和有组织犯罪的影响，人道主义需求始终存在。今天，在全球冲突加剧、应对气候变化行动不足、世界许多地区发展停滞的背景下，联合国最大的影响只能是提供人道主义援助，这也是联合国难以在解决人道主义危机方面取得进展的主要根源。

联合国的再出发

联合国今天所面临的问题不是任何一个或一些国家所能解决的。要应对气候变化、不断增加的冲突和有组织犯罪、可持续发展的赤字以及技术失控的风险，需要所有国家尤其是大国开展跨国合作。与此同时，自冷战以来，会员国之间尤其是大国之间的分歧从未如此严重。鉴于广泛讨论到的多边主义危机，在2020年联合国成立75周年之际，我代表秘书长领导了一次全球磋商活动，以了解全世界人民对国际合作的期望。尽管各国政府之间存在摩擦，但世界各国人民的需要、优先解决的事项却极为相似，如获得基本服务和发展机会，解决不平等问题，以及从长远角度减少冲突、缓解全球变暖。来自各国的数百万人参加了全球磋商，为成员国在2024年9月制定《未来契约》奠定了基础。

2024年9月22日，联合国未来峰会在位于纽约的联合国总部举行

《未来契约》的核心要义包括：确保为可持续发展提供更好的资金，减轻发展中国家的债务；承诺以新的方式维护全球和平与安全，解决冲突，促进外交解决方案。《未来契约》强调科学、技术、创新和数字合作方面的国际合作，其中包括《全球数字契约》，其为数字治理与合作，特别是为人工智能等新兴技术的数字治理与合作制定指导方针。《子孙后代问题宣言》也是该契约的一部分，确保在全球决策中考虑到后代人的权利和需求，呼吁改革包括联合国安理会在内的全球治理结构，使其更具包容性和有效性。虽然《未来契约》是朝着解决全球问题迈出的重要一步，但它也受到了批评，因为其缺乏具体目标和足够的雄心壮志，无法有效应对气候变化等挑战。《未来契约》是会像许多其他联合国文件一样仍是一个愿望，还是会成为变革的开端？其后果将对子孙后代产生深远影响。