深度｜美智库：拉拢印度等六大“摇摆国家”，是维系美国霸权的关键_风闻

编者按

据媒体报道，2025年7月8日，中国与巴西签署系列合作文件，加强在基础设施、医药、新能源、造船业等领域的务实合作。美方分析人士将巴西定义为“摇摆国家”，并建议美国出台系列政策，加强与此类摇摆国家之间的合作。

新美国安全中心（CNAS）近期发布报告，将巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非、土耳其这六个国家定义为“全球摇摆国家”，其共同特点是：奉行多边外交政策、寻求国际规则与机构改革、在区域内占主导地位且具有全球影响力，是塑造未来地缘政治格局的关键变量。

报告认为，当前国际秩序的五大支柱：领土秩序、全球贸易秩序、金融秩序、核不扩散秩序以及人权秩序，是美国主导构建的，对维护美国霸权至关重要。但当前这套秩序正在发生剧烈变革，在美国没有新的秩序构建愿景的情况下，应该致力于维护当前的国际秩序。其首要任务便是通过全方位合作、深度利益绑定等方式拉拢“全球摇摆国家”。

对此，报告建议美国首先要改变视角，将全球摇摆国家视为重要伙伴而非“棋子”。其次，通过提供市场准入、加强国防工业合作、推动关键矿产伙伴关系、深化政企、教育与民间交流等务实互利的合作，巩固其对美国秩序支柱的认同；同时阻止对手在这些国家获取关键优势。该报告强调了摇摆国家的重要作用，为理解美国对外战略思路和当今大国竞争格局提供了美国内部视角。欧亚系统科学研究会特摘译编写该报告，供读者批判性阅读。本文原刊于Center for a New American Security，仅代表作者本人观点。南亚研究通讯特此转载本文，供各位读者参考。

图源：网络

国际政治正在经历快速且深刻的变革时期。美国主导的国际秩序正在受到各种挑战，美国的决策者们对当前的国际秩序有着极为严重的分歧：部分人认为基于规则的国际秩序是确保美国安全、繁荣与自由的关键，另一些人则认为此类秩序严重损害了美国的国家利益。

该报告认为，美国政策应该积极应对当前挑战，维护美国主导的国际秩序。对此，美国需要尽可能争取重点国家的支持，报告建议，美国决策者应重点关注六个“全球摇摆国家”——巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非和土耳其——这些国家能够对国际秩序的未来产生极为重要的影响，并拥有塑造全球秩序未来的地缘政治影响力。

一、当前全球秩序的核心支柱

报告提出了当前国际秩序的五大核心支柱，这些支柱对美国的安全、繁荣和自由至关重要：

1. 领土秩序：保护国家主权，禁止以武力改变边界，包括海洋秩序相关规则（如《联合国海洋法公约》）。

2. 全球贸易秩序：以《关税及贸易总协定》（GATT）和世界贸易组织（WTO）为基础，维护开放的国际贸易体系。

3. 金融秩序：以美元为主要储备货币，依托国际货币基金组织（IMF）等机构，促进贸易、投资和货币稳定。

4. 核不扩散秩序：以《不扩散核武器条约》（NPT）为核心，限制核武器扩散，包括相关出口控制机制。

5. 人权秩序：基于《世界人权宣言》等文件，维护个人基本权利和自由。

二、何谓全球摇摆国家

美国新安全中心首份关于全球摇摆国家的报告，以美国国内政治为类比，对这一概念进行了解释。在美国国内的政治语境中，摇摆州指的是因政治立场多元化，自身在政治事务上的影响力超出其人口或经济规模的州。在竞选美国总统之时，候选人应当将自己有限的时间和资源更多地分配给这些最具投资回报价值的地区。同样，在美国的外交政策中，巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非和土耳其可以给本国带来巨大的地缘政治回报。与其他新兴国家和中等强国相比，这些国家在经济、外交和地缘政治影响力方面都具有显著优势。

自提出以来，众多分析师都采用了“全球摇摆国家”这一概念。部分国家认可了这一标签——例如巴西的政策制定者认为这是对巴西全球性地位的肯定，而土耳其则担心，“摇摆国家”一词暗示土耳其缺乏自身的明确立场。还有一些人持不同观点。例如，一位印度的知名分析师认为，印度在十多年前曾是全球摇摆国家，但如今已不再是。

