战略洞察｜中国电车欧洲突围战：机遇与反制下的破局之道【走出去智库】_风闻

走出去智库（CGGT）观察

近日，布鲁盖尔研究所发布报告"A smart European strategy for electric vehicle investment from China"认为，中国电动汽车在欧洲的投资有助于欧盟脱碳，但也带来了风险，需要一个统一的欧盟战略来使其与气候、工业和安全目标保持一致。

关于欧盟电车战略的最新报告揭示出中国电动汽车投资正面临"气候贡献"与"安全风险"的双重标签博弈。走出去智库（CGGT）战略研究部监测显示：2025年上半年中国新能源汽车对欧出口同比激增75.2%，宁德时代、比亚迪等头部企业已在欧布局超百亿欧元产能，但反补贴调查与数据安全争议使每笔投资都成为战略博弈。

作为长期服务中企全球化的战略智库，CGGT独创"双轨洞察"服务体系：

·合规战略洞察：实时追踪欧盟《外国补贴条例》等监管工具演化，预警投资审查红线

·公关战略洞察：构建"技术贡献-就业创造-气候承诺"三位一体传播框架，化解政治风险

本文深度解码欧盟最新政策工具箱，为中企提供破局欧洲市场的战略路线图。今天，走出去智库（CGGT）编译布鲁盖尔研究所文章的主要内容，供关注欧洲电车市场的读者参阅。

要点

1、战略窗口期：欧盟电池产能缺口巨大，中国投资可快速填补，但需绑定技术转移与本地研发承诺。

2、监管杠杆解析：欧盟正将《外国补贴条例》转化为事实投资审查工具，中企需提前规划"合规缓冲方案"。

3、破局关键点：通过合资研发中心+本地供应链绑定，将市场准入压力转化为技术合作筹码。

4、数据战应对：《通用数据保护条例》（GDPR）与《关于在欧盟实现高度统一网络安全措施的指令》（NIS2指令）构成新型贸易壁垒，需建立"欧盟数据本地化"防火墙。

正文

一、欧洲电动汽车转型的关键窗口

道路运输脱碳是欧盟气候战略的主要支柱之一。乘用车产生的排放量占欧盟运输部门的一半以上，该部门总体占欧盟温室气体排放量的 29%。与发电或重工业不同，道路运输的排放一直难以下降。因此，有必要迅速转向低排放汽车——主要是电动汽车（EV）。

然而，事实证明，通往大众市场电动汽车车队的途径比预期的要复杂得多。欧洲制造商继续在成本竞争力方面苦苦挣扎，很少有欧洲电动汽车车型的售价低于 30,000 欧元，平均价格保持在 50,000 欧元以上。高昂的前期成本、不足的充电基础设施以及欧盟国家之间的不均衡推广阻碍了采用电动汽车，尤其是中低收入家庭。

这一差距为中国汽车制造商带来了机会。受益于多年的国家驱动产业政策和紧密整合的供应链，比亚迪、吉利、零跑等品牌将低成本车型带到了欧洲市场。到 2024 年，在欧盟销售的电动汽车四分之一是中国制造的——从 2019 年的几乎为零大幅上升。这些车辆的平均零售价为 32,000 欧元，这对注重成本的消费者来说是一个有吸引力的选择，对国内生产商来说也是一个巨大的挑战。

竞争压力与紧张的地缘政治格局和全球贸易日益分散相吻合。随着中国本土生产越来越多地替代进口，欧洲制造商面临着国内市场份额的侵蚀，对中国（曾经是主要利润中心）的出口也在减少。与此同时，特朗普总统的关税和监管壁垒正在扰乱既定的贸易模式，包括欧盟对美国的汽车出口。

在此背景下，中国对欧洲电动汽车和电池行业的外国直接投资（FDI）正在加速。资本的涌入带来了明显的好处：它有助于扩大生产规模，创造区域就业机会，并支持实现气候目标。但它也引发了战略问题。其中包括中国国家补贴竞争导致的市场扭曲、潜在的公共安全漏洞（包括数据和关键基础设施风险）以及长期经济依赖，欧洲可能被锁定在电动汽车价值链的低价值部分。

欧盟认识到这些对欧洲气候目标及其工业基础的相互交织的威胁，已开始做出回应。采取的措施包括欧盟委员会对中国电动汽车征收关税，并在《清洁工业协议》的背景下通过“欧洲汽车行业行动计划”，这是欧盟委员会于 2025 年 2 月发布的一项广泛、不具约束力的战略，旨在推动欧洲工业脱碳，同时提高其竞争力。

