警惕用“胸脯、脑门和屁股”混官场的干部_风闻

丰俊功

华北科技学院马克思主义学院

【导读】近日，《人民日报》刊发题为《警惕“三拍”干部背后的政绩冲动》的文章，直指当前干部队伍中的突出问题。所谓“三拍”干部，就是决策时拍胸脯保证、谋划时拍脑门决策、出事时拍屁股走人的干部。值得注意的是，这一警示并非首次，早在2013年《人民日报》便呼吁对“三拍干部”实行终身追责制。但为何十余年过去，此类现象仍屡禁不止？

本文通过系统分析干部制度的深层结构，揭示了几个关键发现：首先，作为与政权体系联系最为密切的群体，干部队伍规模总体保持稳定、来源渠道日益规范化、制度化。干部的政治录用广泛采用“凡进必考”的准入方式，确保选人用人的公平性。其次，干部群体结构整体呈现金字塔形的特征，具有超强稳定性，但同时也导致越往高层晋升竞争越激烈。数据显示，高达55.6%干部将晋升压力列为首要焦虑源，并由此催生了“35岁现象”“59岁现象”等年龄天花板危机。在晋升压力之下，严格的问责监督反而诱发了职业风险规避的行为，进而伴生避责现象。“怕犯错、缺担当、等靠要”“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心理，是当前基层工作避责现状的真实写照。

本文指出，当前国家治理所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度前所未有，不确定因素增多，人民群众对干部普遍抱有较高的期望和要求。在此背景下，如何健全对“三拍”干部的问责机制，避免“比比画画假作为”等导致体系空转的行为出现，关系着国家治理现代化的成效。

******本文原载《文化纵横》2023年第4期，******仅代表作者本人观点，供诸君参考辨析。

“关键在人”：

当代中国干部群体透视

**干部群体是中国现代化进程，尤其是改革开放进程中最积极最重要的推动者和组织者，在中国社会的政治体制中居于中枢地位，处于社会群体差序圈层结构的中心位置。**他们具有高度的政治意识，掌握着整个社会最多、最广且最有影响力的执政资源。作为执政群体的干部，是党和国家路线、方针、政策的决策者和执行者，对党和国家事业发展的重大战略部署、国家政权稳定乃至以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的历史进程具有极其深刻的影响。

**▍**干部群体的基本状况：规模、来源和结构

干部群体是与国家政权体系联系最紧密的群体。干部群体的规模总体保持稳定，来源渠道呈现出制度化特征，并且干部群体的金字塔结构特征显著。

（一）干部群体规模总体保持稳定

干部是国家政权体系有效运转的骨干力量，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。计划经济时代，党政群团机关、国有企事业单位的工作人员统称为“国家干部”；改革开放后实施干部人事制度改革，干部的内涵和外延随之发生深刻变化，尤其是随着公务员制度和干部分类管理体制的逐步完善，国有企业、事业单位的专业技术人员和相关从业人员陆续从传统干部群体中分离出来。

当前，狭义的干部指我国各级党政机关中的公务员。公务员是干部群体的核心人群，他们的政治地位和社会地位较高，是治国理政的中坚力量。公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，主要分布在党政、人大、政协、监察、审判、检察、民主党派、工商联等机关。根据已公布的数据，全国公务员总规模总体稳定，总量微增。（表1）

广义的干部还包括一个大量兼具社会管理职能的干部群体，即国有企事业单位和群团组织中承担实际行政管理职权的公职人员。这一群体在我国的经济社会发展和现代化建设过程中发挥了重要力量，但构成复杂多样，总数尚无确切估算。

干部规模的变化既与社会经济发展需要相关，也受到改革开放以来党和国家机构改革、体制机制改革以及职责调整影响。从微观角度来看，干部的配备和规模则与机构编制、组织人事及财政经费密切相关。编制是干部规模控制的权威性依据和刚性约束。改革开放以后**“定职能、定机构、定编制”的“三定”规定，为政府行政机构干部规模设定了基准，成为干部规模控制的重要参考**。