三、国际秩序的大变革时代

当前地缘政治格局中的最大变数就是美国自身。自2025年1月第二次就任总统以来，特朗普已暗示自己更加倾向于打造一个以势力范围为基础的世界，他多次指出美国应吞并格陵兰岛、加拿大和巴拿马运河。与此同时，特朗普政府还违反了世界贸易组织规则和美国贸易协议，对许多国家征收关税。

在相关研究当中，分析人士不止一次半开玩笑地指出，美国本身可能已成为典型的全球摇摆国家。美国究竟是希望维护这个世界秩序，还是想要颠覆它？就目前来看，特朗普政府并没有一套完整的替代愿景。如果这种解读正确，那么当前全球秩序的五大支柱将得以保留，尽管美国对其态度冷淡，但这些支柱仍将继续服务于美国的国家利益。这场博弈将持续下去，而六个全球摇摆国家将继续在其中发挥极为重要的作用。

四、全球摇摆国家

这六个全球摇摆国家在诸多方面都存在差异，但它们之间也有着显著的共同点。巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非和土耳其都是奉行多边主义的区域大国。每个国家都是各自区域内的强国，其行动也具有全球性的影响。所有这些国家都在积极推动全球治理的制度性改革。这些国家均为二十国集团成员，拥有庞大的人口和强大的经济体量，且均为多个集体安全机制的成员——例如金砖国家、由澳大利亚、印度、日本和美国组成的“四方安全对话”、北约、海湾合作委员会、东南亚国家联盟和非洲联盟——并在这些机制中享有超出其体量的影响力。

（一）

巴西

巴西拥有2.14亿人口——约占南美洲总人口的三分之一——是该大陆面积最大、国内生产总值最高的国家。作为大豆、牛肉和铁矿石的最大生产国，巴西在世界贸易中扮演着十分重要的角色。巴西在许多多边机构中都担任过领导角色，也积极参与全球秩序的建设工作。与此同时，巴西也致力于改革当前的国际体系，旨在实现其认为更加公正的权力分配模式。

巴西一项根深蒂固的政策就是不结盟。在处理与各大国的关系时，巴西官员往往会采取务实态度，旨在为巴西争取最有利的经济和政治利益，而非站队。在可能的情况下，巴西会努力在中美俄之间扮演桥梁角色——包括在俄乌战争中充当调解人。

近段时间以来，巴西正在与俄罗斯加强双边关系，部分原因在于巴西希望落实自身的积极不结盟战略。两国自2002年起就建立了“战略伙伴关系”。2024年7月，俄罗斯驻巴西大使公开支持巴西获得联合国安理会常任理事国席位。这一关系也有着经济层面的原因；巴西四分之一的化肥进口依赖俄罗斯，而化肥对巴西的农业产业（该国的经济支柱）而言至关重要。

巴西与中国自2012年起就建立了“全面战略伙伴关系”，双方高层互动频繁。自2009年以来，中国一直是巴西最大的贸易伙伴，双边贸易总额在2003年至2022年间增长了37倍，达到了1528亿美元。尽管美国反对，但巴西仍欢迎华为参与巴西国内的5G网络建设工作，并持续吸引来自中国的科技投资，包括半导体行业。2003年至2022年间，中国对巴西投资总额近800亿美元，是拉美国家中最高的，是第二大投资目的地秘鲁的两倍半。其中大部分投资集中在资源开采和基础设施领域。此外，巴西也在积极利用中美竞争带来的机遇，例如在特朗普政府第一任期内发起贸易战后，巴西曾大幅增加对华大豆出口。

巴西与美国之间的经济联系也具有相当程度的韧性。美国是巴西制造品出口的主要目的地，也是巴西外国直接投资的最大来源国。美国是巴西第二大贸易伙伴（仅次于中国），并且能够在未来相当长一段时间内保持重要的经济伙伴地位。与对华贸易主要依赖低附加值产品出口不同，巴西对美国的出口以高附加值、创造就业的制造业产品为主。然而，双边经济联系仍有可以提高的空间。一方面，巴西国内的营商成本仍然较高，阻碍了美巴贸易和投资的进一步发展。而且，特朗普政府的保护主义倾向也为这一局面增添了复杂性。