布鲁塞尔还开始承认外国直接投资（FDI）的双重性质，尤其是来自中国的外国直接投资，既是绿色转型的推动者，也是战略风险的潜在来源。对于欧洲政策制定者来说，问题不应该是是否与中国资本接触——整个欧洲大陆的工业工厂已经做出了这一决定，真正的挑战是如何确保这波外国投资有助于而不是破坏欧盟的核心目标。

然而，国家层面的政策仍然支离破碎。投资筛选、国家援助和补贴制度的不同方法削弱了欧盟的集体影响力，并使根据欧洲的长期利益塑造外国资本流动的任务变得复杂。

二、中国对欧洲电动汽车行业的直接投资

中国对欧洲电动汽车行业的投资已从欧洲大陆绿色工业转型的边缘地区转为核心。2024 年，中国在电动汽车领域的绿地投资徘徊在 50 亿欧元左右，比 2022 年增长了 50% 以上，占当年中国对欧洲完成的所有绿地外国直接投资的一半（图 1）。

图 1：中国在欧盟和英国完成的境外交易

资料来源：基于 MERICS 和 Rhodium Group 的 Bruegel。注意：主要交易仅包括 500 万美元以上的交易。数据参考欧盟 27 国 + 英国。数据仅指已完成的出站交易。EV 包括电池、电池零件和 EV 组件。

工厂级投资数据显示，中国已成为欧洲电动汽车供应链的第二大投资者，仅次于欧盟内部的资金流动，领先于美国和其他亚洲经济体（图2）。这些是长期的、资本密集型的赌注。与投资组合流动不同，制造业的外国直接投资创造了“粘性”资产：它们塑造了劳动力市场、技术架构和供应商生态系统，并在几十年内影响着政策。

图2：2020-2024年欧洲电池投资（按来源划分）

资料来源：勃鲁盖尔。注：投资统计数据是在工厂层面（即特定地点的公司）。欧洲是指欧盟 27 国、挪威、瑞士和英国。数据以 2023 欧元表示。

这些投资现在几乎涵盖整个价值链：从上游正负极材料到中游电池和组件生产，再到下游电动汽车组装和电池回收。旗舰项目包括宁德时代位于匈牙利德布勒森的耗资 73 亿欧元的电池超级工厂（预计于 20254 年投产）和远景 AESC 位于法国杜埃岛的耗资 20 亿欧元的工厂（也将于 20255 年投产）。中国的电动汽车投资也流入了比利时、德国、荷兰、波兰、斯洛伐克和瑞典（Kratz et al， 2025）。

图3：按产品类别划分的从中国进口到勃兰登堡州和图林根州的进口额（单位：10亿欧元）

资料来源：Destatis。注：尽管开工较早，但图表显示，直到 2021 年，进口量仍然温和，这表明大部分设备进口并非发生在早期建设期间，而是发生在调试和生产启动的最后准备阶段。这与典型的项目开发周期一致，在 2022 年和 2023 年投产之前，在运营前爬坡的最后阶段安装高价值机械和电气部件。

大部分价值创造仍然在供应链的上游部分，而不是总装。越来越多的证据表明，在从建设到运营准备的过渡过程中，中国和外国对欧盟汽车和电池行业的投资通常涉及进口的前置阶段，尤其是电气设备。从中国进口到德国各州的电气设备大幅增加，例如宁德时代于 2019 年开始建设电池工厂的图林根州，以及特斯拉超级工厂所在地勃兰登堡州，该工厂于 2020 年破土动工（图 3）。

较新的项目显示出更大整合的迹象。据报道，比亚迪在匈牙利的 40 亿欧元投资包括与德国杜尔等欧洲公司达成供应商合作伙伴关系协议以及意大利的 Brembo 和 Pirelli。比亚迪位于匈牙利/斯洛伐克边境科马罗姆的电动客车工厂自 2017 年开始运营，最初约 20% 的零部件来自欧洲供应商，但到 2019 年，这一数字上升到 30% 至 50%。

造成这种情况的一个原因是电池制造中设备采购的前置性：世界领先的电池制造机械供应商无锡先导智能装备股份有限公司等通常在初始建造和调试阶段交付大部分高价值机械。这意味着大多数设备都是预先安装的，而后期阶段更侧重于整合当地供应商进行辅助输入和维护。

2.1 机会

中国的电动汽车和电池投资有助于扩大欧盟产能、振兴区域经济并支持技术转让，所有这些都是欧洲绿色和工业转型的合理优先事项。根据欧盟目前的外国直接投资筛选和治理框架吸引中国投资可以做出贡献，前提是将其谨慎地融入更广泛的国内和国际伙伴关系生态系统中。