（二）干部群体来源渠道制度化

政治录用是政权体系与社会联结的重要通道。改革开放以来，干部群体的来源渠道逐步制度化。

具体而言，首先，公务员考试是当前干部群体来源的主渠道。通过公务员考试进入体制的干部群体数量比较稳定，主要面向大学毕业生群体和基层。（表2）

其次，军队转业干部，尤其是计划分配军转干部也是干部群体的重要稳定来源（表3），其中80%以上进入党政机关和参照公务员法管理事业单位（以下简称“参公单位”）（表4），成为干部群体的重要组成部分。

最后，面向社会公开招聘的公务员聘任制，是近年来拓宽公务员来源渠道的重要补充形式，被视为打破公务员终身制“铁饭碗”的重要尝试。聘任制公务员是指以合同形式聘任、依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，主要面向专业性较强、替代性较低的职位。目前，聘任制公务员的数量较少。除此之外，调任也为国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照公务员法管理的事业单位中从事公务的人员进入公务员队伍提供了一个“进口”，并进行了制度性安排，2017年至2021年全国调任公务员11万多人。

**当前，干部的政治录用广泛采用“凡进必考”的准入方式。**从1994年起，中央机关及其直属机构公开招考公务员，此后地方各级机关也陆续实行公开招考。“凡进必考”的准入制度使不同社会群体成员均有机会进入政治体系，打破了地域、行业、身份、性别等限制，建立了一套制度化程度较高的开放性人才吸纳系统。截至2021年底，公务员队伍中35岁及以下的占30.1%，具有大学本科以上学历的占78.8%。**近年来，干部群体的整体文化程度有较大幅度提高，行政层级越高，学历整体上也越高。**课题组调研的干部人群中，大专学历占12%，本科学历占39%，硕士研究生学历占42%，博士研究生学历占7%。

（三）干部群体的金字塔结构

干部群体结构是“金字塔”状结构，典型表现是行政科层与干部的级别相结合，构成自上而下的严密等级体制，具有超强稳定性，这也是干部群体与其他社会群体结构显著不同的特征之一。在干部群体中居于核心的党政机关公务员队伍实行的是职务和职级并行制度。级别、职务和职级是决定干部的体制等级和影响力的核心要素；这些要素与行政科层体制相耦合，构成了干部金字塔结构的基础框架。

晋升和晋级是激励干部干事创业、担当作为的主要动力，具有指挥棒作用。**干部的晋升和晋级一般是逐级晋升，但受晋升岗位和职数控制的限制，越接近金字塔顶尖，人数越少。**这种逐级晋升机制也伴生了逐级淘汰效应：越接近金字塔塔尖，作为晋升的激励资源越稀缺，竞争也会越激烈。自公务员队伍推行职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度以来，职级晋升通道增多和晋升空间扩大成为激励干部担当作为的新形式。在中国五级政府行政体制和国家治理体系中，广大干部尤其是基层干部的晋级激励具有正向效应，有利于使之成为服务群众、维护经济社会稳定发展的中坚力量。

**▍**干部群体利益结构机制的复合型影响因素

体制红利是社会体制产生的职业保护和福利保障，新旧社会群体的利益差别主要体现为体制红利的享有程度不同。体制是影响中国社会结构的基础性因素，是决定社会群体差异的本质性因素。社会价值感和归属感是调动社会群体积极性的基本社会心理机制，体制性保护和保障则为干部群体的社会价值感和归属感提供了现实基础。在中国社会体系中，体制内和体制外意味着不同的利益生成结构，由此形成不同的利益差别，进而表现为体制内外群体在政治、经济、社会乃至文化地位上的身份差别。干部群体作为典型的体制内群体，社会政治地位较高且具有稳定性，在法律和实践层面受到了更全面的体制性保护和保障。

**体制身份是干部群体区别于其他社会群体的首要标识性因素。**体制性身份保障是社会群体在人身、家庭、财产、职业等方面获得的体制性保护。干部身份在中国具有独特且深厚的社会心理基础和现实基础，其溢出效应的社会表现有显性和隐性之分：显性的保障有居住于受到特殊保护的政府住宅区域、稳定的工资和良好的工作环境等方面；隐性的保障有隐性福利以及因社会地位而获得的社会安全感和丰富的社会资源等。相对于其他社会群体而言，干部群体是享有体制身份保障最为明显的群体，干部工资由国家财政负担且干部待遇终身制，社会地位高，职业稳定性强，因此也被称为“铁饭碗”。

