关税观察｜美国宣布进一步调整全球重点关注国别的对等关税政策【走出去智库】_风闻

走出去智库（CGGT）观察

美国东部时间2025年7月31日，特朗普政府颁布行政令，决定自2025年8月7日起，对美国全球重点关注的贸易伙伴执行新的对等关税政策。大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队，就本次行政令对此前对等关税政策调整，及现行未发生变化的对等关税政策进行了梳理，重点包括：

第一，美东时间2025年8月7日生效；

第二，新增了13个重点关注的贸易伙伴国别；

第三，调整重点关注国别适用的对等关税税率；

第四，再次确认加拿大、墨西哥在适用35%和30%的Fentanyl征税期间，不适用于对等关税；

第五，明确巴西适用的50%税率结构，10%为对等关税，40%为适用特定豁免的IEEPA征税；

第六，明确了此前宣布执行的40%规避关税的适用规则，以及配套的公示和其他海关加强监管制度；

第七，对中国征税没有直接效力，但下调东盟9国、日本、韩国和台湾等地区对等关税，削弱中国对美贸易，以及在国际供应链中的结构性地位；

第八，部分重点关注贸易伙伴国别与美国达成双边协定后，税率将按协议规定调整。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成律师事务所高级合伙人孙磊认为，虽然本次税率调整并不涉及对华对等关税，但其中体现的动向，以及对越南、泰国、马来、印尼等东南亚和墨西哥等中国主要产能和转移投资国别的征税，对中国政府政策和企业运营决策至关重要。

美国关税政策有哪些变化？今天，走出去智库(CGGT) 刊发大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队孙磊、李远行、诸葛辰辉、葛思聪的文章，供关注美国贸易政策的读者参阅。

正文

文/孙磊、李远行、诸葛辰辉、葛思聪

大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队

一、美国全球重点关注国别对等关税政策的基本情况

美国时间2025年2月13日，美国特朗普政府公布总统备忘录，要求美国有关部门着手调研美国在全球贸易面临“非对等”待遇的情况[1]。同年4月2日，美国总统特朗普签署第14257号行政令宣布，根据《国际紧急状况经济权力法》/International Emergency Economic Powers Act等国内法授权，以美国在全球面临的“非对等”贸易待遇，构成国际经济紧急状况为由，对全球重点关注的贸易伙伴加征“一对一”专项税率，并对全球其他贸易伙伴加征10%的普适关税，并原于4月9日生效[2]。

以上述14257号行政令为肇始，美国彻底颠覆了作为全球贸易基石的最惠国关税政策，代之以“对等关税”。最惠国与对等关税的根本区别在于，前者以产品本身及其所属的关税税则作为基本维度，不区分其原产国别，实施相同的关税政策待遇；而后者，则针对不同原产国别的相同产品，适用不等的关税，利用美国在全球货物贸易中的强势地位，从货物贸易的国际市场竞争起点上，重塑全球贸易秩序。

二、美国对等关税政策的执行和调整情况

实际上，特朗普的14257号行政令确定的重点关注国别对等关税从未执行。2025年4月9日当天，特朗普颁布第14266号行政令，除把对中国[3]的对等关税调增至84%外，其他重点关注国别的对等关税延长至7月9日执行，并决定在延长期间内执行10%[4]的对等关税。

随后，美方开始与包括中国在内的诸多贸易伙伴展开双边谈判，并在7月间通过公函和宣告方式，公布对等关税的调整情况，具体过程梳理如下：

三、中美对等关税和经贸关系谈判状态

美国对中国对等关税征收政策因中美间本次贸易摩擦存在反复，对等关税税率从初始的34%，曾一度提高到125%[5]。此后，经中美双边经贸谈判，双方于日内瓦时间2025年5月12日，达成初步共识，相互暂缓对等关税及报复、反制措施。