2.1.1 扩大电池生产规模

欧盟已通过《净零工业法案》设定了到 2030 年国内生产满足 90% 的电池制造本地化目标，这意味着制造能力至少为 550 GWh。但欧洲目前远未达到这一目标，只有 200 GWh左右营电池容量和 190 GWh 组件组装能力，而预计到 2030 年需求将超过 1 TWh。

虽然欧盟支持的项目，例如法国电池制造商 Verkor 在欧洲共同利益重要项目 （IPCEI） 下经常与融资延迟作斗争，甚至倒闭。但企业通过成熟的外国参与者弥合欧洲的电池产能缺口，有助于实现近期目标，并确保电动汽车供应链跟上不断增长的需求。

虽然利用中国的外国直接投资来填补眼前的缺口是有意义的，但最终的基准应该是这种投资是否补充了国内能力建设和向更符合欧盟规范的合作伙伴的多元化。

2.1.2 区域发展和创造就业机会

中国的外国直接投资还可以支持区域再工业化，特别是在中欧和东欧。这些地区的许多细分市场都是与内燃机 （ICE） 车辆（例如发动机部件、燃油系统和排气部件）相关的供应链的一部分，随着绿色转型的加速，这些汽车面临过时的风险。国际货币基金组织的模型表明，有针对性的外国投资可以通过帮助地区从内燃机相关供应链转向电动汽车生产来缓解绿色转型带来的经济错位。例如，宁德时代在匈牙利的工厂预计将提供 9,000 个工作岗位。在西班牙，奇瑞计划重新启动自 2021 年以来闲置的位于巴塞罗那的原日产工厂。这些项目有可能使工业活动多样化并推进共同目标。

宁德时代爱尔福特工厂和比亚迪匈牙利客车工厂的早期证据表明，在过渡到当地全面就业之前，一种让外籍员工培训当地工人的方法——明确的框架有助于最大限度地发挥这些积极的溢出效应，使这一目标在稳健的国家和欧盟战略中实施时既现实又具有社会价值。

值得注意的是，在这里，影响的深度也取决于投资的结构。严重依赖外部劳动力或需要有限本地组装的项目对当地利益有限。除非对当地招聘、供应商参与和培训有要求，否则投资可能无法提供持久的经济弹性。

2.1.3 知识转移和创新溢出的潜力

中国电池和电动汽车企业在欧洲落后的领域处于领先地位：成本优化、制造规模和能源密度。他们在欧洲市场的存在有利于推动欧洲制造商更接近创新前沿。事实上，在中等竞争水平下，创新达到顶峰，然后在竞争变得过于激烈时下降。Aghion 等人（2005 年）发现，汽车行业的专利活动遵循这条曲线，当行业“并驾齐驱”时，创新最大化。特斯拉推动的电动汽车开发加速就是一个很好的例子：该公司充当了关键的概念验证和市场催化剂，展示了电动汽车的可行性和吸引力，从而加快了行业对电动汽车技术的接受度，并表明新进入者可以在电动汽车领域竞争，帮助验证该技术的商业潜力。

知识转移和运营知识可以加速欧洲在大批量制造和电池效率方面的进步。结构良好的合资企业、供应商合作伙伴关系和合作研发可以提升欧洲公司的竞争前沿，补充国内创新。然而，有证据表明，当存在主动的专业知识交流而不是被动的组装作时，就会产生更深层次的学习效果，这意味着学习的好处取决于投资的嵌入方式。具有综合研发和强大的本地供应网络的全周期工厂更有可能产生溢出效应。相比之下，很少涉及知识产权的最小组装平台或合作伙伴关系，可能对投资者来说除了市场准入之外没有什么好处。

2.2 风险

外国投资——无论是否中国投资——都会带来结构性经济、技术和安全风险，可能会限制欧盟指导其自身产业政策的能力。

此外，在当前紧张的地缘政治环境中，欧洲在关键原材料和电池零部件方面对中国企业的依赖也是一个弱点。中国在很大程度上控制了锂、镍、钴和稀土的精炼和加工，这些都是电动汽车的重要投入。对于欧洲汽车行业来说，这意味着突然的限制或价格冲击可能会扰乱生产，阻碍经济实惠的电动汽车的生产规模，并削弱工业弹性。

此外，中国公司更广泛地融入欧洲的电动汽车和电池供应链可能会使欧洲进入主要出口市场（尤其是美国）变得复杂。虽然特朗普总统迄今为止没有发出任何具体威胁，要求欧盟以排除中国为条件进入美国市场，但其政府的强硬立场和更广泛的贸易措施给盟友带来了强大压力，要求他们限制与中国的关系并实现供应链多元化。这包括向欧盟施压，要求其收紧出口管制和投资审查，以及与中国价值链脱钩。