（二）

印度

印度正日益崛起为全球范围内的重要国家。它并不认为自己是一个中等强国，而是新兴大国，同时也希望利用并改造现有国际秩序以证实自己的新兴地位。印度的经济和人口增长速度颇高，这使得其拥有了全球范围内的影响力，而且印度也是美国日益重要的军事和经济伙伴。印度是世界人口第一大国——超过14亿——同时是全球第五大经济体，年增长率达6%至7%，有望在2027年成为全球第三大经济体。

该国日益增长的财富使其在地缘政治中拥有了更为重要的影响力。印度是金砖国家成员国，是二十国集团中仅次于中国的最大新兴经济体，在贸易和气候谈判当中发挥着关键作用。印度还参与了由澳大利亚、日本和美国发起的“四方安全对话”。印度在许多多边机构当中都担任着领导角色，包括2023年9月在新德里主持的二十国集团峰会，同时该国也在积极参与新的多边经济框架，如包括印度、以色列、阿联酋和美国的“I2U2集团”等小型多边伙伴关系。

印度与俄罗斯保持着较为密切的关系，到目前为止，俄罗斯仍然是新德里方面最为重要的军事和经济伙伴。2023年在莫斯科举行的活动中，印度外长苏杰生甚至称两国关系是“世界政治中唯一不变的因素”。印度现役军事装备中有超过50%来自俄罗斯。印度也是俄罗斯武器的最大买家，其采购清单包括S-400导弹防御系统。在俄乌冲突爆发后，印度利用俄罗斯新推出的折扣油价大幅增加进口。截至2024年7月，印度超越中国，成为俄罗斯石油的最大进口国，俄罗斯石油占印度总进口量的44%，创历史纪录。

尽管存在这一历史背景，但一些专家仍然认为，印度和俄罗斯的关系正有所衰退。尽管双方的军事联系依然牢固，但印度从俄罗斯进口的军事装备比例从2009年至2013年的76%下降至2019年至2023年的36%。新德里方面也在有意疏远以俄罗斯为中心的论坛。

印度在俄乌冲突期间并未公开向俄罗斯提供军事支持，并在莫斯科与基辅之间保持政治中立。然而，印度正日益与美国保持步调一致。美国于2016年将印度认定为“主要防务伙伴”，当时，只有印度一国获得了这一地位。2023年6月，拜登邀请莫迪进行国事访问，两国领导人宣布达成历史性协议，美国与印度将联合生产战斗机发动机。2022年，美国超越中国成为印度最大的贸易伙伴，占印度总贸易额的11.5%。

两国合作还涵盖航行自由、基础设施互联互通、供应链韧性及技术领域。2020年，新德里与华盛顿签署了《基本交流与合作协议》，允许双方共享敏感地理空间数据，以提升印度自动化硬件系统的精准度。2023年，两国宣布启动“关键与新兴技术倡议”，旨在扩大双边科技与国防合作。莫迪在特朗普第二任期开始不到一个月时访问华盛顿。访问期间，特朗普宣布将扩大对印军事销售，包括出售F-35战斗机，以及增加石油和天然气出口。尽管在移民和贸易逆差问题上，双方仍存在紧张关系，但两国领导人之间的良好关系能够确保两国之间在短期内不会出现什么问题。

（三）

印度尼西亚

印度尼西亚位于印度洋和太平洋的交汇处，是东南亚最大的经济体，拥有全球影响力。按GDP计算，印度尼西亚是全球第六大新兴市场，过去十年的增长速度仅次于中国和印度，且超过了其他所有GDP超过1万亿美元的经济体。它是东南亚国家联盟的创始成员，通常该国也认为自己是该组织和该地区的领导者。印度尼西亚是不结盟运动的创始成员国，也逐渐适应了自身在大国与中等国家之间发挥积极调解作用的角色。

当前，印度尼西亚的战略可被定义为多边主义。例如，2023年，印尼与墨西哥、韩国、土耳其和澳大利亚共同发起了一项桥梁倡议。印尼已申请加入经济合作与发展组织，参与以中国为主导的区域全面经济伙伴关系协定，并于2025年1月正式成为金砖国家成员。

中国是印尼最大的贸易伙伴以及第二大外资来源国。中国企业和人员在印尼的许多重要产业（例如镍矿开采以及旅游业）中占据了主导地位。中国青山控股集团在印尼建立了全球最大的不锈钢生产基地，中国品牌在当地的智能手机行业中占据着主导地位。这些因素促使两国于2013年将双边关系升级为全面战略伙伴关系。