福利保障是现代社会群体利益生成的第二个标识性因素，关涉社会群体的就业、子女教育、医疗、住房以及赡养老人、抚育子女、家庭生活等具体民生问题。现代中国社会各个群体利益是在现有社会保障体制下形成的。社会保障体制是工业化社会的一种制度化社会利益分配机制，是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。

体制的利益性和保障性是社会群体利益形成的重要基础。当前不同社会群体之间的福利保障体制仍存在差别，干部群体在工资收入、医疗、退休待遇、子女教育和就业等方面都更稳定。整体而言，体制性福利保障使干部群体和国有企事业单位职工享有较多及可靠的社会保障和社会福利，这也成为职业安全感的重要来源。因此，这一群体的职业稳定性相对较强，社会满意度相对较高。

**制度保障是社会群体利益生成的第三个标识性因素。**干部群体作为典型的体制内群体，在法律体系、现行政策和社会实际运行中享有体制红利，其政治社会地位和社会保障程度的制度性保护水平相对较高，并通过法律规定形成一套法定化、系统化的制度。以激励保障体系为例，干部群体的工资待遇和社会福利制度化程度较高，保障体系较为完备，激励机制更具可持续性。

在中国国家治理体系中，干部管理体系具有极其特殊重要的示范和引领作用。与其他社会群体相比，有关干部群体的党内法规和法律规定最多也是最系统化的。比如，党政机关公务员从“进口”到“出口”的管理制度最为全面，除了《公务员法》之外，还包括公务员录用、培训、考核、奖励、转任、回避、任免等一系列配套法规和政策文件。

**▍**干部群体的行为特征及其表现

中国四十多年来波澜壮阔的工业化、现代化及城镇化进程迅速改变了国家和社会的面貌，也改变了干部群体的整体面貌。干部群体作为党和国家事业的中坚力量，在政治立场、政治态度和政治行为方面呈现出高度的一致性，具有相对稳定的行为特征。

（一）具有高度的政治意识和事业心

干部的思想意识是国家价值观的集中体现，彰显着党和国家的价值取向。干部群体具有高度的政治意识，高度认同中国特色社会主义制度，对这一制度的未来充满自信。干部群体具有高度的事业心，他们将社会主义事业视为其安身立命之所在。从现实表现来看，特别是在十八大以来全面从严治党的背景下，广大干部积极贯彻执行党的路线、方针、政策，忠诚于党的事业，是可以信赖的执政群体。

干部群体具有较强的奉献精神和强烈的成就感，他们成为干部后大多具有为人民服务的高尚理想和追求崇高人生价值的自我实现动机。青年干部群体认为工作能力、领导认可、政治素质是决定干部晋升的重要标准，他们对晋升大多持正面看法，而且希望可以有更大的空间和平台做有价值有意义的事情。

干部群体对自身职业具有较强的身份认同，他们的职业认同感、归属感和荣誉感较强。近年来，普遍接受高等教育、与改革开放同步成长起来的“80后”逐步成为党政机关处级干部的主体。作为党和国家治理体系中的新鲜血液，他们大多思想开明，知识结构完善，工作作风务实，在政商关系方面比较清醒谨慎，人际关系比较纯粹，共情能力较强，有较强的自我实现感和较高的成就感。但也要看到，个别干部所谓的身份优越感在社会中引发了人民群众的强烈反感。

（二）工作负荷重且压力大

工作压力大是干部群体的共识，部分干部群体，尤其是基层干部长期满负荷、超负荷工作，身心疲惫。工作压力因不同行政层级、职务级别的具体情况又各有差异。在课题组调研的干部人群中，每天加班的人数占比达到了21.2%，周末经常加班的人数占7.6%。对基层县处级干部的调研表明，“忙、重、累”是这一群体的整体工作状态。“白加黑”“五加二”“晴加雨”的工作常态，生动体现了基层干部群体的繁重工作压力状况。