2.2.1 市场扭曲

中国的电动汽车产业受益于国家的慷慨支持。2016 年至 2023 年间，中国上市公司的补助金增长了 67%。这种支持结合了直接资金、国有银行的信贷以及低成本的土地和基础设施，为中国电动汽车制造商创造了无与伦比的成本优势。

2.2.2 公共安全风险

由于电动汽车现在是软件定义产品，电子和技术 FDI 构成了与数据安全和未经授权访问敏感信息相关的特殊风险，以及中国国有企业 （SOE）。尽管本地组装的车辆必须符合欧盟技术标准，但嵌入式硬件和专有软件可能不透明，从而产生难以监控和缓解的持久漏洞。

外国直接投资可以促进敏感技术或专业知识的转让。现代电动汽车收集和处理敏感数据，包括实时位置、驾驶行为甚至生物识别标识符。数字技术的普及使数据安全成为限制外国投资的首选理由。

这种担忧反映了数据流安全化和收紧外国投资审查流程的更广泛趋势：对关键基础设施的外国投资原则上可能会造成网络攻击的脆弱性，包括虚假数据注入和拒绝服务，促使本研究检查智能网络物理电力系统 （CPPS） 中的漏洞。充电基础设施——现在是关键国家能源网的一部分——如果依赖于外国制造的控制系统或网络管理工具，可能会成为网络入侵或破坏的入口点。

作为一种外交政策工具，国内 FDI 筛查的重要性日益增加，尤其是在中美战略竞争的背景下。在危机或地缘政治对峙中，与国家相关的公司可能面临中断运营或利用这些技术后门的压力。虽然这也会损害外国投资者的利益，但从历史上看，共同的经济成本不足以防止政治升级。

2.2.3 长期经济依赖与价值捕获

也许最根本的风险是，欧洲被锁定在装配、物流和低技术服务等低附加值活动中，而研发、知识产权和战略控制则留在国外。外国直接投资往往无法在东道国经济体中产生可观的国内增值，特别是在 2004 年及之后加入欧盟的成员国。

虽然进口补贴阴极或精炼锂有助于满足欧洲的短期投入需求并支持当地电池生产，但战略担忧是，如果不努力在欧洲境内或与值得信赖的合作伙伴一起建立有弹性的上游产能，这种依赖可能会持续存在。即使本地组装和电池生产创造了就业机会，如果价值链的重要阶段（加工、正极生产和先进研发）仍然集中在国外并受到非市场优势的影响，那么收益也会受到限制。

这种担忧不是理论上的。捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克的外国汽车投资（主要来自欧洲和东亚汽车制造商）的经验提供了一个警示。尽管有大量资本流入，但它们仍然停留在低技能领域。即使沃尔沃或蔚来汽车等公司宣布在东欧设立研发中心，它们通常也服务于合规职能，而不是提供创新领导。在许多情况下，外国公司作为东道国经济中的飞地运营，与当地企业几乎没有联系。这种孤立限制了可以提高国内生产能力的技术转让和知识溢出。

2.2.4 分散的国家办法和治理风险

这些投资的治理不能脱离欧盟与中国的更广泛关系来理解。自 2019 年以来，“合作伙伴”的标签已经逐渐消失，特别是在清洁技术和先进制造业方面，补贴、市场准入和知识产权保护的不对称性正在加剧。

这种差异正变得越来越明显。贸易紧张局势的再度升温、美国政府的立场以及美国和欧盟对中国电动汽车的新关税表明，外部环境更具争议性。对布鲁塞尔来说，这意味着 FDI 治理的风险比以往任何时候都高，尽管欧盟在这方面的格局是分散的。

一些国家开始积极吸引中国投资，寻求将其纳入国家再工业化战略。匈牙利已成为比亚迪、宁德时代、EVE Power 和三星 SDI 等公司的主要枢纽，受益于国家支持的税收减免和赠款。到 2024 年，仅匈牙利就占中国在欧洲投资总额的 31%，这不仅反映了其工业能力，还反映了其对中国的公开拥抱。

此外，西班牙通过赠款和贷款向远景公司提供了 3 亿欧元（占项目成本的近 25%），法国批准了 4800 万欧元的赠款（占项目成本的 4.4%）用于远景公司的工厂。相反，瑞典等国家则施加了更严格的条件，反映出日益增长的战略担忧。