普拉博沃在2024年10月就任总统前曾表示，印尼视“俄罗斯为一个伟大的朋友”，并承诺将努力维护和加强两国关系。然而，俄罗斯与印尼的主要互动模式是军售，俄罗斯在印尼的软实力影响较为有限。

如果说中国是印尼的主要经济伙伴，那么美国就是印尼的首要战略伙伴。美国与印度尼西亚有着悠久的合作历史，两国拥有强大的贸易关系。但现如今，美国在亚洲缺乏多边贸易议程，例如，美国没有加入跨太平洋伙伴关系协定，这严重影响了美国在该地区的形象。政策制定者大多认为，拜登政府的印太经济框架因未包含进入美国市场的途径而不足以产生替代效应，而且，近年来美国对印尼的整体投资波动较大。

然而，在安全领域，印尼视美国为不可或缺的伙伴。两国每年都会举行超过220项防务活动，印尼需要依赖美国为其提供大部分培训与装备。2021年，美国开始资助在印尼的战略要地巴淡岛上建设安巴萨海上训练中心；截至2025年1月，美国通过《对外军事销售法案》与印尼达成了18.8亿美元的军售协定。

（四）

沙特阿拉伯

在王储萨勒曼的领导下，沙特明确表示希望采取多边主义立场，并试图在国际舞台上重新定位自己，成为拥有全球影响力的大国。2016年改革后，沙特的经济实现了显著增长，相关活动也日趋多元化，外加萨勒曼“2030愿景”的实施，使得沙特成为了一个能够影响全球秩序的关键中等强国。

沙特是全球石油市场的重要参与者，拥有约17%的世界石油储备，同时沙特也是石油输出国组织及OPEC+的实际领导者。沙特的国内生产总值在2022年首次突破1万亿美元，该国也正在积极推动本国的经济多元化，重点发展基础设施、旅游业和科技产业。

在日益激烈的全球竞争格局当中，沙特领导层致力于与各主要大国保持良好关系。例如，沙特方面正在加强与中国的伙伴关系，自2016年以来，两国采取了多项措施以协调彼此的优先事项，其中包括签署一系列经济协议，并成立高级别联合委员会，以基于“一带一路”倡议和“2030愿景”制定合作战略。2022年，双方签署了全面战略伙伴关系协议，并达成一系列深化双边关系的协议，包括与华为签署云计算合作协议及在沙特城市建设高科技园区的协议。2023年，中国推动沙特与伊朗恢复外交关系。2024年，金砖国家集团同意邀请沙特加入该组织，同时伊朗和埃及也将加入进来。据报道，沙特正在与中国协商武器交易问题，以实现国防供应链的多元化。

与其他多个摇摆国家一样，沙特也认为自己有能力在俄乌冲突中发挥调解作用。2022年9月，沙特与土耳其合作，促成俄罗斯与乌克兰之间涉及近300人的俘虏交换。2023年8月，沙特主持了为期两天的和平峰会，邀请了40多个国家的代表参加。当特朗普政府推动乌克兰和平协议时，沙特也曾主持过美国与俄罗斯的双边会谈。

尽管过去沙特与美国的关系十分紧密，但目前双方的裂痕有所加剧。沙特在国防方面仍高度依赖美国，他们从美国采购了近79%的武器装备和几乎100%的高端先进武器。两国的商业联系还在持续扩大。然而，在特朗普首个任期内，伊朗对沙特关键石油设施发动袭击后，特朗普并未采取报复措施，这让外界开始怀疑美国对沙特的安全承诺。拜登上任后，曾因卡舒吉一案孤立沙特。

（五）

南非

南非是非洲大陆上最具影响力的国家之一，在全球范围内的影响力也日益增长，南非是非洲唯一一个G20成员国（与非洲联盟本身并列），是联合国安理会常任理事国候选国，也是金砖国家当中的积极成员。南非是非洲大国中人均国内生产总值最高的国家。南非领导人对当前的国际秩序感到不满，并明确希望建立一个权力更加均衡、更加包容全球南方的世界。2024年的一项调查显示，不到5%的南非人支持当前的联合国安理会，南非总统西里尔·拉马福萨本人也强调，南非“应在联合国安理会当中拥有实质性参与权”。南非还在2023年金砖国家峰会上倡导扩大金砖国家集团规模。