2025年5月12日，美国总统签署第14298 号行政令，宣布自2025年5月14日起，将对华对等关税水平回调至34%；并且，其中24%的税率从5月14日起，延期90天至8月12日起实施。在上述延期期间，美国对华对等关税实际按10%执行[6]。就目前而言，美国对华301、232、Fentanyl、对等关税，以及MFN征税的基本适用状态如下：

2025年7月31日，中国商务部例行新闻通报，斯德哥尔摩会谈后，中美双方将继续推动已暂停的美方对等关税24%部分，以及中方反制措施如期展期90天。不过，美国白宫发言人Karoline Leavitt却认为，双方并未就再次延长暂停对等和反制关税达成一致，但同时指出，应以美国财政部长的观点为准。因此，中美双方的征税状态，有待进一步观察和确认。

四、本次对等关税政策调整情况

美国东部时间2025年7月31日，特朗普政府颁布行政令，决定自2025年8月7日起，对美国全球重点关注的贸易伙伴执行新的对等关税政策。大成DENTONS和**美瑞MMM**联合贸易救济律师团队，对本次行政令[7]对此前对等关税政策调整，及现行未发生变化的对等关税政策进行了梳理：

**(一)**重点关注国别的对等关税状态

**1.**税率调整及适用国别及效力的总体调整情况

第一， 美东时间2025年8月7日生效；

第二， 新增了13个重点关注的贸易伙伴国别（详见下文）；

第三， 调整重点关注国别适用的对等关税税率；

第四， 再次确认加拿大、墨西哥在适用35%和30%的Fentanyl征税期间，不适用于对等关税；

第五， 明确巴西适用的50%税率结构， 10%为对等关税，40%为有豁免的IEEPA征税；

第六， 明确了40%规避关税的适用规则；

第七， 对中国征税没有直接效力，但下调东盟9国、日本、韩国和台湾等地区对等关税，削弱中国对美贸易；

第八， 部分重点关注贸易伙伴国别与美国达成双边协定后，税率将按协议规定调整。

**2.**本次政策调整不影响对华征税政策

2025年7月31日行政令中明确规定，本次行政令不对美国与中国对等关税征税根据中美双边会谈形成的安排造成任何影响。中美之间与对等关税及报复、反报复措施的内容、展期、撤销、恢复和实施细则等一切有关事宜，均将由美方根据中美磋商情况另行规定和实施。

**3.**其他非指定贸易伙伴的征税

除中国、上述附录一中记载的指定贸易伙伴外、以及后续另有规定的贸易伙伴外，其他未指名的贸易伙伴，将继续按照10%的税率征收对等关税。

**(二)**调整在途豁免政策

在途豁免政策，是指针对关税政策实施前，已经装船并处于输美最后一道运输流程途中，并在指定日期前入关美国或者从美国海关保税仓提货消费产品豁免适用关税措施的政策。本次适用在途豁免的商品需要同时符合以下条件：

 ▪ 美东时间8月6日及以前（即：美东时间2025年8月7日凌晨0时1分前）已在装货港装船并已在运往美国最后一道货运方式途中；

 ▪ 美东时间2025年10月4日及以前（美东时间2025年10月5日凌晨0:01前）完成进口申报或从保税仓库提货用于消费。

**(三)**对转运规避行为采取惩罚性措施

转运通常是指在未合法改变货物原产地的情况下，通过货物原产国以外的第三国将货物出口至美国的行为。2025年7月31日行政令中，对通过转运手段规避本行政令项下对等关税的做法规定了专门的惩罚性措施和监管手段。

**1.**通过转运规避征税的惩罚性措施

根据2025年7月31日行政令规定，如经美方查实有关货物通过转运规避征税的，有关主体将面临以下惩罚性措施：

**▪**惩罚性对等关税税率

根据2025年7月31日行政令规定，对于通过转运形式规避对等关税的货物，将直接适用40%的惩罚性税率，作为对等关税，无需考虑货物原产国和出口国原定对等关税税率。

**▪**对转运规避货物追讨适用于其原产国的全部税费

根据2025年7月31日行政令规定，对转运规避货物，除征收上述惩罚性对等关税外，还将根据该货物的真实原产国，对该货物追讨适用于其原产国的全部税费。

此外，对于贸易措施（包括但不限于对等关税）适用问题，美国在判断原产国时所采用的规则为一般原产地规则，即实质性改变规则。换言之，不论有关货物是否能够满足美国与出口国之间的优惠原产地标准，有关货物在适用对等关税时，均将按照一般原产地/实质性改变规则判断其原产。