三、欧盟的工具箱

欧盟需要一个全面的工具箱来利用与外国（尤其是中国）投资电动汽车和电池行业相关的机遇并管理相关风险。这些工具应将吸引和塑造投资的激励措施与惩戒有害做法的防御措施结合起来，并应涵盖从贸易政策和国家援助到可持续性、网络安全和数据保护等领域。

值得注意的是，欧盟的超国家地位，对成员国国家安全的管辖权有限，加上其对符合世界贸易组织的秩序的持续承诺，限制了其相对于其他经济体的政策选择。然而，虽然欧盟缺乏集中的投资审查机构，但它已经拥有完善的工具，特别是在贸易防御和《外国补贴条例》（FSR，法规（欧盟）2022/2560）和欧盟电池条例（法规（欧盟）2023/1542）方面）。这些工具可用于激励具有足够附加值的投资，并应对非市场风险。

3.1 国家援助和欧盟资金

匈牙利的数据显示，该国大多数第三国电动汽车投资都获得了国家援助，约占项目总价值的 8%。尽管这些资金由成员国支付，但它们需要欧盟层面的批准，这赋予了欧盟委员会相当大的影响力来影响支持条款并使其与战略目标保持一致。

目前，获得公共支持，如国家援助、创新基金赠款或欧洲投资银行 （EIB） 融资，并未与促进更高附加值活动或技术转让的条件系统性地挂钩。这些资金的附加条件仅限于创造就业机会和防止扭曲。国家援助可用于激励更高的欧盟附加值和就业，并防止欧盟国家试图吸引外国投资的竞争。

3.2 贸易防御

为了减轻市场扭曲和战略依赖性带来的供应风险，欧盟制定了贸易防御工具。值得注意的是，在反补贴调查之后，欧盟于 2024 年 10 月对中国电动汽车进口征收 17% 至 45% 的反补贴税 （CVD），以及 10% 的最惠国待遇 （MFN）。

然而，差距仍然存在。为了应对CVD，中国企业越来越多地将出口转向插电式混合动力汽车（PHEV）。这些工具仍可能受益于中国类似形式的国家支持，从而可能规避贸易防御措施的意图。因此，市场扭曲和供应链依赖的潜在风险可能持续存在，这表明这些挑战尚未得到充分解决，可能需要更多地使用欧盟的贸易防御工具。除了现有措施之外，欧盟的贸易防御工具还可以通过另外两种方式得到进一步利用。首先，一旦中国电动汽车制造商开始在欧洲生产，如果汽车价值的 60% 以上来自中国，或者欧盟增加值低于 25%，则关税可能会扩大到零部件——这些门槛符合欧盟反规避规则（法规 （EU） 2016/1036）。

其次，欧盟可以启动其反规避机制，针对中国企业通过在中国境外设立生产设施来逃避关税的努力。根据欧盟的贸易防御框架，当证明出口产品严重依赖中国投入并且在第三国仅进行最低限度的改造时，关税可以扩展到此类业务。欧盟委员会已经开创了先例，确定了土耳其和埃及在钢铁和玻璃纤维织物等领域的规避行为。

欧盟面临的核心挑战是监控贸易模式并决定何时进行干预，特别是考虑到欧盟在正极材料和电池等领域的上游产能薄弱。此外，虽然欧盟委员会在贸易防御方面处于主导地位，但它仍然依赖于拥有否决权的成员国的一些支持。由于美国的关税已经发挥作用，欧盟还必须避免双线贸易冲突，这意味着任何行动都必须是谨慎的平衡行为。

3.3 通过《外国补贴条例》解决扭曲问题

欧盟**《外国补贴条例》（**FSR）自 2023 年 7 月起生效，是解决与外国补贴相关的市场扭曲问题的有力工具。它授权欧盟委员会调查涉嫌的歪曲行为并采取补救措施，例如偿还补贴、调整采购或定价战略、限制生产能力、强制性研发共享或合规报告。FSR 广泛适用于并购、公共采购和其他单一市场活动，包括绿地投资。

与针对进口的贸易防御规则不同，FSR 侧重于单一市场内补贴的竞争影响。这使得它与欧洲的中国电动汽车和电池投资者特别相关，其中许多投资者受益于广泛的国家支持，包括优惠贷款、研发补助金和低于市场的投入，正如欧盟对电动汽车的 CVD 调查所强调的那样（法规 （EU） 2024/2754）。

因此，FSR 是欧盟委员会应对补贴相关风险的有力工具。然而，缺乏明确的实施指南（尤其是对于绿地投资）造成了监管不确定性。这可能会阻止中国和其他外国投资者，导致他们推迟或取消计划中的投资，或将他们转移到其他市场。