尽管南非宣称自身不会与任何大国结盟，但在实践中，该国的政治精英仍由曾反对种族隔离制度的那一代人主导，其政治倾向与历史上的盟友保持一致。当西方国家未能谴责甚至支持种族隔离政权时，中国和苏联支持了反种族隔离运动。2013年，南非与俄罗斯签署了一项全面战略伙伴关系协议，为两国合作奠定了框架。该协议规定，双方不会挑战或谴责对方，这一原则塑造了过去十年南非与俄罗斯的关系。

南非与中国的关系主要基于经济联系，不过在政治上，双方也日益走近——尤其是通过金砖国家论坛。南非是首个与中国签署“一带一路”倡议合作备忘录的非洲国家。截至2025年3月，中国已成为南非最大的贸易伙伴，占南非出口总额的近11%和进口总额的19%。2023年7月，华为在约翰内斯堡建设了新的创新中心，并称该中心将帮助南非“跨越式地进入第四次工业革命”。南非的政策制定者不仅认为中国会为其带来经济机遇，还认为其可以对抗以美国为主导的霸权世界秩序。

特朗普上任初期暂停了美国对南非的所有发展援助，指责南非政府对南非白人实行“种族歧视”，新任国务卿鲁比奥于2025年2月拒绝出席在南非举行的二十国集团外长会议，并宣布不会参加2025年9月在开普敦举行的二十国集团峰会。在南非驻美大使易卜拉欣·拉苏尔指责特朗普领导白人至上主义运动后，他于2025年3月底被宣布为不受欢迎之人，并被驱逐出美国。当前美国与南非的双边关系日益糟糕。

（六）

土耳其

自2003年担任总理、2014年就任总统以来，埃尔多安重塑了土耳其在世界上的地位，并将土耳其打造为了一个雄心勃勃的地区乃至全球性强国。在冷战期间及之后与欧洲和美国保持密切联盟数十年后，现在的土耳其已坚定地站在中东、西方和欧亚大陆的十字路口，采取多边主义立场。

土耳其推行“360度外交政策”，认为土耳其与西方的盟友关系不会限制其在其他战略地区行动的自由。土耳其参与了二十国集团、北约及伊斯兰合作组织等众多国际组织。

在某些方面，土耳其是一个难以合作的北约盟友，该国推迟了芬兰加入北约的进程，并阻碍了瑞典的加入，其指责瑞典方面庇护库尔德分离主义者。土耳其购买了俄罗斯的S-400防空系统，导致美国方面取消了向土耳其出售F-35战斗机的计划。近年来，土耳其加强了与俄罗斯的经济联系，并转向俄罗斯寻求军事和外交支持。

2010年，土耳其和俄罗斯启动了在土耳其南部建设价值200亿美元的阿库尤核电站的谈判，该核电站预计于2025年开始发电。2020年，价值130亿美元的土耳其天然气管道完工。在2022年俄乌冲突爆发后，埃尔多安表示，土耳其不会加入西方对俄罗斯的制裁，因为土耳其依赖俄罗斯的石油和天然气进口——相反，土耳其还增加了对俄罗斯能源的进口。2022年，俄罗斯与土耳其的贸易额增长了87%。2024年11月，战争正酣之际，埃尔多安表达了“加强土耳其与俄罗斯合作”的意愿，其中特别提到了“扩大贸易规模”。

美国是土耳其的古老盟友之一，但两国关系近年来日益紧张。在叙利亚内战期间，美国与叙利亚民主力量（SDF）合作打击伊斯兰国组织。但土耳其将该组织视为库尔德工人党在叙利亚的分支，并将其在叙利亚的存在视为对自身的生存威胁。土耳其政府于2024年初批准瑞典加入北约，促使拜登政府批准向土耳其出售F-16战斗机，从而缓解了双方之前的紧张局势。叙利亚民主力量可能重新融入叙利亚国家军队，以及美国可能从叙利亚东北部撤军，为双方之间的外交磋商提供了空间。然而，即便如此，问题依然十分复杂；这两个北约盟友多年来一直通过代理人相互对抗。在2024年12月的最新冲突中，土耳其军队对叙利亚北部由美国支持的库尔德武装发动了袭击。