**▪**依法追究虚假报关行为法律责任

如转运行为同时构成虚假报关的（对于转运规避行为而言很可能构成虚假报关），美方将有权依照美国法律采取一切处罚措施，包括司法追责罚款、行政处罚和追究刑事责任[8]等。

**2.**转运规避行为的监控和公示措施

2025年7月31日行政令中还指示，美国商务部和美国国土安全部与美国贸易代表办公室进行会商后，每六个月一次，通过美国海关对外公示参与和涉及转运规避行为的国别和具体设施，供美国国内利害关系方参考。

五、本次政策调整对部分重点非中国贸易伙伴的影响情况

**(一)**欧盟对等关税计收的特别规定

2025年7月31日行政令规定的欧盟适用的对等关税税率为15%，但就对等关税和一般商品关税/最惠国关税的计收进行了特别规定。

除欧盟外的其他国别，除明令不叠加的关税措施（包括特定产品232关税、加拿大和墨西哥芬太尼紧急状况关税）以外，对等关税与大多数关税措施均可累计征收。但对于欧盟而言，2025年7月31日行政令明确：

▪ 如果欧盟原产输美产品适用的最惠国关税税率已在15%或以上的，不再另外加征对等关税；

▪ 如果欧盟原产输美产品适用的最惠国关税税率不满15%的，加征对等关税至15%。

(二)除新加坡外，东盟9国对等关税下调

除上述九国适用指定专项税率外，新加坡作为东盟成员国，并未列入本次行政令附录一，因此新加坡目前适用对等关税税率为10%****。

**(三)**日本、韩国和中国台湾地区对等关税大幅下调

**(四)**新增的指定国别及对应税率

2025年7月31日行政令在2025年4月2日第14257号行政令基础上，新增了13个指定贸易伙伴及其对应税率：

其中，英国被列入对等关税指定国别，税率仍为10%，未发生变化。但是，英国钢铝232征税为25%，是其他国别的一半。

此外，巴西情况较为特殊，尽管其对等关税税率未出现变化，但美国总统特朗普在7月30日发布总统行政令，以巴西有关行为、政策和做法危害美国国家安全、外交政策和经济利益，侵犯美国公民言论自由与人权，以及对巴西前总统博索纳罗进行政治迫害等构成美国国家紧急状况为由，宣布对巴西多数对美出口产品额外征收40%的关税，仅部分法定免征情形（包括根据美国《贸易拓展法》第232条措施已经征税的产品）以及该征税行政令中列示的特定产品可予以豁免[9]。

鉴于巴西紧急状况关税与对等关税可叠加征收，因此，除豁免巴西紧急状况关税和/或巴西对等关税的产品以外，目前多数巴西对美出口产品的基础关税税率将至少在50%[10]****。

除英国和巴西外，其他本次新增贸易伙伴的专项关税税率均为15%。

六、本次政策调整后续演进以及中美贸易谈判后续演进情况分析

**(一)**重点关注国别关税进行后续调整的可能性

2025年7月31日行政令中指出，该行政令附录一所记载的专项税率将持续适用至美国与有关贸易伙伴就对等贸易和美国国家安全、利益达成新的协定时为止。因此，在美国与该贸易伙伴达成新协定后，美国适用于该贸易伙伴的专项税率可能会发生进一步变化（也可能无变化），对此有关方面应当予以持续关注。

**(二)**规避征税监管制度及其潜在风险

在2025年7月31日行政令颁布前，美国国内成体系、制度化的针对转运、转口行为的执法监管，主要针对对象是贸易救济关税（反倾销、反补贴税）的征收。2025年7月31日行政令中，开创性的提出将反转运规避惩罚性措施和执法公示制度，适用于具有普适性的对等关税措施。

