美国政府制造业回流计划能否成功？_风闻

原创 CF40研究院 中国金融四十人论坛 2025年08月04日 20:04 北京

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过去几十年来，美国制造业的持续衰退一直是在美国经济和政治领域备受关注的问题。特朗普政府将振兴制造业确立为美国核心经济目标之一，试图通过大规模减税和高额关税两大手段，推动产业回流并将美国重塑为制造业超级大国。

本文综合国际智库专家与企业界观点，系统梳理并评估了美国制造业回流相关政策的现有和潜在影响。分析发现，其效果或远不及预期：关税政策的巨大不确定性打击了企业信心并推高了生产成本；减税对经济增长的刺激效应或不及预期；更重要的是，这些政策未能解决美国制造业面临的结构性制约，即严重的劳动力短缺和技能断层。

在美方专家看来，美国要实现制造业的有效复兴，很多真正有效的措施在特朗普政府现有的政策包之外，甚至处在完全相反的方向。

* 原文《特朗普政府能否让制造业回流美国？》在2025年7月22日首发于“CF40研究”小程序。本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。

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特朗普政府推动

美国制造业复兴的政策措施

1. “大而美”法案

在特朗普政府推动制造业回流的政策组合中，“大而美”法案被视为刺激本土制造业投资的关键举措。

该法案不仅延续了2017年《减税与就业法案》（TCJA）中的税率下调措施，还解决了部分TCJA未预见的税负上升问题（如研发支出费用化），并引入了新一轮税收激励措施，例如对新建制造和生产设施提供全额费用化扣除，旨在降低企业在美国境内投资的成本与门槛，进一步支持本土生产并增强美国制造业的国际竞争力。[1]

第一，阻止公司税率上调。“大而美”法案成功阻止了原定于年底生效的公司税率上调，确保企业能够继续享受较低的税负水平。根据《减税与就业法案》设计，美国企业所得税率由35%降至21%，但该税收优惠存在“日落条款”，若未延期，2025年底将自动失效，企业税负将显著上升。“大而美”法案通过立法延续了当前税率，减少了税负波动带来的不确定性，为资本投入密集、需要长期规划的制造业提供了更稳定的投资环境，降低了外包或产能转移的风险。

第二，国内研发活动税收抵免。根据《减税与就业法案》，2021年12月31日后开始的课税年度，纳税人必须将研发支出资本化并摊销。国内研发支出需在5年内摊销，境外研发支出则需在15年内摊销。“大而美”法案对此进行了调整，允许2024年12月31日后开始的课税年度，国内研发支出立即全额扣除。但境外研发支出仍需继续资本化并在15年内摊销。[2]

第三，永久延长100%奖励性折旧政策。100%奖励性折旧政策允许企业在购置符合条件的资产后，立即将其全额成本从应税收入中扣除，无需分多年摊销。这一做法有助于企业在购买新设备、厂房或机械时，加快前期成本的回收速度。法案将此条款追溯至2025年1月19日生效，并永久保留，取消了之前的逐步淘汰计划。[3]

第四，扩大第179条费用化范围。法案保留并提高了《税法》第179条规定的折旧扣除上限，将可一次性扣除的资产金额从120万美元提升至250万美元。当符合条件的资产总采购额超过400万美元时，扣除额度将按一比一的比例逐步递减；当采购总额达到650万美元时，扣除资格将被完全取消。

此项调整对中小型制造商尤为有利，使其能够在购置当年将设备、车辆或软件的成本一次性费用化，从而减轻初期资本支出的税负压力，提高投资回报的可预测性和资金周转效率。

2. 关税与贸易谈判

特朗普政府将高关税作为重要手段，重新谈判贸易关系，意在通过提高进口成本来保护本土产业，迫使企业将生产环节迁回美国，并减少对外国低价商品的依赖。

行业关税：依据《贸易扩展法》第232条款，特朗普政府对进口汽车及关键零部件加征25%关税，将进口钢铁和铝产品的关税上调至50%，宣布自8月1日起对铜加征25%关税。此外，政府还对关键矿产、半导体、药品和木材等领域启动调查，为未来可能的关税措施做准备。

