吴志成 | 联合国是推动全球化发展的重要力量_风闻

2025年是联合国成立80周年。作为二战后最重要的多边治理机构，联合国始终是全球化的推动者与协调者。从1945年《联合国宪章》签署时的51个创始成员国，到今天193个国家组成的大家庭，它构建了现代国际秩序的基础框架，通过维和行动、可持续发展目标等机制，为人类创造了持久的和平与发展红利。这个最具普遍性的国际组织始终是全球治理体系的压舱石。然而，80年后的今天，联合国与全球化进程乃至整个国际秩序正面临前所未有的严峻挑战，气候危机肆虐，不平等加剧，极端贫困率上升，恐怖主义和核威胁仍然存在，单边主义和保护主义抬头，世界再次走到了十字路口。基于此，本刊特邀专家学者撰写笔谈，回顾联合国80年的成就，结合全球化进程分析联合国面临的挑战，展望联合国与全球化未来向何处去。

吴志成教授强调，作为最具权威性和代表性的全球治理机构，联合国既是全球化的核心合作平台，又是治理全球化的重要倡导者和组织者，即使面临各种严峻挑战，联合国仍然是倡导和推动全球化的重要力量。联合国前副秘书长法布里齐奥·霍克希尔德指出，联合国在和平与安全、发展、气候变化应对、国际法和全球政策制定及人道主义援助方面取得巨大成就，但也面临诸多挑战，联合国需要加强国际合作、推动改革以应对21世纪的挑战。薛晓源教授认为，全球化与联合国之间存在着深刻的互动关系，联合国在全球治理中发挥着感应器、助推器和平衡器的作用，双方互相承认、互相成就，共同应对全球挑战。张贵洪教授指出，在大国竞争强化和全球治理弱化的背景下，联合国面临前所未有的挑战，联合国的职能和使命需要转向，联合国机构需要实现转型和升级，并且为美国缺席的全球治理做好准备。刘雪莲教授认为，在全球化视角下，联合国虽受大国政治影响，但其自主性不断增强，全球治理功能持续拓展，需坚守多边主义并强调大国责任以应对国际挑战。刘兴华教授指出，联合国通过知识生产、组织架构与规范建构塑造全球化，使之成为有方向、制度化和有秩序的全球化，尽管面临挑战，但其在维护国际秩序和应对全球性问题上仍具有重要作用。贾克防研究员主张，联合国维和行动应从干预式维和向韧性建设和平转型，可以将提升复杂系统韧性的一般策略应用于建设和平活动。

——主持人　叶祝弟　杜运泉

联合国是推动全球化发展的重要力量

吴志成｜中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院院长、教授

本文原载《探索与争鸣》2025年第7期

具体内容以正刊为准

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吴志成

第二次世界大战结束后，全球化蓬勃发展，联合国成为全球化的重要倡导者和推动者。当前，百年变局加速演进，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，特别是特朗普第二任期以来，美国政府将关税工具化、武器化，正在全球范围内发动关税大战，掀起逆全球化风暴，妄图通过极限施压谋取私利，对全球经贸合作秩序造成严重破坏，以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序遭遇严峻挑战。但是，全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，也是世界历史演进的必然规律和不可逆转的时代大势，全球化的方向从未改变，也不会改变，联合国仍然是倡导和推动全球化的重要力量。

全球化的发展赋予联合国的重要使命

**全球化促进了世界范围内资本、技术、劳动等生产要素的交换，促进了生产力水平的极大提高和人类福祉的大幅度提升。**特别是随着科技的迅猛发展，信息技术、互联网、大数据、人工智能的广泛应用带来“深度全球化”，人们在全球化最初阶段所设想的“世界主义”和“地球村”已不再是一个遥远的政治理想。与此同时，全球化也带来风险的全球化和日益增多的全球性挑战，安全、经济、环境、劳工、无许可人员流动、传染病等诸多领域和问题也出现全球化趋势，单个国家和政府越来越难以单独应对“万物全球化”的新挑战。尤其重要的是，全球化在使威斯特伐利亚体系以来所确立的国际秩序推广至全球的同时，也使以西方为中心的秩序结构面临失序的危险。西方主导全球化所带来的殖民扩张、军事竞争和经济危机等负面影响，最终导致两次世界大战的历史悲剧。全球化的发展呼唤建立一个超越国家和政府的世界性机构，以协调组织应对全球性风险挑战的合作行动。因此，第二次世界大战结束后，联合国应运而生，并取代国际联盟肩负起协调和促进全球化进程的重要使命。