此外，2025年7月31日行政令对转运规避行为规定了三项惩罚性执法措施，包括（1）适用40%惩罚性对等关税税率；（2）追讨适用于其原产国的全部税费；（3）依法追究虚假报关行为法律责任。这意味着，涉及转运规避的主体不仅将补充缴纳高额税费，而且还将被追究法律甚至刑事责任。对于上述新的执法手段调整以及潜在法律后果，中国出口企业应当予以足够重视，并在对美出口贸易中加大合规审查力度。

**(三)**中美贸易磋商后续进展

如前所述，本次行政令政策调整不涉及中美双方根据双边磋商（包括日内瓦会谈及其后续）达成的与对等关税及报复、反报复措施的具体内容、展期、撤销、恢复和实施细则等一切有关事宜均将由美方根据中美磋商情况另行规定和实施。就目前而言，中美贸易措施后续进展值得关注的情况包括：

**1.**对华关税进一步展期最终实施时间

如前所述，美国对华对等关税目前既定总税率为34%，其中10%持续实施，24%暂缓实施，暂缓期限目前定于2025年8月11日前后。对于上述暂缓实施部分在8月11日以后是否会进一步展期，目前中美官方消息存在不一致之处。具体的说：

▪ 中方谈判代表，中国商务部国际贸易谈判代表兼副部长李成钢7月29日晚在瑞典斯德哥尔摩接受采访时表示，中美双方将继续推动已暂停的美方对等关税24%部分以及中方反制措施如期展期[11]；

▪ 美国白宫发言人莱维特在2025年7月31日就美方是否会继续推迟对华适用额外24%对等关税问题时答记者问时表示，认为对华对等关税不会进一步展期，但该问题应当交由美国财政部长贝森特正式确认[12]。

鉴于中美经贸磋商结果将直接影响中美间对等关税相关安排，建议有关利害关系方持续关注中美谈判进展和官方消息。

**2.**本次政策调整对中美双方后续关税措施演进的启示：转运规避执法和监管制度的移植

尽管2025年7月31日行政令内容不对中美双方对等关税有关安排产生实质性影响，但是，考虑到美方对中国对美出口进行限制的重视程度和一贯立场，以及美方在关贸领域的执法实践，大成****DENTONS和美瑞****MMM联合贸易救济律师团队认为，本次行政令中关于转运规避执法和监管制度的内容，不排除会在后续移植到中美对等关税正式安排中。

七、与本次政策调整同期发生的其他美方重大贸易政策调整提示

在2025年7月31日对等关税政策调整行政令颁布前后，美方还颁布了其他数份与贸易有关的重大政策调整，具体包括：

(一)对特定铜金属产品加征232关税

2025年7月30日，白宫在官网发布总统公告[13]，宣布根据《1962 年贸易扩展法》第 232 条授权，对特定半成品铜产品（semi-finished copper products）和高纯度铜下游衍生品（intensive copper derivative products）加征232关税，并对铜原料（copper input materials）及高品质废铜（high-quality copper scrap）采取国内销售配额措施。此外，该公告还告知后续可能对精炼铜产品（refined copper）追加采取关税措施。公告主要内容包括：

1.对半成品铜产品和高纯度铜下游衍生品232征税措施

**1)**对特定半成品铜产品和高纯度铜下游衍生品加征50%关税

自2025年8月1日起，对特定半成品铜产品和高纯度铜下游衍生品，按其铜含量价值加征50%的关税，具体产品详见总统公告所附产品清单。

2)加征关税重点细则参照钢铝232执行

▪ 该公告发布后 90 天内，美国商务部应参照钢铝232征税程序，制定并实施将更多铜衍生产品纳入232征税的流程；

▪ 除非后续另有规定，否则该公告清单所列产品中的非铜金属成份，应当按照其他规范性文件要求照常申报关税，包括但不限于对等关税，以及对中、加、墨产品实施的非法移民和芬太尼紧急状况关税等[14]。