对等关税：2025年4月2日，特朗普宣布了对几乎所有贸易伙伴的所谓“对等关税”。当天美国债券市场出现剧烈波动，政府决定将除中国以外的贸易伙伴的对等关税统一下调至10%的基准税率，并开启了与各国的贸易谈判。

中美关税“升级”与“停火”：特朗普政府在4月2日宣布对中国商品加征34%的对等关税，此后双方迅速展开反制性关税行动。加上此前已宣布以芬太尼为由征收的关税，美方对部分中国商品的总关税税率一度高达145%。

经过5月在日内瓦的紧张谈判，双方达成初步共识，美方同意暂时将对中国商品的加征关税降至两个层级：对等关税降至10%，保留20%芬太尼关税，实现阶段性“停火”。

延长对等关税暂停期：2025年7月，特朗普签署行政命令，宣布延长原定于7月9日结束的对等关税暂停期，新的截止日期为2025年8月1日。白宫同时向多个国家发出通告，要求在暂停期内与美方达成贸易协议，否则将面临关税税率上调的风险。例如，加拿大可能面临35%的关税，欧盟30%，墨西哥30%，日本25%。

政策有效性评价

在布鲁金斯学会近日举办的“特朗普能否把制造业带回美国”论坛[4]上，高级研究员达雷尔·M·韦斯特（Darrell M. West）表示，衡量制造业政策成效可参考多个指标，包括就业增长、制造业产出提升以及外资投入情况等。

他提到，1979年美国制造业就业人数为1950万，如今已降至约1280万；制造业在全国就业中所占比重也从1950年的30%降至目前的约8%。在产出方面，韦斯特认为，只要经济保持稳定增长，就可以预期制造业也会提升。

韦斯特还表示，随着机器人、人工智能和自动化技术在制造业中的广泛应用，工厂的生产方式已发生根本变化，这意味着，即使制造业生产力和产出有所提升，就业岗位也未必随之增加。这是特朗普面临的最大挑战之一，因为就业是公众最为关注的指标。如果政策未能显著改善就业，即便产出和生产力有所提升，也可能削弱总统的公众支持率。

1. 关税无益于制造业回流

特朗普政府试图通过对外国商品加征关税，迫使其处于不利竞争地位，从而为美国制造商创造机会，填补这一空缺，推动制造业增长和就业增加。然而，这一策略与21世纪制造业的实际情况存在较大偏差。学术界、业界和媒体普遍认为，特朗普政府目前的关税政策与振兴美国制造业的目标或背道而驰。

首先，本届政府的关税政策带来了巨大的不确定性，为企业投资决策带来阻碍，打击企业信心。美国全国制造商协会（National Association of Manufacturers）常务副总裁查尔斯·克莱恩（Charles Crain）表示，企业普遍感受到了不确定性，整个行业亦是如此。

该协会每季度都会开展一次“制造业展望调查”，了解制造商对下季度公司前景的看法。在2025年第一季度，仅有55%的受访者持乐观态度，创下自2020年新冠疫情高峰以来的最低水平。关于悲观情绪的原因，排在首位的是“贸易不确定性”，其次是“投入成本上升”，后者实质上也是贸易不确定性的体现。调查还显示，89%的企业表示，过去一个季度内关税已导致其运营成本上升。

华盛顿智库经济政策研究所（Economic Policy Institute）资深经济学家亚当·赫什（Adam S. Hersh）认为，目前改善制造业最大的障碍就是关税政策带来的不确定性和混乱，特朗普政府现在正在全速推进的一些举措正在削弱美国经济韧性和经济活力的基础。

第二，关税导致关键投入品价格上涨。克莱恩认为，虽然制造商支持特朗普推动本土制造业的目标，但制造业始终依赖全球供应链。美国全国制造商协会数据显示，即使美国制造业满负荷运转（目前还有超过40万个空缺岗位），本土最多只能生产约84%的制造投入品，其余至少16%必须依赖进口，这包括原材料、化学品、能源资源及部分专业设备。实际上，美国目前的自产比例仅约67%，剩余约30%的供给缺口仍需解决。

