陆铭：从增量扩张到存量提质，城市承载力可以打破“天花板”_风闻

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　　分工协作、优势互补、梯度发展

　　时隔10年，中央城市工作会议再次举行，为新一轮城市发展定下基调——

　　“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”这意味着，城市工作不仅要解决城镇化过程中的问题，还要解决城市发展本身的问题。

　　上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受城市进化论专访时指出，过去十年，中国城市发展经历了从增量时代到存量时代的关键转折，需要更加注重城市的发展质量。

　　针对“存量提质增效”的方向，陆铭认为需要“分类施策”：人口流入城市需要盘活闲置用地和建筑，缓解住房压力，并增加基础设施和公共服务的供给；人口流出地区可以推进对建设用地进行减量，复耕为农业或生态用地等。

　　而着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，他认为应打破行政边界思维，构建一体化都市圈，并通过技术升级、改善治理来突破城市承载力的“天花板”。

　　01

　　城镇化仍有望保持一定速度

　　城市进化论：对比发达工业化国家城镇化率普遍超过80%，当前我国城镇化率为67%，如何理解我国城镇化从“快速增长”到“稳定发展”的变化？“存量提质增效”主要体现在哪些方面？

　　**陆铭：**我们讨论的城镇化包括土地城镇化和人口城镇化。土地城镇化从快速增长转向稳定发展，符合当前阶段特征；而人口城镇化仍受两大因素影响。

　　一是制度变革方面，如果当前城市户籍制度进一步深化改革，促进人口的自由流动，农村土地制度、宅基地制度改革为农民进城松绑，那么城镇化仍有望保持一定速度，而不一定会放缓。

　　二是人口结构方面，农村外出打工的青年很多已在城市定居，留在农村的多为老人。这很像上世纪90年代后的日本，因农村人口逐渐老去，当时日本出现了第二波城市化加速过程，中国也有可能出现类似的情况。

　　在这一过程中，通过存量提质增效，提供公共服务，保障人们的生活质量，变得关键。不同地区盘活存量的方式不同，我觉得大致可分为三类——

　　对人口增长较快的城市，可以考虑将利用率低的工业用地，以及闲置写字楼等商服用地，转成居住用地，以缓解住房紧张的问题。人口增长特别快的大城市，可能还要进一步将农业用地转为城市建设用地。

　　对人口持续流出的地区，主要是地理条件较差、位置偏远的中小城市，会产生越来越多的闲置住宅、基础设施、产业用地等，就要考虑建设用地减量的问题。减量过程中，一部分做生态修复，一部分复耕为农业用地。这种情况下，基本公共服务均等化的同时，优质公共服务可能要集中供应才能兼顾效率与公平。

　　对人口负增长更快的农村地区，集体经营性建设用地、宅基地都要进行减量，复耕为农业用地后，会相应产生一些建设用地指标，可以在全国范围优化配置，投入到人口增多的城市，实现空间资源配置优化。

　　图片来源：摄图网_507743591

　　城市进化论：如您所说，通过户籍、土地等制度变革促进城乡间人口自由流动，应该如何推进？

　　**陆铭：**现在在土地和户籍制度改革方面仍然存在一些障碍，首先是户籍制度，一些一线和二线城市仍没有实现常住人口自由落户，或者不能落户情况下公共服务按常住人口配置仍没有实现。

　　未来在人口流入多的地方，一方面应加大公共服务和基础设施的供应，另一方面通过积分落户改革，将实际居住年限和社保缴纳年限作为主要落户标准。特别要取消或大幅降低教育水平在积分落户中的分值权重，取消积分落户的名额限制，以及实现同等级城市之间、都市圈中心城市与外围城市之间的互认。

　　不过我们调研也发现，像昆明这样的省会城市，户籍已经完全放开，可以自由落户，但很多外来人口不愿落户，原因是一些人担心在农村的权益受损。

　　二十届三中全会已经明确指出，农民在城镇落户后，他们在农村的三个权益可以保留，一是农业用地的承包权，二是宅基地的使用权，三是集体财产的收益分配权。但调研发现很多人不知道该政策，提醒我们要加大政策的宣传力度。

　　此外在土地制度方面，现在矛盾比较大的是集体经营性建设用地入市，以及宅基地制度改革，应该总结既有经验，加快推进。

　　02

　　有的城市还会继续“成长”

　　城市进化论：着眼提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，此次会议提出，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。在此背景下，未来中心城市如何平衡“集聚效应”与“承载力极限”？

　　**陆铭：**这个问题的关键是如何理解“城市”。很多人的思维定式是把城市当成一个行政辖区，但随着经济发展，真正意义上的城市实际上是一个连绵的城市地带。

　　大城市与周边中小城市形成一体化都市圈，外围城市与中心城市在产业、居住和公共服务上高度一体化。比如居住在中小城市，工作在大城市，生产基地在中小城市，研发设计在大城市。

　　从这个意义上理解，中心城市还会进一步发展，然后与周边中小城市形成一体化。在这一过程中，中心城市由于经济集聚效应和产业规模效应，人口仍然会持续增长。比如广州、深圳，去年又出现了比较明显的人口增长。未来随着中心城市基础设施改善、公共服务增加、户籍制度改革，人口仍会进一步上升。

