樊杰：更加注重以人为本，城市发展理念需系统性变革_风闻

　　因地制宜形成城市自己的品质和特色

　　时隔10年，中央城市工作会议再次召开，未来一段时间的城市发展有了统领性的方向。

　　当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

　　面对这种转变，中国城市规划学会监事、中科院地理资源所研究员樊杰认为，城市规划、建设、管理的理念也应该系统性变革，更加注重以人为本。

　　同时，樊杰提到，并不是所有城市都适合打造制造业城市，约一半的地级市以及绝大部分的县城更多需发挥服务功能，包括区域性的基本公共服务和相对高层级的服务业。

　　01

　　科技创新驱动城市发展，“人”是第一要素

　　城市进化论：为什么中央要专门为城市工作召开会议？时隔十年再次召开，在当下节点有何特殊意义？

　　**樊杰：**经济发展仍是我国最主要的任务，而在未来一段时间，新质生产力是支持经济发展的重要抓手，其特征是由科技创新驱动，而科技创新核心分布都是在城市地区。城市是发展新质生产力最重要的空间载体，无论美国的硅谷，还是最近几年出现的深圳现象、合肥现象和杭州现象，都证明了这一理论。

　　在当前国际形势下，内循环和外循环都需要富有竞争力的经济体系，才能够真正参与国际竞争。但国家与国家之间的竞争，究其本质还是具有核心影响力的区域之间的竞争，城市的重要性不言而喻。

　　图片来源：摄图网_500777094

　　城市进化论：以人为本的城市发展理念已提出多年，此次会议要求更加注重以人为本、更加注重治理投入，您如何理解其中的含义？

　　**樊杰：**目前中国的城镇人口已经占2/3，也就是说大部分人住在城市中，城市发展的重点已经从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效，发展理念和发展方式也要相应转变。

　　未来，城市从规划、建设到管理，将会有一个系统性的变革，这种发展理念简单来说就是“以人为本”。

　　过去的城市规划者和管理者着眼于先有企业后有人，也就是更注重产业发展和工业化，所以会把为企业打造环境作为重点。比如当年我们在沿海确定了14个开放城市，怎么才能让它们发展起来？已有的城市投资环境无法给进驻的企业提供必要的基础设施条件，但是又没有太多资金对整个城市进行改造，所以就打造一个小环境，每个城市选一块地做技术经济开发区，再赋予政策优惠，从而吸纳企业投资建厂，城市化也就带动起来了。

　　当时的城市发展以企业为核心，以产业发展需求作为城市规划和城市管理的重点。而现在，我们强调“以人为本”，因为城市发展的主要驱动力变成了科技创新，其第一要素就是人力资源。新兴产业和未来产业的布局，以及传统产业的改造，人力资源都发挥着第一地位的作用。

　　过去是人随产业走，现在是产业随人走，所以城市建设就要更加关注人才区位条件，人才吸引力成为评价城市的重要因素。而城市作为服务人的重要空间，各方面的配置也要满足人民日益增长的高品质需求。

　　此次会议强调要“更加注重以人为本”，就是要从理念上把“以人为本”突出到一个新高度，让大家更加重视。

　　02

　　并非所有城市都适合打造成制造业城市

　　城市进化论：此次会议提出，要发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。目前都市圈发展情况如何，未来需要作出哪些调整？

　　**樊杰：**从中国整体的城市发展来看，未来最具活力的区域仍然是京津冀、长三角、大湾区、成渝这四个顶点城市群及其所围成的区域，包括其中的长江中游城市群和中原城市群，构成了一个菱形结构。

　　中央城市工作会议在谈到城市发展时，要求组团式、网络化发展，就是每个中心城市要更多考虑卫星城以及都市圈的建设，在城市群内形成大中小的网络化结构。

　　过去的城市群或者都市圈建设，很多地方仍然只是把中心城市做大，周边城市反而在强大的虹吸效应下增长态势不理想，有的甚至衰竭。在过去的城市群发展过程中，一枝独秀符合城市竞争的地方需求，但长远来看，这种模式不能再继续下去。

　　图片来源：摄图网_500742165

　　城市进化论：会议提到，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设；此前二十届三中全会也提出，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展。您认为接下来县城应该如何发展？