面对人类所遭受的战争灾难，联合国将维护世界和平与安全作为最核心的时代使命。联合国在世界反法西斯战争的炮火中孕育，一经成立就宣告“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”，为消弭世界范围内的战争和冲突，力行容恕，彼此以善邻之道，和睦相处，集中力量，以维持国际和平及安全。为了实现世界范围内的永久和平，《联合国宪章》第一章第二条明确提出国家主权平等、善意履行义务、以和平方法解决国际争端、集体安全、禁止使用武力和武力威胁的原则。《联合国宪章》所提出的处理国家间关系的基本准则得到世界各国的普遍认可，超越了组织章程的范畴，具有国际社会宪法性文件的特征。

面对西方列强的殖民扩张和掠夺，联合国将促进殖民地人民解放和实现世界非殖民化作为最重要的历史使命。《联合国宪章》以及联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》《联合国消除一切形式种族歧视宣言》和《消除一切形式种族歧视国际公约》，要求迅速无条件终止各种形式和表现的殖民主义，在世界范围内消除种族隔离和种族歧视，促进人类平等权利的实现。1945年至今，在联合国及托管理事会的努力下，80多个前殖民地获得独立，生活在殖民地的人口总数由1945年的7.5亿下降至不到200万。前殖民地国家独立后积极融入联合国，联合国成员国由1945年刚成立时的51个增加到当前的193个。新独立的发展中国家加入联合国，拓展了联合国的议程，纳入了环境、人口、食物与水资源等全球性问题，联合国议程表变得更为务实。

**面对全球化进程加速及其负面效应的显现扩散，联合国将促进多边合作和推动各国繁荣发展作为最紧迫的责任。**21世纪以来，全球化不断放大发展鸿沟、分配不公和生态恶化等负面影响，逆全球化思潮涌动严重侵蚀基于多边主义的国际合作共识。对此，联合国将“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”作为组织发展的坚实根基。以经济及社会理事会为核心，立足经济、社会和环境三大支柱议题，联合国对外与各领域国际组织积极开展合作，对内则设立并发展联合国开发计划署等方案和基金、联合国粮食及农业组织等专门机构、联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处等其他实体机构，形成了体系规模庞大、涉及领域全面的联合国系统。联合国系统内的方案、基金、专门机构及多个附属组织，构成了联合国体系中最活跃、工作阻力较小的部分，有效促进了各国在经济、社会和文化领域的广泛合作，也在客观上推动了世界各国的共同繁荣和发展。

联合国是治理全球化的中流砥柱

全球化进程的深入发展加速了全球性风险扩散，人们对全球化和多边主义的疑虑增加，逆全球化思潮泛起，全球多边秩序受到严峻考验。作为最具权威性和代表性的全球治理机构，联合国既是全球化的核心合作平台，又是治理全球化的重要倡导者和组织者。

**第一，联合国是全球安全的守护者，致力于维护人类和平与安宁。**在传统安全领域，1948年以来联合国累计采取71项维和行动；2019年联合国发起“以行动促维和”倡议，重申对维持和平行动的共同政治承诺。在裁军和防扩散领域，1978—1990年，联合国共举行三次特别联大会议商讨美苏军备控制事宜，发起“裁军十年”行动和《裁军十年宣言》。20世纪90年代以来，联合国将核武器及常规武器控制、防止外太空武器化、化学武器控制、生物军控作为重点关注领域，推动《不扩散核武器条约》《禁止生物武器公约》《禁止化学武器公约》《集束弹药公约》《武器贸易条约》等条约谈判和签署。在乌克兰危机和巴以冲突背景下，联合国致力于促进利益攸关方之间的对话，强化黑海和地中海地区及次区域层面的军备管制，防止地区冲突的全球外溢。

联合国大会第57/129号决议于2002年12月11日设立每年5月29日为联合国维持和平人员国际日

在非传统安全领域，联合国协调各成员国先后达成《联合国全球反恐战略》及其行动计划、《联合国全球反恐协调契约》，应对全球恐怖主义蔓延。面对网络信息技术的飞速发展，国际电信联盟发起“信息社会世界峰会”，提出多利益攸关方治理模式，联合国互联网治理论坛、“信息安全国际行为准则”也得到国际社会普遍接受。面对全球人员流动带来的公共卫生危机，世界卫生组织在全球疫苗接种运动、应对公共卫生紧急情况、防范大流行性流感，以及引领致命疾病的根除运动等方面发挥了关键作用。世界卫生组织积极推动《大流行病条约》的谈判进程，加强国家、区域和全球的疾病控制特别是抵御未来流行病的能力。

