水库承包经营的法律依循与留存问题_风闻

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2025年4月30日，一家成立仅6天的公司拍下了江西省第三大水库——南城县洪门水库的20年承包经营权。这一事件引发公众哗然和质疑：该水库不仅是公共资源，更是老一辈劳动者辛苦建设的集体资产，如此拍卖水库承包经营权，是否是公共资源和公共利益变相私有化又一例证？

7月13日，本号推送了《水库建设和管理：被遗忘的集体记忆》一文，整理汇编了人民公社时期水库建设和管理的经验：自中央至地方各级政府及相关单位的领导、工人和群众们皆投身到了全民水利建设中去，这一时期的水库建设和管理始终扎根群众路线，农民肩挑手推的集体劳动成为水库建设主力，管理权下沉至生产队，许多小型水利工程由群众自力更生兴办，人民公社实际上是“水利建设共同体”。

本次汇编围绕着当前水库承包经营的法律、政策规定展开，呈现了不同类型的水库的管理主体和承包经营办法。虽然有《水法》《民法典》《农村土地承包法》等多部法律作为依循，但水库在私人承包流程、承包期限和经营用途上还存在着模糊性，容易出现私人利益和公共利益的冲突。

如果说，人民公社时期水库建设与管理的成功基于上下齐心协力、基层自主管理、集体劳动和自力更生，那么，今天水库的承包、经营和管护除了依靠私人（资本）、相关政府部门或是国有公司外，可否也借鉴20世纪60年代的经验，在基层组织工作上寻求创新，以群众路线的方式保障当地民众的利益和生态环境的公共利益呢？

作者&责编｜阿大、米玛、忍冬

后台排版｜童话

贵州某农村水库 | 图片来源：新浪新闻

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承包已成“惯例”，谁可以承包？

依据什么承包？

目前，对于水库水资源承包的法律依据还存在争议，但从《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国渔业法》来看，基本取向还是鼓励社会资本合理、适度开发水资源，并不排斥私人资本的介入。

在《水法》第六条写明：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。”《渔业法》第十一条写明：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应、当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请……集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”

也就是说**国家所有的水库水资源只要适于水产养殖，均可向全民所有制单位、集体所有制单位和个人承包，用于发展养殖业，**但必须经过县级人民政府及以上、县级人民政府的渔业行政主管部门及以上或县级人民政府及以上指定的水库管理部门审批，方可进行承包。也就是说，在法律层面，只要是承包手续和经营业务合法合理，私人是可以承包水库的水资源的。　在承包中主要参考的法律是《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国农村土地承包法》，但实际情况中究竟应该参照哪部法律，关键还是在于水库的性质。根据《水法》第三条规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。

**集体所有的水库一般由乡镇或村集体管理，但需接受县级水行政主管部门监督。**承包应优先参考《中华人民共和国农村土地承包法》，其第五十二条写明：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”

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水库承包的限制性条件

就可承包的对象而言，对于饮用水水源的开发利用则相当严格。属于城乡生活用水水源地和备用水源地的水库一律不得租赁、承包或从事其它生产经营活动。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动”。

如果想要承包水库水资源从事渔业，那么就要根据《渔业法》，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证。

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承包期限是什么？依据什么？

对于水库水资源的承包期限，《民法典》第七百零五条写明：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”《中华人民共和国合同法》在第二百一十四条中也规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”《农村土地承包法》第二十一条写明：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”《水法》未明确承包期上限。

**究竟按照哪一部法律来划定水库、水域的承包期限，这里存在着模糊性。**一些水库的承包合同动辄租赁七十年，明显违背了《民法典》。一些地方在实际处理中按照《农村土地承包法》第四十八条规定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”将集体水库按照荒山、荒沟、荒丘、荒滩等处理——这样做显然是非常不合适的。

由于对水库水资源的承包期限的规定较为模糊，所以出现过监管缺位导致“无偿延期承包”的情况，以及在村民不知情的情况下集体水库被无偿延续承包的情况，集体资产遭受损失。

比如，2023年湖北襄阳宜城市出现过19座水库中竟有11座以除险加固名义进行过无偿延期，高达134.8万元的承包费没有缴纳。宜城市多座水库承包合同期限超过20年，有的甚至长达46年。后经整顿，损失被追回，宜城制定完善了市、镇、村三级河湖长及水利主管部门职责清单，健全了常态化巡查监管机制[1]。

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分级划定的主管部门和地方性规定

国有水库依据《水利水电工程等级划分及洪水标准》(SL252-2000)，划分不同大小的水库并由不同层级的政府部门管理（如下表）。

此外，一些省份出台了地方性政策和管理办法，对于水库承包的方式、年限，承包者的权利和义务提出了更为规范性的要求。

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水库承包经营中留存的问题

虽然有相关的法律和地方性管理办法相互补充，但在水库实际的承包和运营过程中，仍存在许多法律和政策盲点，或是实施监管不到位的问题。对于水库这样的公共品，私人承包和经营中的无序行为可能会影响到村民们的生计和生态环境，更可能侵害集体或国有资产，造成难以挽回的损失。