赫什提出，美国约一半的进口商品为制造业投入品。全球贸易中约三分之一为跨国公司内部贸易，利用各地比较优势实现高效生产。提高关税实际上是推高这些关键投入品的成本，削弱美国制造商竞争力。

其中，钢铁关税是典型案例。特朗普政府首次实施钢铁关税后，美国钢铁和铝产量确实上升，但下游产业受成本冲击更大。赫什认为，真正鼓励制造业发展应采取降低关税的政策，促进进出口自由流动，这样才能有效支持制造业。

美国多元化企业Taco Family of Companies执行主席约翰·黑森·怀特（John Hazen White）以自身经验举例指出，制造业离不开铸铁、钢铁等核心原材料。然而，受限于美国国内监管政策，这些原材料已难以实现大规模本土生产，且现有产能成本高昂，公司不得不从中国、印度等国采购。在怀特看来，原材料进口并无不妥，因为这些国家的原材料在质量和供应稳定性方面表现良好，进口主要是为了维持本土市场的竞争力。因此，他认为，对这些在国内难以获得的原材料加征关税，反而有悖于提升制造业水平的初衷。

第三，有针对性的关税才可能奏效。赫什提出，关税确实曾是支持制造业和工业发展的重要工具，但前提是运用得当——必须有针对性且范围有限，专注于需要重点扶持的关键行业。当关税被广泛且无差别地施加于整个经济体，而未充分考虑其对下游产业的影响，结果往往是灾难性的。事实证明，这种做法已导致经济信心跌至历史低位，制造业前景疲软。

2. 减税政策的经济刺激效果或不及预期

“大而美”法案通过的一系列旨在降低企业税负、稳定企业预期的重要措施，被广泛认为能够刺激制造业投资。目前尚无针对这些减税措施对制造业增长具体影响的直接测算，但鉴于制造业产出与经济增长密切相关，且如前文所述，经济增长稳定时制造业产出有望提升，因此，可以通过评估法案对整体经济增长的影响，来间接判断其对制造业的刺激效果。基于此，本文进一步梳理了多项关于法案对经济增长刺激效果的预测。

特朗普政府宣称该法案将显著刺激经济增长。白宫经济顾问委员会（CEA）发布的分析称，未来四年内，法案可推动GDP增长4.6%至4.9%，到2034年增长2.4%至2.7%。但税收基金会（Tax Foundation）[5]指出，CEA的许多模型假设倾向于高估经济影响，而其他机构的预测普遍认为，增长前景并不如特朗普政府所宣称的那样强劲。

税收基金会对众议院和参议院两个版本的“大而美”法案均进行了预测，认为在短期内其对经济产出的提升幅度相近，但参议院最终版本的法案通过更合理且稳定的资本投资激励，使长期增长更为持久。在2025年至2034年的预算期内，预计法案平均可推动GDP增长约1.0%，年均增长率提升约0.1个百分点。

美国国会联合税务委员会（JCT）对众议院筹款委员会通过的法案进行了动态宏观分析，因此未纳入众议院全体通过前所做的修改。JCT预计，该法案将在未来十年内平均推动GDP增长0.4%，且前五年的增幅高于后五年。美国国会预算办公室（CBO）的预测同样基于众议院通过的版本，估计该法案将在未来十年内使GDP平均每年增长0.5%，且GDP增长主要集中于前期。

由此可见，“大而美”法案具备一定的经济刺激效果，尤其在实施初期可能带动经济增长，并间接促进制造业投资和产出。然而，相较于特朗普政府对经济增长的乐观预期，独立机构的预测更加谨慎，普遍认为其长期拉动效应有限。

此外，赫什强调，企业投资的根本驱动力在于产品需求，而非单纯的资本成本下降。仅靠降低资本成本难以有效刺激制造业投资，尤其在当前政府政策导致经济高度不确定、消费者消费能力受挫的情况下。同时，法案大幅削减了教育和医疗支出，而人力资本投资是经济长期增长的关键，这些削减将对经济产生深远的负面影响。