基层干部面临的压力主要集中于发展、问责、民生和生活四大方面。“上面千条线，底下一根针”，基层工作任务重、头绪多，节奏快、协调杂，要求严、难度大，时间紧、督查严，“顶格管理”成为常态，一刀切和“层层加码”造成基层超负荷运转，工作难以真正落实，成为催生形式主义的重要原因。

干部群体承担着党和国家的重托，担负着将党和国家的大政方针落实到最基层的责任。在新冠疫情防控中，我国的干部体制与国家治理体系紧密结合，展现出强大的组织动员能力、统筹协调能力和贯彻执行能力。在这一过程中，众多干部带着高度的政治责任感积极主动投入疫情防控工作一线，超负荷、高强度工作，发挥了非常重要的作用。但是，极少数干部不担当、不作为、乱作为、假作为造成的社会危害也不容忽视。

（三）收入稳定且趋向规范化

从长期来看，干部群体的综合收入具有稳定性和保障性。《公务员法》规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分，公务员工资应当按时足额发放；公务员工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。干部的收入来源主要是工资性收入，尤其自中央八项规定实施以来，干部收入进一步规范化、透明化。干部的工资水平与职务、职级和级别密切相关，也因地区经济发展水平而异；再加之工资政策执行过程中需要综合考虑相关要素，因此干部群体收入状况在全国范围内呈现出差异性，中央和地方、不同地区、不同部门、不同职务职级干部的收入差别很大。调研发现，东部经济发达地区和一二线城市干部的收入相对较高，中西部地区的不少县市则面临着“吃饭财政”问题。

改革开放以来，干部群体的平均收入增幅较大，与全国平均工资率增长几乎同步。国家统计局的数据显示，公共管理、社会保障和社会组织就业人员2005年至2020年平均工资呈不断增长趋势，且2015年之后比全国平均工资略高；与其他城镇非私营单位相比，公共管理、社会保障和社会组织就业人员的工资水平处于中间位置。从主观比较角度来说，工资性价比也是干部工作满意度或幸福指数的重要参考标准。对干部而言，住房、子女教育、赡养父母、日常开支是家庭主要支出项目，尤其是住房，一二线城市房价高企使当地干部的工资性价比大大降低。

干部的工资水平与本级财政状况密切相关。一般来说，市级以上财政相对稳定；但在经济欠发达地区和部门，尤其是受经济增速放缓、疫情等不利因素影响，基层干部的工资状况受到了很大程度的影响，在地方财政困难的情况下，有的地区和部门现有的收入水平并不足以弥补干部的正常生活开支和工作的辛苦付出。

**▍**干部群体面临的现实问题

干部群体在国家治理体系居于中心地位，在与其他社会群体的关系互动中具有优势地位。但这一群体也有自身的关注重点，在工作压力、收入、激励、风险避责等方面也有隐忧和诉求。

（一）工作压力问题

调研发现，干部的工作压力主要源于晋升、福利待遇、工作能力、工作负荷等多个方面，具体表现为职业发展机会竞争激烈、福利待遇与预期存在差距、对工作本领的恐慌、工作负荷大。

造成这些问题的原因具有很强的现实性。当前国家治理所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度前所未有，不确定因素增多，“黑天鹅”“灰犀牛”事件层出不穷，直接对干部群体的各方面能力提出了更高要求。人民群众对干部普遍抱有较高的期望和要求，干部的一言一行在人民群众和基层看来都代表着国家和政府。干部群体在执行政策过程中往往处于多重任务环境，面临着多重压力，“压力型体制”和“层层加码”是这种现象的生动概括。尤其对于基层而言，切实减负成为干部群体的心声。

（二）干部收入问题

干部收入水平高低的衡量标准是一个复杂的问题，由于各地情况不同，绝对和相对的标准都有复杂性。干部的家庭收入支出差距是衡量干部收入状况的一个重要参照标准。在课题组调研的干部家庭中，收入大于支出的家庭占24.7%，收入支出相当的家庭占41.5%，支出大于收入的家庭占33.8%。家庭生活开支与收入之间的差距，加剧了干部的焦虑感。