问题之一是私人承包农村集体水库没有通过村民（代表）大会决议，而是由集体经济组织中的少数人进行了私下的承包活动，这类承包合同并没有及时被清理，导致成为私人损害集体资产的历史遗留问题。这种涉及集体资产违法承包和售卖的历史问题也可能成为发展壮大集体经济的现实阻碍。

**问题之二是无偿延包和违法转包，这一种问题是在前者的基础上，进一步延续了不合理、不合法的承包行为。**导致管护水库的责任主体不清，也容易进一步诱发对水库水资源的不合理开发和使用。

**问题之三是私人利益与集体利益的冲突，**部分私人承包水库在保田不保鱼的要求下，仍旧追求个人利益，在旱期并未开闸防水，还有一些水库在私人承包后对村民的种地用水收费[3]。但是，在《水法》第七条写明：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。”私人承包者并不具备向居民用水收费的权利。

**问题之四是私人利益和私人利益冲突，**这一冲突主要表现为，在私人承包的水库中进行钓鱼、捕鱼等活动，对于垂钓者而言，开阔水域应该是人人共享的公共品。还有一些水库在承包前可以钓鱼、捕鱼，但是在承包后，仍有居民习惯性地前来钓鱼，造成了承包者和居民间的冲突。对此，需要进一步参考承包合同中的条例和水库性质，如无特殊说明，一般情况下休闲垂钓的一人一杆活动是被允许的，但是损害承包者私人财产或生产性活动的多杆钓鱼、捕捞等活动是被禁止的。

**问题之五是私人在承包水库后滥用水资源，**导致水体污染。在重庆部分地区的水库曾出现“肥水养鱼”但未处理好尾水，导致污染水体，以及化肥投放点附近土壤板结等问题，尽管后经整改有所改善，但是这种行为并非孤例[3]。

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管理经营和保护水库的案例

为了应对私人利益和公共利益之间的冲突，一些地方已经探索出了新的经验模式，包括细化水资源承包和经营的政策文件，建立多方共治的管护机制。

例如，四川省资阳市雁江区采取了“行业主管部门监管、下属国有公司经营”、“以大（水库）带小（水库）、小小联合”的水库管护机制，从私人企业那里收回了全区78座水库水面经营权，于2022年1月成立国有平台公司，承担生态养殖、水利工程维修养护、水质治理、灌溉服务等工作。国有平台公司先后对全区35座水库投放鱼苗262万尾，采取“人放天养”的养鱼模式，有利于净化水质，也能增加收益。已经有序开放的17座水库可进行休闲垂钓活动，已获得成鱼销售、垂钓证办理、劳务费等方面收入共计320万元。“这些收入将用于支持全区水库维修养护和环境整治等，‘反哺’水库，实现‘以水养库’”[4]。

云南省建立“112+”和“水库保姆”制度，即一套小型水库物业化管理制度、一个县级小型水库安全运行监管平台，一支专业巡查、一支专职养护两个队伍，实现了管护的提质增效，降低了管护的成本，便利了村民们的生产用水[5]。永仁县通过探索“水库+灌区”管护，亩均节水70立方米，水库维修养护费用由2022年的142.5万元减少至2023年的21万元；永仁县一立方米的水只要0.6元（种粮仅需0.16元/立方米），通过向村民少量收费，既建立了村民们爱水省水的意识，也实现“以水养水”，最重要的是降低了村民和企业的用水成本[6]。

这两个例子说明，水库水资源的开发、经营和管护可以兼具经济效益和生态效益，关键要将当地人民生活用水的公共利益和生态环境的公共利益放在首位，不能放任任何经济主体对经济利益的单一乃至贪婪的追求。

参考资料：

[1]宜城市纪委监委.监督故事丨宜城：追回118万水库承包费.2023年6月30日  

http://www.ycjwjc.gov.cn/html/4820-1.html 

[2]新闻夜航.集体水库个人承包 高价卖水灌溉水稻.2020年9月1日

https://news.qq.com/rain/a/20200901A0K4RH00 

[3] 满宁.向“肥水养鱼”说不重庆五分院：督促治理违法养殖污染水库水质问题.北京青年报官网.2023年10月28日

https://news.qq.com/rain/a/20231028A00XXM00

[4]邵明亮.资阳市雁江区推进小型水库管理体制改革——以水养库 让水库“活”起来. 四川日报电子版.2024年12月4日

https://epaper.scdaily.cn/shtml/scrb/20241204/319644.shtml

[5]王淑娟.云南：“水库保姆”助管护提质效.云南日报.2024年4月27日

http://yn.xinhuanet.com/20240427/371b3ed9dbe1490f9c417e6e388bb6d3/c.html

[6]王淑娟.激活一库水盘活一座城 云南省创新探索“水库保姆”新模式.云南日报-云新闻.2024年10月23日

https://news.qq.com/rain/a/20241024A01IPN