3. 美国制造业面临近50万岗位空缺

尽管特朗普政府不断强调制造业回流美国，但美国是否具备将相关岗位重新带回本土的条件，已成为众多讨论的焦点。

《纽约时报》[6]报道称，美国几乎在制造业生态系统的每一个关键环节上都存在缺失——包括劳动力、培训、技术和政府支持。富国银行经济学家估计，目前美国工厂约有50万个制造业岗位空缺。若要实现特朗普多次呼吁的目标——让制造业就业占比恢复到20世纪70年代的峰值水平，美国不仅需要新建大量工厂，还需新增约2200万名制造业工人。而目前美国的失业人口仅约720万，远远无法满足这一需求。特朗普政府对移民的严格限制也进一步加剧了劳动力短缺的问题。

据《华尔街日报》[7]报道，美国全国制造商协会今年的一项调查显示，近一半的制造企业表示，招聘和留住员工是他们面临的最大挑战。根据美国劳工统计局的数据，制造业平均工资比整个私营部门低7.8%。而在1980年，制造业工资曾高出3.8%。

除工资水平原因外，美国制造业回流还面临一个更深层次的挑战：政策支持与个人从业意愿的巨大脱节。卡托研究所赫伯特·A·施蒂费尔贸易政策研究中心副主任柯林·格拉博（Colin Grabow）指出，近年来关于让制造业回流、造福蓝领群体的讨论，隐含了一个与现实情况并不相符的前提，即许多人渴望从事制造业工作。

格拉博表示，虽然制造业岗位重要且不可或缺，但并非所有人都对这类工作抱有热情。去年，卡托研究所的一项民意调查显示，尽管80%的受访者支持扩大制造业，但真正愿意亲自从事相关工作的仅占20%。

制造业工作环境不佳是一个普遍问题。美国政府问责局（GAO）发布的一份报告指出，造船业正面临严重的劳动力短缺，许多船厂难以与快餐业、网约车等行业竞争员工，部分工厂的员工流失率甚至高达100%，且难以找到合格且无毒品记录的工人。

这一现象并不难理解，毕竟造船等制造业岗位环境艰苦、风险较高。劳动力短缺问题也并非美国独有，在亚洲等地，年轻人也倾向于从事更舒适、更具吸引力的职业，如咖啡师或网络红人，而不愿进入工厂工作。

由此看来，单靠关税和贸易战来推动制造业回流，将面临严峻的人才供给难题。尽管特朗普政府频繁强调“若想规避关税，就必须在美国建厂”，但现实是，连现有制造业岗位都难以填补，而趋紧的移民政策只会加剧这一困境。

更有效的鼓励制造业发展政策

应该是什么样的？

综上所述，制造业回流不仅面临政策层面的挑战，更涉及劳动力结构和职业吸引力等深层次问题，需多方协同、综合施策。在布鲁金斯学会论坛上，来自企业界、学界和行业协会的专家围绕这一问题展开了讨论，媒体和相关学者对此高度关注。多方观点认为，美国要实现制造业振兴，还需从以下几个方面着手。

1. 制定清晰的国家制造业战略

要实现制造业的真正复兴，美国首先需要制定一套清晰且具备执行力的国家制造业战略。在布鲁金斯学会论坛上，赫什指出，美国应从国家安全与经济安全的角度出发，系统识别哪些关键产业和产品必须实现本土制造，并据此制定有针对性的政策工具。

这一过程不能仅依赖减税或放松监管等传统手段，而应着眼于整个生产链，找出制约制造业发展的关键瓶颈，推动上下游环节的协同联动，构建具备系统性竞争力的产业生态。这对联邦政府的战略规划与执行能力提出了更高要求。

Taco Comfort Solutions执行副总裁莱斯利·塔伊托（Leslie Taito）进一步强调，制造业政策的有效性不仅体现在战略方向的明确，更体现在政策本身的可预见性和一致性。制造企业需要一个清晰、稳定、可信赖的政策环境，尤其在监管与税收等关键领域，应通过透明、一致的制度安排，为企业参与制造业建设提供明确指引，降低政策不确定性所带来的成本与风险。