3.4 外商直接投资筛选机制

欧盟没有全欧盟范围的 FDI 审查机构。虽然 24 个欧盟国家拥有国家筛选机制，绿地投资通常被排除在外。欧盟委员会 2020 年关于如何在欧盟公共卫生危机和经济脆弱时期使用筛查的指南（欧盟委员会，2020 年）促进了信息共享，但没有约束力。大多数欧盟国家狭隘地关注国家安全，而加拿大或澳大利亚等国家也评估更广泛的经济影响。这增加了欧盟附加值低和监管“逐底竞争”的风险，因为欧盟国家在不施加战略条件的情况下争夺投资。

欧盟的外国直接投资筛选框架，于 2025 年 6 月进入机构间谈判（三部曲），提供了一种更连贯的方法的潜力。然而，一个完全集中的制度——特别是为绿地投资筛选设定最低经济效益标准的制度，从而有助于减少欧盟内部对中国（或其他）外国直接投资的竞争——在政治上仍然不太可能。而欧盟委员会和议会支持采用更集中和更全面的方法，制定强制性国家制度和更广泛的部门覆盖范围，欧盟国家优先考虑国家主权，提出将范围缩小到军事相关部门，并保留自己的决策权。这些差异反映了欧盟层面的经济安全目标与国家对外国投资的控制之间更深层次的紧张关系。

3.5 欧洲制造电动汽车的需求侧激励措施

除了加速电动汽车的普及外，纳入非价格标准的需求方激励措施还可以促进可持续性和供应链弹性。例如，欧盟的氢气拍卖计划包括对从中国采购电解槽的上限，以减少战略依赖。值得注意的是，虽然碳足迹、循环性或弹性要求可以促进可持续性并有助于减少过度依赖，但明确的“购买欧洲货”要求引发了与世贸组织政府采购协定以及与日本和韩国等伙伴国家的自由贸易协定的兼容性问题。

然而，欧盟汽车行业目前缺乏与此类非价格标准相关的欧盟范围内的需求侧措施。在欧盟成员国中，只有法国采取措施使其补贴框架与可持续发展目标保持一致。其生态奖励排除了不符合特定环境性能阈值的车辆——这些标准使大多数进口中国电动汽车失去资格。

另一个潜在的高影响力工具是计划中的欧盟企业车队立法（预计将于 2025 年和 2026 年提出）。企业车队约占欧盟新车注册量的 60%，并且通常受益于税收优惠（运输与环境，2025 年）。欧盟委员会正在探索车队规则如何帮助提高零排放汽车的普及率，以符合欧盟气候目标。至关重要的是，欧盟委员会建议，还可以要求企业车队采购考虑到可持续性和复原力因素。这可能有助于将市场激励转向更大的供应链多元化和更低的生命周期排放。

3.6 欧盟电池法规

欧盟电池法规（法规 （EU） 2023/1542）于 2023 年通过，包括碳足迹披露、最低回收含量和原材料尽职调查的义务。它可用于限制市场准入，确保电池及其驱动的电动汽车只有在符合这些环境标准的情况下才能在欧盟销售。因此，该法规有可能通过限制对在较弱的环境规则下供应商的依赖，来解决市场扭曲风险并降低供应链脆弱性。

然而，执法落后于雄心壮志。欧盟委员会于 2025 年 5 月底发布了电池碳足迹计算方法，以满足《电池法》中的特定要求，为执行法规第 7 条的要求提供了基础（欧盟，但规则仍在制定中）。可持续性门槛可以激励欧盟增加附加值，并通过确保所有电池制造商满足相同的环境标准来帮助创造公平的竞争环境。但在核心条款最终确定和执行之前，该法规的大部分内容仍然毫无意义，也没有解决经济安全问题。

3.7 通过合资企业和许可进入市场

合资企业 （JV） 和许可协议是引导外国投资转向本地价值创造和技术交流的经典工具。从历史上看，东道国一直利用合资企业的要求来确保国内工业利益：从 1980 年代在美国的日本汽车制造商到韩国电子产品。在中国本土，长期以来一直要求外国公司通过当地合作伙伴进入。

最显著的潜在好处是这些伙伴关系促进了技术交流。中国在电动汽车技术、智能系统和车载软件方面表现出色，而欧洲在传统汽车设计、电源系统和车载芯片方面处于领先地位。合作使公司能够应对其他国家的贸易保护主义，并巩固双方汽车行业的地位。