　　**樊杰：**我们现在强调制造业和实体经济，但并不是每个城市都适合发展。如果把一个省份分成三到五个板块，这些板块内的中心城市才有能力成为具有实力的工业经济中心，而另外一半的地级市以及绝大部分的县城更多是发挥服务功能，包括区域性的基本公共服务和相对高层级的服务业。

　　我国的县城类型太多，区域差别非常大，不能简单地说以县城为重点推进城镇化，而是要因地制宜、强调分类。

　　具有产业经济活力的县城主要分布在较为发达的地区以及邻近中心城市的区域，这些县城通过与中心城市的产业融合，可以实现较好的发展。

　　但是对于远离中心城市的一些县城，特别是西部地区的县城，其主要功能应当是承担当地农副产品的加工以及流转，也可以因地制宜地发展能源建设、旅游业、生活性服务业等，重要的是按照不同的功能定位形成城市自己的品质和特色。

　　03

　　共建绿色低碳、可持续、低成本的城市

　　城市进化论：近年来，随着气候变化加剧，暴雨洪涝频发影响城市安全，干旱也可能影响城市电力供应，当初城市规划建设为何没有考虑到这些问题？

　　**樊杰：**中央这次专门提出建设安全可靠的韧性城市，说明这确实已经是一个有待解决的问题了。

　　理论上来讲，安全应该在城市发展的规划建设阶段就应当充分考虑，这是最基本的要求。过去几十年我们的城镇化速度很快，但城市并不是高质量发展的，从地下管网、地面配套，甚至我们居住的房子，各方面都存在一些历史遗留的工程性问题，甚至是全局性的规划布局问题。

　　当风平浪静的时候，质量问题不会显现，但在当前气候变化的背景下，极端天气频发，城市就出现了一系列挑战，问题就暴露出来了。

　　以极端暴雨导致的城市洪涝灾害为例，这不仅是中国城市的问题，也是世界各国城市普遍面临的问题。从根源上讲，我们过去在城市规划时候并没有考虑气候变化，因为气候在当时并不是一个重要的影响因素，最近一些年才愈发严重。

　　比如我最近做的一个研究，平坦的土地是以往我们教科书上指明的建设城市有利的地形条件，所以城市建设优先选择平坦地势，但当洪涝发生时，恰巧是这些地区排水不畅，而有一些缓坡的地方反而受损较小。并且大多数城市在规划之初，地下管网的排水能力并没有将极端暴雨作为重点考虑。

　　热浪也是极端气候变化带来的灾害之一。城市本身就是一个热岛，往往离城市中心越近的地方热岛效应越突出，建筑玻璃的反射光也在给城市加热。40多年前，北京市中心和郊区温度差大约是两度，而现在至少已经翻了一番，市区特别是城市中心地区从一个热岛变成了“烘箱”“火炉”。

　　图片来源：摄图网_501306466

　　城市进化论：此次会议提到要建设安全可靠的韧性城市，您长期研究资源环境承载力评价，从城市管理角度而言，如何提高城市安全和韧性？

　　**樊杰：**首先是基于自然的解决方案，建设绿色低碳、可持续、低成本的城市。

　　现在很多城市都有大型广场，但其实把它们作为绿地，有机分布在城市中，是更合理的布局。通过廊道和绿带将城市与周边区域的绿色生态系统衔接，可以形成风道和冷源，改善城市小气候，遇到洪灾时也能发挥海绵城市的作用。

　　不要一想到解决问题就要大规模投资，各个城市的自然条件不同、所处的生态地带也不同，要根据实际情况处理，这是一个很重要的理念。

　　第二个方面是工程设施治理。前段时间我参加一个学术会议了解到，我们有的城市连地下管网的基本信息都不掌握，这种情况下如何保证城市的安全和韧性？所以从工程上来讲，首先要摸清城市各种设施的配置现状，诊断它出现了哪些问题，哪些地方是薄弱环节，并制定相应的维护措施。

　　在推进过程中，最好能够全社会共同参与，而不是简单地由规划者和政府管理者决定。要把它作为一个社会行动共同推动，大家一起共建绿色安全的城市。

　　文字 | 唐俊

来源 | 城市进化论