　　至于承载力，随着技术进步与管理改善，承载力可以打破“天花板”。从全球范围来看，还没有一个真正遇到承载力极限的城市，除了少数自然条件极其恶劣的地方。而在自然条件正常的地区，东京都市圈的人口已经接近3800万人，且人口仍在小幅增长。

　　人口向中心城市及都市圈集聚是长期的趋势，如果不对公共服务、基础设施等进行增量优化，会出现供给侧的短板，反而将加剧城市病。

　　图片来源：摄图网_501202512

　　城市进化论：会议部署要着力优化现代化城市体系，在您看来，未来大中小城市和县城、农村将分别扮演什么角色？

　　**陆铭：**它们的关系是分工协作、优势互补、梯度发展。不同地方的人口规模、产业结构、经济发展的比较优势都是不一样的。

　　人口规模较大的城市群、都市圈中心城市，以及一些省会城市的主要功能是现代服务业，包括科技创新等，这些大城市的郊区可以布局先进制造业。中小城市更多承载制造业功能，大城市周边的中小城市还要承载一定的居住功能，让都市圈形成外围居住、中心工作的场景。

　　一些相对偏远的县城，主要服务于当地区域经济中的生态和农业发展功能，需要形成一个提供公共服务的节点。边境地区县城还要承担国防功能。

　　最后是农村地区。少数靠近大城市的农村，承载的是城市蔬菜生鲜供应和本地居民的休闲度假功能。远离城市的农村，未来产业结构一是农业，随着农村人口减少，农业生产要走向规模化；二是旅游业，很多农村地区实际上也是旅游目的地，有的是自然风光，有的是少数民族文化，有的是古建筑、古村落；三是自然资源，比如森林、矿产、清洁能源，西北很多农村布局了光伏和风电，在新能源赛道上找到了自己的位置。

　　不同地区的人口密度由高到低变化，但不同地区人均GDP和公共服务水平要努力缩小差距，达到一个大致的均等化水平。

　　03

　　存量时代要“以生活留人”

　　城市进化论：我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，从“有没有”转向“好不好”。此次会议提出以城市更新作为未来城市工作的重要抓手，有何现实意义？在此基础上，如何理解会议中提到的“充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用”？

　　**陆铭：**城市发展进入存量时代，随着经济发展水平进一步提高，城市产业结构中服务业占比还会上升，日新月异的技术也会影响城市发展。在这一过程中，一些土地、建筑用途很可能不适应新的发展趋势，出现供求不匹配。存量调整就是通过城市更新来适应新变化。

　　比如随着生活水平提高，老旧小区的居住条件、智能化水平、环保要求、物业管理等方面都需要升级。为应对人口老龄化，建筑还要进行适老化改造，防灾减灾设施也要更新，以适应韧性城市的要求。

　　此外，城市更新一个非常大的主题，就是让老街区重新焕发活力，以匹配服务业占比越来越高的趋势。老城区、老街区要布局一些体验感和互动性比较强的场景，呼应出现的新业态。

　　更进一步来说，国内大循环的关键是增加服务消费的总量和占比，相应的需要有实体场景。在人口规模和密度方面，城市高于农村，大城市高于小城市，所以大城市在服务消费中起到的作用就更大。

　　大城市可以发挥自身规模优势，发展对人口规模依赖度比较高的服务业，比如会展、演艺、体育赛事等，通过这些消费场景成为消费中心城市。不具备条件的中小城市可依托便捷交通，融入都市圈的消费与产业网络。

　　在生产侧，大城市与中小城市之间需要有更密集的一体化互动，比如大城市的设计、研发、商贸、金融等现代服务业，可以赋能中小城市的制造业。这样一来，无论是对国内大循环、优化资源配置，还是产业升级，都将产生巨大的作用。

　　而从国际大循环角度，未来我们要扩大服务业开放，大城市也将成为前沿阵地。比如金融、商贸、电信、互联网、教育、医疗、文化等领域，首先需要在大城市形成水平更高、能对接国际标准的服务开放场景，进而沟通国内外的两个市场。

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　　城市进化论：您曾提到城市要“以生活留人”。此次会议指出，要着力建设舒适便利的宜居城市，大力发展生活性服务业，提高公共服务水平。在您看来，什么样的城市更留得住人？

　　**陆铭：**以生活留人，总体上来讲，就是一个城市通过提高整体宜居性和城市生活质量，提升对人口的吸引力。

　　首先是公共服务，尤其是教育、医疗、养老、幼托等将成为提升人口吸引力的重要条件。其次是城市生态、环境、空气质量，要实现人与自然和谐共生。除了这两点，比较容易忽略的是生活性服务业。随着人们生活水平逐渐提高，对于餐饮、文化、娱乐、体育等方面的需求会日益增加，这就需要在这些领域增加供给的数量、质量还有多样性。

　　多样性的魅力也是城市留人的重点。在大城市里，来自五湖四海的人共同聚集，甚至有来自于不同国家、不同文化、不同语言的人在同一座城市生活。城市要为多元人口提供多元的生活和服务，比如教育、医疗等公共服务能提供英语或其他外语支持，将更易吸引国际人才。

　　通过高质量的、多元化的生活环境，让一座城市成为吸引人前来居住和工作的地方，也将为下一阶段服务业发展提供条件。

　　文字 | 肖纯

来源 | 城市进化论