**第二，联合国是国际合作的促进者，致力于促进包容性多边主义。**经济全球化促进世界多极化的进一步发展，新兴市场国家和发展中国家不断发展壮大已经成为不可阻挡的历史潮流。但是，国际力量对比的变化并没有体现在联合国各主要机构中，新兴市场国家难以分享全球化的成果。这就进一步加深了联合国系统的效能危机，削弱了新兴市场国家接棒引领全球治理的意愿。对此，联合国定期召开大会和专题峰会，将各成员国间分散的议题整合为全球共识，推动气候变化、减贫等问题的多边治理，同时吸纳非政府组织、私营公司等非国家行为体参与其中，扩大多边治理的包容性参与。2024年3月，联合国大会通过决议，宣布2025年为“国际和平与信任年”，促请国际社会通过包容性对话和谈判解决冲突，确保加强国际关系中的和平与信任。

多边主义是国际体系发展的必然产物，全球化和全球治理的顺利发展需要多边主义的守护。近年来，贸易保护主义和单边主义盛行，国际经济金融治理呈现碎片化趋势。对此，联合国系统在国际经贸投资、发展援助、债务协调等领域发挥了重要的稳定器作用。针对“脱钩断链”风险，联合国工业发展组织推动建立区域性供应链备份网络，以维护区域供应链价值链稳定。针对全球发展新动能不足的问题，联合国开发计划署、世界粮食计划署在国际发展合作、绿色经济转型、生物多样性、粮食援助等领域对在地国进行决策建议和资金援助，同时利用中国支持设立的“全球发展和南南合作基金”，向全球南方国家分享减贫经验、提供发展贷款，树立多边合作的典范。面对全球债务与通胀风险，国际货币基金组织和世界银行定期发布《世界经济展望》《全球金融稳定报告》《国际债务报告》，为成员国提供决策参考，同时协调二十国集团和七国集团推出“缓债计划”，延长60多个低收入国家偿债期限，避免发生大规模国际债务违约。

**第三，联合国是气候变化的“吹哨人”，致力于推动应对气候变化的团结协作。**全球气候变暖给人类带来严峻的环境危机和生存挑战，气候灾害的破坏性影响已经成为最重要的非传统安全问题。为了有效应对全球气候变化，联合国成立了一批专职机构，如联合国环境规划署、世界气象组织、绿色气候基金等，旨在促进全球资源的合理利用及可持续发展，实现全球气象数据的自由交换，并为发展中国家实施减缓和适应气候变化项目提供融资支持；组建应对全球气候变化的多边合作平台，如政府间气候变化专门委员会、《联合国气候变化框架公约》及其附属机构，促进各国政府间气候变化谈判，建立应对全球气候变化的伙伴关系网络，监督和评审联合国气候变化会议所达成的条约共识；努力为全球气候治理凝聚最广泛的国际共识，举办29次联合国气候变化大会，达成了《京都议定书》《哥本哈根协议》和《巴黎协定》。

第29届联合国气候变化大会

在各方不懈努力下，全球气候合作先后确定2007年“巴厘路线图”和2023年“阿联酋共识”，全球气候治理逐渐由分歧走向共识、由谈判走向承诺、由“议题联盟”走向法律公约。维护多边主义、促进多边合作，协调大国合作、合理划分权责，加强发展中国家能力建设、提供发展援助和应对方案，已经成为下一阶段联合国推动全球气候变化治理合作的新使命。

**第四，联合国是全球发展的协调者，致力于实现可持续发展目标。**当前，全球化的深入调整增加了世界发展的不确定性，全球赤字问题凸显。战争、冲突、和平、稳定等传统领域问题与气候变化、互联网、人工智能等新兴领域问题复杂交织，进一步加深全球化时代的发展困境。1961年12月，联合国通过1710号决议，提出国际发展战略。1992年里约热内卢地球峰会召开，183个国家签署《里约宣言》和《21世纪议程》，确立“共同但有区别的责任”原则，并成立可持续发展委员会监督相关文件落实。2000年9月，联合国千年峰会通过《联合国千年宣言》，纳入八个千年发展目标，聚焦减贫、教育、性别平等和公共卫生领域。在时任联合国秘书长安南的推动下，“全球契约”得以设立，联合国动员企业和成员国地方政府协助推广人权、劳工标准、环境及反贪污方面的十项基本原则，增强全球化过程中跨国企业的社会责任，将企业纳入全球化时代的治理体系中。