然而，在欧盟，资本流动自由和非歧视规则限制了强制性合资企业要求的使用。相反，实用的政策工具是稳健的 FDI 筛查和明确的产业政策条件。通过持续进行筛选并将批准作为有意义的本地伙伴关系的条件，成员国可以鼓励外国投资者建立扩大国内生产和创新领域的合资企业或许可交易，而不是简单的装配中心。

中国公司最近的举措——例如比亚迪的欧洲制造推动或远景的电池合资企业——表明，即使没有正式授权，这些安排也很有吸引力，尤其是与当地激励措施相结合时。挑战在于确保合作伙伴关系超越装配，嵌入研发、供应链联系和知识转移。

许可还可用于创建结构化技术转让协议。例如，将研发和工程作为许可安排的一部分的合作伙伴关系，可以帮助当地公司随着时间的推移建立能力，而不仅仅是组装进口组件。例如，福特和宁德时代签订了一项许可协议，将宁德时代的先进电池技术引入福特位于密歇根州的新电池工厂，利用宁德时代的专业知识，同时保持福特的所有权和运营控制权。这种正在运作的伙伴关系说明了许可如何在不全面转让知识产权的情况下促进生产规模扩大，尽管它也面临着政治审查。

许多欧盟公司缺乏谈判优惠条款的筹码——尤其是在分散的国家产业政策和限制性的国家援助规则下。为确保这些交易支持欧盟利益，它们必须在更广泛的框架下进行管理，并在所有权、知识产权治理和研发承诺方面制定明确的标准。

3.8 数据和网络安全

与中国电动汽车相关的最大风险之一，无论是进口的还是本地生产的，都与数据、网络安全和故意破坏有关。欧盟应对这些风险的主要工具包括《通用数据保护条例》（GDPR，法规 （EU） 2016/679）、NIS2 指令（指令 （EU） 2022/2555）和网络安全法（法规 （EU） 2019/881）。

根据 GDPR，在欧盟处理个人数据的公司必须遵守有关存储、使用和跨境传输的严格规则。只有在应用特定保障措施（例如标准合同条款）的情况下，才允许向没有欧盟充分性决定的司法管辖区（例如中国）进行转移。2025 年 5 月，爱尔兰数据保护委员会对 TikTok 处以 5.3 亿欧元的罚款，原因是 TikTok 将用户个人数据发送到中国，这表明未来将采取更严格的执法措施。

《网络安全法》为 ICT 产品提供了认证框架，而 NIS2 则扩大了受网络安全要求约束的关键实体的范围。这些规则可能适用于电动汽车和电池公司，特别是那些提供无线更新、软件定义汽车服务或充电基础设施的公司。

根据 NIS2 对联网汽车进行持续的风险评估，可能会导致某些数字供应商被指定为“高风险”。

虽然 GDPR 是解决与个人数据传输相关风险的有力工具，但它不涵盖其他与车辆相关的数据。在网络安全方面，一个主要挑战是与国家安全（该领域仍由成员国控制）重叠，限制了欧盟范围内的行动。然而，正如欧洲汽车行业工业行动计划所强调的那样，欧盟委员会通过车辆型式批准保留了影响力。这可能会限制高风险的中国电动汽车或零部件，特别是那些使用国内数字堆栈或云服务的电动汽车或零部件。然而，此类措施将带来重大商业中断、削弱欧中合作以及潜在的报复风险。

四、政策建议

欧盟在与中国谈判和吸引高价值投资的中最强大的杠杆，是进入单一市场的机会。欧盟应该利用这一杠杆，在开放性、产业竞争力和安全之间取得平衡。需求和供应方措施、贸易防御工具和网络安全规则不应成为障碍，而应成为中国企业以结构化、基于规则的方式融入欧洲绿色工业格局的工具。

许多必要的法律已经存在于欧盟层面。挑战不在于缺乏工具，而在于有效运用这些工具所需的政治意愿和战略协调。国家不愿放弃控制权——尤其是对投资决策的控制权——仍然是一个主要障碍。然而，欧盟国家之间加强一致性至关重要，这也应该为正在进行的中国电动汽车价格承诺谈判提供信息。2025 年 4 月，欧盟委员会已表示对最低进口价格承诺持开放态度，按公司和细分市场区分，而中国似乎更倾向于全行业交易。欧盟委员会应确保任何价格承诺都是对更广泛的工业和安全保障措施的补充，而不是替代。

4.1 需求侧措施：促进可持续和有韧性的价值链的激励措施

****·****在立法中引入非价格标准以实现企业车队脱碳：在 2025 年底至 2026 年初到期的关于企业车队电气化的立法提案中，纳入额外的可持续性和弹性要求。这可以采取以下形式：大型企业车队采购符合这些标准的零排放车辆的强制性目标，或与遵守这些标准相关的财政激励措施。