▪ 如果铜232关税涉税产品同时涉及乘用车、轻型卡车及其零部件232关税缴纳的，只缴纳汽车及其零部件232关税，不缴纳铜232关税。

**3)**铜原料和高品质废铜国内销售配额要求

美国商务部应采取一切适当措施，执行其在232调查报告中建议的，对铜原料和高品质废铜的国内销售配额要求。具体的说，自2027年起：

▪ 对铜原料和高品质废铜国内销售比例最低限额设定为 25%；

▪ 对高品质废铜实施出口管制。

**2.**后续可能追加的征税措施

根据该总统公告，美国商务部将持续评估有关铜产品进口情况，并就政策调整必要性和具体方向向总统提出建议。美国总统除调整既有措施外，还将有权决定是否对精炼铜产品分阶段追加征收关税[15]。

(二)调整加拿大芬太尼紧急状况关税至35%

根据2025年7月31日白宫发布的另一份行政令，美国将自2025年8月1日起，将根据第号行政令实施的对加拿大非法移民和芬太尼紧急状况征税中征收25%税率的产品，提高税率至35%[16]。此外，与对等关税类似，美方在本次对加拿大加征紧急状况关税行政令中，也植入了与转运规避执法和监管制度有关的内容。

除上述调整外，其他与加拿大芬太尼紧急状况关税有关的安排，包括但不限于与对等关税、232关税等其他关税不叠加的安排，仍按照对应的规范性文件实施。

**(三)**对巴西追加征收紧急状况关税

2025年7月30日，白宫另外发布总统行政令，宣布对巴西多数对美出口产品额外征收40%的关税。有关情况上文中已有所阐述，具体详见该行政令全文[17]。

**(四)**中止对全球小额进口免税政策

自今年四月以来，美方一直在致力于推进取消对全球适用的小额进口免税政策，并已自2025年5月2日起，首先取消了中国大陆和中国香港产品的小额免税待遇[18]。

2025年7月30日，白宫发布行政令并正式宣布，自美东时间2025年8月29日起，正式中止对全球小额进口适用免税政策，并采用统一的征税措施：

**1.**非国际邮政运输的小额进口征税

自2025年8月29日起，所有通过国际邮政以外方式运输的小额进口商品，需要按照正常报关流程和要求申报所有关税、

**2.**国际邮政运输的小额进口从价征税

自2025年8月29日起，所有通过国际邮政方式运输的产品，原则上应当按照从价规则申报关税，从价税率为根据《国际紧急状况经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）适用的全部关税措施合计税率。

截至目前，根据《国际紧急状况经济权力法》实施的关税包括：

▪ 美国对中国非法移民和芬太尼紧急状况关税；

▪ 美国对加拿大非法移民和芬太尼紧急状况关税；

▪ 美国对墨西哥非法移民和芬太尼紧急状况关税；

▪ 美国对巴西威胁紧急状况关税；

▪ 美国对全球对等关税。

**3.**过度期间的从量征税替代方式

除上述从价征税方式以外，在本行政令颁布后六个月内，还可以采用从量征税方式作为缴纳关税的替代方案，从量征税的金额同样按照根据《国际紧急状况经济权力法》适用的全部关税措施的合计税率确定，具体的说：

▪ 有效《国际紧急状况经济权力法》关税税率合计不满 16%的国家：每件物品征收从量税80 美元；

▪ 有效《国际紧急状况经济权力法》关税税率合计在16%至 25%（含本数）之间的国家，每件物品征收从量税 160 美元；

▪ 有效《国际紧急状况经济权力法》关税税率合计超过 25%的国家：每件物品 200 美元。

**4.**涉及双反措施和配额限制的小额商品征税

对于涉及双反征税和配额限制的小额商品，不论是否通过国际邮政运输，均需根据正常程序申报和缴纳全部适用关税。

**5.**国际邮政关税的应税主体和缴纳方式

国际邮政小额进口关税的应税主体为货物承运人（包括国际快递公司）。在上述六个月过度期内，国际邮政货物承运人可选用从价税和从量税两种形式之一缴纳关税，如需变更缴纳方式的，需要至少提前24小时向美国海关报备，且每月变更不得超过一次（美国海关有其他限制的，从其规定）。但是，上述六个月过度期满后，所有国际邮政小额进口均需根据从价税方式缴纳关税。