如何处理与中国的关系是美国国家战略的一项重要事项。赫什认为，鉴于中国现在在制造业供应链中的地位，美国不应陷入与中国全面对抗的零和格局，而是应该寻求与中国的协调与互补。但他强调，并非在所有领域都应如此，要在考虑国家安全的前提下，与中国构建基于互利与交换的经贸关系。

2. 认清全球供应链现实、保障高效获得关键投入品

在关税政策的讨论中，一个核心问题是：关税是否会抬高关键投入品的使用成本，从而削弱企业在美国本土的生产能力？这是企业界在政策制定过程中反复呼吁政府充分考虑的关键因素。

制造商不仅依赖多种投入品来完成生产，也高度依赖出口市场来销售产品。因此，制定合理、务实的贸易政策，既有助于实现特朗普政府的贸易目标，又能避免对制造商在美持续投资造成阻碍。

对此，一种较为温和的观点认为，特朗普政府的关税政策应适当放缓实施节奏，以便为企业留出足够的时间适应政策变化。另一种观点则主张彻底转向，即不再加征新关税，反而应取消现有关税。其政策构想类似跨太平洋伙伴关系协定（TPP），主张在成员国之间削减约99%的关税。

该主张的核心论点是：扩大出口固然重要，但零关税进口原材料和零部件对制造商同样关键，有助于显著提升美国的国际竞争力。通过更高效地采购零部件，制造商才能在全球市场中保持优势地位。

3. 提升行业形象，强化人才培养，改善移民政策

劳动力短缺是制造业面临的一大现实挑战，解决这一问题亟需多方面的有效举措。

首先，提升制造业行业形象非常关键。现代制造业早已不同于以往，应被塑造成一个充满吸引力的行业。克莱恩指出，20世纪90年代和2000年代，制造业曾被贴上负面标签，许多家长不希望子女进入这一领域。但如今情况已发生显著变化，现代制造业高度复杂、富有挑战性，并为人才提供了多样的职业路径，这些岗位通常需要专业培训和技能提升。

美国制造业研究所（Manufacturing Institute）所长卡罗琳·李[8]（Carolyn Lee）也指出，制造业面临一个“公关问题”。许多美国人对制造业工作的认知仍停留在过去，想象中的工厂是狄更斯小说中那种肮脏、危险的环境。然而，李强调，现实中的制造车间其实“干净、明亮且充满科技感”。她认为，打破公众对制造业的刻板印象，是吸引年轻人投身这一行业的关键一步。更广义地说，若制造业被视为一个充满活力、不断创新的行业，而非一个逐渐衰退的领域，将有助于提升其对求职者的吸引力。

其次，专业培训对于填补制造业岗位空缺至关重要。克莱恩表示，要打造面向未来的新一代制造业队伍，必须依靠培训和技能提升。企业可以与当地社区大学合作开展定向培训项目，也可与军队合作，帮助退役军人顺利转型进入制造业。

“制造业回流倡议”（Reshoring Initiative）创始人兼主席哈里·莫泽（Harry Moser）则呼吁，美国应大幅加大对学徒制的投资，以培养未来的制造业劳动力。学徒制可以为年轻人提供一条无需四年制大学学位即可掌握职业技能的路径。在他看来，美国长期过度强调大学教育，忽视了职业培训的重要性，其学徒体系也远不及德国、瑞士等国。对于当前的高科技制造业岗位而言，学徒制等能够提升就业者技能的机制尤为关键。

哈佛肯尼迪学院教授戈登·汉森（Gordon Hanson）对此表示：“当我们从就业岗位减少转向岗位增长时，不应期待劳动力能在一夜之间自动回流。这一转变离不开健全的劳动力体系支持。”

最后，特朗普政府当前的移民政策只会加剧制造业劳动力短缺的问题。越来越多的声音呼吁推动移民政策改革，正是因为各界普遍认识到，在本土劳动力难以满足需求的情况下，充足的人才供给对于制造业发展至关重要。