合理收入与维持体面生活的标准或期望值，是干部衡量自身收入水平的另一个重要参照标准。生活体面感是干部群体的主观生活感受。调研发现，所谓的“体面生活”是一种比较性定义，大致表现为与自身经历、身份、级别和社会地位差不多的人有大致相当的待遇和生活水平，具体而言就是以企业界相对应的阶层待遇为参照系，这也是干部产生相对剥夺感的重要心理基础。值得警惕的是，收入偏低会迫使人们寻求其他代偿机制，干部收入持续受到影响可能会引发廉政风险回潮。

体面与隐忧构成了干部家庭生活的一体两面。年轻干部面临的生活困难主要集中在收入、住房、加班和子女教育方面。弥补收入不足的代偿机制之一是“一家两制”现象，即干部家庭夫妻两人分处体制内外，或者接受亲属的馈赠较多。需要谨慎对待的一个问题是，工作与生活失衡的现象在干部群体中并不少见。尤其是中青年干部群体，现实生活压力的影响不容忽视，购房压力普遍存在。如何提升家庭生活质量、获取子女优质教育机会，成为中青年干部群体的集体焦虑。

（三）干部激励问题

干部激励机制直接影响干部积极性和主动性，如何调动广大干部积极性和主动性是干部制度需要解决的核心问题之一。部分干部存在工作积极性不足问题，具体表现为工作懈怠、躺平、不作为或者采取更为隐蔽的退出行为乃至辞职等现象。

干部激励机制是各种因素加总产生的综合性影响机制，其中晋升激励是理解干部行为特征的关键性因素，也是政治体系最重要的激励资源。干部晋升到一定职务、职级和级别，不仅意味着工资、住房、医疗、退休等待遇不同，也会影响其社会地位高低和社会资源多寡。干部群体对自身事业发展和晋升有一个明确的“路线图”，如果偏离预期的“路线图”，相应的代偿机制就会发挥作用。

干部晋升竞争激烈，课题组调研发现，有55.6%的人认为晋升和职业发展是工作压力的主要来源。影响干部晋升的因素很多，如资历、年龄、性别、学历、能力、任期、政策、规则等，但政绩是“硬指标”，其中比较典型的是“晋升锦标赛”，即经济绩效决定干部晋升，这一机制将干部激励与经济社会发展相关联，是干部制度作为竞争性制度安排的重要表现之一。干部职业发展具有很强的“锁定”效应，进入这一体系意味着晋升成为职业发展的指挥棒。然而，干部管理体系的金字塔结构设定了刚性的晋升“天花板”，比如与任职年龄限制相关的“35岁现象”“59岁现象”，以及晋升“隐形台阶”现象等。

（四）风险避责问题

人天生厌恶风险，问责和监督往往会产生职业风险，也会伴生避责现象。政治问责的矫枉过正、问责不力或问责泛化简单化，往往会使“问责”变成“追责”，即出了问题必须有人负责。尤其在基层，政治问责就像悬在基层干部头上的“达摩克利斯之剑”。这种过度追责现象会产生一系列不良连锁反应，“怕犯错、缺担当、等靠要”“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心理，是当前基层工作避责现状的真实写照。

避责的重要原因是害怕担责，这也是催生形式主义的一大主因。在政策执行过程中，由上而下传导压力，中间层级层层加码；面对刚性要求和问责压力，加之无法准确把握“合理变通”的边界，照章办事成为基层干部的避责选择，最终演变成了“比比画画假作为”，实际上造成了治理体系的空转。2022年，全国共查处“在履职尽责、服务经济社会发展和生态环境保护方面不担当、不作为、乱作为、假作为，严重影响高质量发展”的问题37567起，占查处的形式主义、官僚主义问题总数的83.9%，其中乡科级及以下干部查处问题最多。实际上，干部群体，尤其是基层干部对形式主义、官僚主义有着强烈的不满和反感，文山会海、督察检查考核过多过频和过度留痕问题，消磨了基层干部的积极性，严重影响到基层治理成效。

锻造一支忠诚干净担当的干部队伍，是关系党和国家事业未来发展的重大战略问题。尤其自改革开放以来，干部群体为中国实现经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”提供了强有力支撑，同时也承受了巨大的压力。未来十五年至三十年，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键时期。在这一过程中，干部群体的思想意识、素质能力和利益诉求，关系着国家治理现代化的成效，关涉全面建设社会主义现代化国家战略目标的实现。