**6.**中国大陆和中国香港的小额进口

2025年8月29日起，中国大陆和中国香港的小额进口征税政策将与上述全球政策标准统一。

注释：

1. 备忘录全文请见：https://www.whitehouse.gov/articles/2025/02/reciprocal-trade-and-tariffs/ 

2. 第14257号行政令全文请见：https://www.federalregister.gov/documents/2025/04/07/2025-06063/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and 

3.对中国征税包括中国大陆、中国香港和中国澳门，但不包括中国台湾地区，下同。

4. 第14266号行政令全文请见：https://www.federalregister.gov/documents/2025/04/15/2025-06462/modifying-reciprocal-tariff-rates-to-reflect-trading-partner-retaliation-and-alignment 

5. 同上

6. 第14298号行政令全文请见：https://www.federalregister.gov/documents/2025/05/21/2025-09297/modifying-reciprocal-tariff-rates-to-reflect-discussions-with-the-peoples-republic-of-china 

7. 2025年7月31日行政令全文请见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/further-modifying-the-reciprocal-tariff-rates/ 

8.对于虚假报关刑事责任，本次总统行政令虽未明言，但美国司法部刑事司已于2025年5月12日对外公布备忘录，宣布将加大对虚假报关等关务欺诈行为的刑事执法和处罚力度，其中同时涉及对责任单位和相关责任人追究刑事责任。备忘录全文请见：https://www.justice.gov/opa/media/1400141/dl?inline 

9. 2025年7月30日巴西征税行政令全文请见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/addressing-threats-to-the-us/。该行政令附录排除的产品品类包括：特定金属硅、生铁、民用飞机及其零部件、冶金级氧化铝、锡矿、木浆、贵金属、能源及能源产品以及化肥。具体产品详见清单。此外，本次巴西紧急状况关税与美国232关税措施（包括目前已经征收的232关税和未来将会征收的232关税）不会叠加适用。如果

10.例如，如果巴西产钢铝232涉税产品未被排除出紧急状况征税的，基础税率合计将达到至少100%。

11. https://www.news.cn/world/20250730/2c90919c6eca4e54ada475f67a28ace6/c.html 

12.https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3320349/trump-administration-sends-mixed-messages-china-trade-pact 

13. 公告全文请见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/adjusting-imports-of-copper-into-the-united-states/ 

14. 如此类其他关税内部有互斥等特别安排的，根据相关规范性文件执行。

15.如精炼铜后续被追加征税的，目前计划为：（1）2027年1月1日起征税15%；（2）2028年1月1日起征税至30%。

16. 该行政令全文请见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/amendment-to-duties-to-address-the-flow-of-illicit-drugs-across-our-northern-border-9350/ 。根据此前行政令，美国对加拿大原产并符合《美墨加协定（USMCA）》优惠原产标准的产品不征收紧急状况关税，对不符合《USMCA》原产标准的加拿大产能源和能源资源、钾肥产品征收10%的关税，对其他不符合USMCA原产标准的加拿大产品征收25%的关税，本次税率调整针对的是上述加征25%关税部分。

17. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/addressing-threats-to-the-us/ 

18. 根据2025年5月12日美方行政令，目前对中国大陆和中国香港的小额进口征税标准为：非通过国际邮政网络运输的输美产品照常申报关税，通过国际邮政网络输美的小额产品适用以下两项标准之一计征关税：（1）从价税，税率为54%；（2）从量税，每件100美元。但是，自美东时间2025年8月29日起，中国大陆、中国香港的小额进口征税待遇将与全球标准统一。