2015年9月，联合国可持续发展峰会通过《2030年可持续发展议程》，包括17项可持续发展目标、169项分目标和232项具体量化指标，覆盖经济、社会与环境三大维度。在联合国的推动下，可持续发展目标分别与区域和成员国国内战略对接，形成了极具整合性和参与性的全球治理网络。非洲联盟通过《2063年议程》，将联合国可持续发展目标融入非盟的基础设施建设与工业化目标；中国将可持续发展目标纳入“十四五”规划，提前10年完成减贫目标。2024年9月，联合国未来峰会通过成果文件《未来契约》及其附件《全球数字契约》和《子孙后代问题宣言》，确定了可持续发展、国际和平与安全、科技创新与数字合作、青年发展与未来世代等四个领域共计56项行动计划，反映了国际社会基于行动导向的基本立场和未来全球治理发展方向。

联合国发展面临的挑战与未来

当前，世界进入新的动荡变革期，全球化进程遭遇单边主义、保护主义、霸权主义的挑战。特别是美国发动的关税战、贸易战、科技战，正在瓦解二战后西方主导构建的全球制度体系、规范体系和国际秩序，全球化进程中的国际竞争、零和博弈、安全困境也更加凸显，联合国体系面临一系列新问题、新挑战。

**一是《联合国宪章》赋予的组织目标与联合国自身能力之间存在明显张力。**成员国授予联合国一个极为宽泛的使命，但没有同时创立实现这些任务的组织基础构造。组织目标与实际能力之间的差距，使联合国难以完全履行其职责使命，联合国系统有时会因此陷入失灵失效的困境。

**二是联合国系统内部出现碎片化趋势，不同机构间各自为政现象突出，发展援助架构重叠。**近年来，联合国系统内部机构因美国等西方国家“退群”、拖欠和削减会费捐资而陷入财政危机。为争夺捐资，各机构针对捐助国特别青睐的可持续发展、绿色转型等项目重复设置业务。这不仅导致机构职能的隐性重复和资源浪费，也限制了联合国系统内各实体机构依据其战略规划合理分配资源的能力，损害其多边主义特征。

**三是大国博弈和地区冲突加剧国际格局分裂和国家间矛盾对立，联合国面临信任危机与合法性赤字。**美国对华战略打压及俄美博弈严重影响联合国安理会“大国一致”原则的实现。土耳其、以色列等中等强国对联合国安理会的代表性、权威性和有效性的质疑加深，以色列常驻联合国代表甚至当众粉碎《联合国宪章》，挑战联合国权威。广大发展中国家迫切需要联合国在和平维持、发展援助、绿色转型等领域积极作为，期待联合国在全球治理中发挥更大作用。联合国体系内这种大国政治共识缺乏、中等强国疑虑加深、广大发展中国家期待渐强的状况，可能形成小国更依赖、大国更排斥的信任危机，加剧联合国框架下国际合作的空心化，削弱联合国的国际合法性。

80年前，人类在饱经战争磨难后选择了联合国，《联合国宪章》也为人类擘画了和平合作、平等自由、繁荣发展的新图景。80年来，世界多极化和经济全球化加速发展，全球南方国家力量不断发展壮大，世界和平发展事业砥砺前行。站在历史与未来、理想与现实交汇的十字路口，联合国在维护世界和平、促进国际合作、推动全球化进程、实现人类共同发展等方面作出了不可磨灭的贡献。联合国促进、引领、治理全球化所取得的历史成就证明：**全球化的历史规律不可抗拒，多边主义的时代潮流不可逆转，联合国的核心作用不可或缺，改革完善全球治理不容拖延。**当前，国际局势变乱交织，经济全球化遭遇逆风和回头浪，迫切需要世界各国“同球共济”。为了实现“促成大自由中之社会进步及较善之民生”的政治理想，人类要从历史中汲取智慧和力量，世界各国特别是大国应该“不畏浮云遮望眼，秉持命运共同体意识，扛起历史责任，展现历史主动，推动历史进步”。