****·****鼓励成员国将电动汽车激励措施与非价格标准保持一致：欧盟应促进采用有利于汽车可持续性和供应链弹性的购买激励措施。这可能包括向成员国发布指导意见，并为资金附加类似于通过欧盟社会气候基金等工具支付的条件。

****·****继续准备对中国汽车进口部署贸易防御工具：欧盟应通过密切关注中国汽车和零部件出口的激增来维护公平竞争，无论是直接出口、通过第三国还是通过进口零部件在欧盟境内组装。欧盟应与行业和成员国协调，如果发现这些进口产品受到补贴和扭曲，则应采取缓解措施。虽然维护与中国的贸易关系仍然很重要，但它必须建立在公平的竞争环境中。

4.2 供给侧措施：有条件国家援助和欧盟资助

所有国家援助和欧盟层面的资金（例如创新基金、“地平线欧洲”、IPCEI、欧洲投资银行）都应取决于投资者的可衡量承诺。推荐标准包括：

****·****采购要求，以避免过度依赖单一供应商或国家/地区提供关键投入。虽然正式的本地含量规则违反了现行指导方针，但鼓励多元化是有先例的：欧盟氢能拍卖将中国采购的设备限制在工厂产能的 25%，最近的创新基金和 Battery Call 评估鼓励多元化，以减少对中国上游材料的依赖。

****·****强制性劳动力技能提升参与与战略技术领域相一致，例如要求对当地职业培训进行某些投资，帮助建立国内能力和社会支持。

****·****本地研发投资承诺，特别是在下一代电池技术、移动软件和自动驾驶系统方面。

****·****为积极为欧盟工业韧性做出贡献的公司优先获得补助金，包括参与生态系统层面的创新伙伴关系和标准制定。

4.3 网络安全和数据治理保障措施

****·****在汽车行业严格执行 GDPR 和特定行业的数据法律，对违规行为进行严厉处罚，以鼓励透明和合法的数据处理。

****·****将网络安全作为动态的监管优先事项：基于风险的方法（而不是全面禁止）是适当的。欧盟根据 NIS2 指令正在进行的网络安全风险评估，加上 GDPR 执行和车辆型式批准权，为减轻网络相关威胁提供了工具。然而，需要更积极的治理来确保互联汽车系统不会产生长期漏洞。为此，欧盟委员会和相关国家应承诺随着风险的发展进行持续监测，特别是在车辆到电网通信和自动驾驶系统方面。

****·****在进行全面和透明的网络安全风险评估后，考虑使用 NIS2 和欧盟型式认证能力，在特别敏感的领域（如电动汽车充电基础设施、远程信息处理、个人数据和自动驾驶平台）引入保护措施和合资企业要求。这些措施应确保欧洲的运营控制，并限制外国对核心数字系统的访问。

4.4 解决扭曲问题，但确保投资保持吸引力

阐明 FSR 将如何应用于绿地电动汽车投资。即将出台的实施指南（计划于 2026 年 1 月正式通过）应包括欧盟潜在干预的阈值和评估市场扭曲的标准，并应阐明缓解方案的选择。

避免可能阻止战略投资的生硬补救措施。欧盟委员会应考虑以下措施，而不是生产上限或强制转让知识产权：

****·****将回收的补贴转入欧盟管理的电动汽车劳动力发展和研发基金，将扭曲的补贴转化为战略性的欧盟资产。

****·****当中国补贴的投入产生扭曲时，要求承诺本地化，促进上游本地化并减少脆弱性。

目前，欧盟在电动汽车产业政策上的十字路口由一个悖论来定义：欧盟必须加速其绿色转型，同时管理对外国（尤其是中国）技术日益增长的战略依赖。正如我们所阐明的，中国的电动汽车和电池投资本质上既不是良性的，也不是恶意的。它们的影响将取决于欧洲管理一体化协议的能力，利用其市场力量不是排斥，而是约束和引导投资。这意味着执行有关数据本地化、网络安全和反规避的现行规则，并加强成员国之间的协调，以避免补贴竞赛或监管套利。同样重要的是，它需要将可持续性、创新和劳动力条件嵌入到从需求侧电动汽车补贴，以及到公司车队规则和欧盟融资工具的所有激励措施中。

（注释略。）

By Simone Tagliapietra\Cecilia Trasi\Gregor Sebastian

原文链接：https://www.bruegel.org/policy-brief/smart-european-strategy-electric-vehicle-investment-china