五、美国的应对战略

美国方面应针对六个全球摇摆国家制定相应政策，具体包括：（1）鼓励并协助其巩固全球秩序的关键支柱；（2）阻止对手国家在军事基地、安全联系、技术基础设施和外交协调等领域获得优势；（3）关注并支持这些国家自身的需求，作为交换，这些国家应实施有利于美国利益的政策和计划。本节列举了若干总体性政策建议，随后是针对具体国家的建议。

改变外交语气与基调：摇摆国政府普遍抱怨美国只通过其与中俄关系的棱镜看待自身。如本报告所示，美国在摇摆国中的利益部分源于其在大国竞争中的角色定位。然而，这并非美国与每个摇摆国关系中的唯一利益，美国外交官应学会以对方国家自身条件为基础开展对话。没有哪个国家希望被视为大国博弈中的棋子。美国应敏锐察觉到此类情绪，追求与每个国家超越其当前对华对俄立场之外的持久关系。

提供更大的市场准入：美国拥有全球最大的市场，消费率和商品进口率均居世界首位。几乎所有国家都渴望进入这一市场，而与美国其他外交政策工具不同，开放市场无需任何成本。美国应推动达成协议，以市场准入为交换条件，换取对第三国的出口管制、数字基础设施政策及其他经济安全措施。

增强硬实力：可持续的国际秩序建立在两个支柱上：关键国家对国际秩序的认同，以及整体力量平衡。美国的国防开支已占国内生产总值的3%以上。

重建软实力：对手国家正通过多种软实力活动在全球摇摆国家争夺影响力。然而，近几个月来，美国却采取了截然相反的激进举措：取消美国国际开发署，终止85%的对外援助项目，停止国际广播，解散民主推广机构，并暂停促进网络信息自由流动的努力。尽管对任何具体计划的有效性进行辩论是必要且适当的，但对美国软实力工具的全面削弱将影响美国在影响力竞争中的地位。

与盟友携手合作：尽管美国庞大的联盟体系有时被视为美国人民的负担，但它仍然是全球安全的主要保障。华盛顿应与全球摇摆国家进行双边接触，同时在必要时与盟友和伙伴展开合作。

承认联合国安理会需要改革，并公开表达对扩容的支持：美国应继续明确指出，当前安理会的结构已不再符合全球权力格局。美国决策者还应接受实现改革所带来的挑战，并优先与在安理会临时任职期间具有影响力的摇摆国家密切合作。

六、双边合作建议

（一）

巴西

加强最高层外交接触：美国应增加总统和内阁层面外交接触的频率，展现巴西作为区域合作伙伴的重要性。

全面落实并扩展《贸易与经济合作协议》关于贸易规则与透明度的议定书：该议定书是在特朗普政府第一任期内制定的，但目前应扩充其中的内容，新增数字贸易章节；附录需涵盖医疗设备、制药及供应链韧性等关键领域；并纳入上述提及的关键矿产内容。

投资巴西半导体产业：巴西希望发展本国半导体测试、组装及封装的能力。巴西还试图在半导体设计领域提升自身的竞争力，2024年，巴西通过了一项旨在激励国内半导体生产的法律。此前巴西的立法倾向于进口中国的半导体，而新法将促进巴西出口国内生产的半导体。

鼓励对巴西基础设施项目进行投资，并鼓励巴西政府为美国企业参与竞标和投资提供便利：2023年，巴西修改了宪法，以改革本国的税制体系。尽管新税制仍较为复杂，但有望给巴西带来更简化的税收体系和更高的可预测性。美国应鼓励这一进程，并寻找刺激投资的方式。

减少向巴西转移军事技术的现有障碍，增加联合海军演习频率，并探索区域海上合作倡议：巴西强大的国防工业基础，尤其在航空航天领域，为美国设备在当地授权生产提供了机会——包括黑鹰直升机或F-16战斗机。美国方面应通过提供培训、装备及投资船厂等方式，助力巴西海上力量的崛起。从长远来看，两国国防机构应评估由巴西主导、美国负责支持的南大西洋倡议的可行性，该倡议将汇聚这一区域的海军和海岸警卫队，共同应对毒品走私、非法捕捞、人口贩卖、海盗活动及其他形式的海上跨国犯罪。

寻求能源领域的投资机会：巴西需要增加石油和天然气生产所需的炼油能力，巴西国内开采出的页岩气可用于生产化肥，从而减少对俄罗斯供应的依赖。美国和巴西应在这些领域开展合作，同时探索在铀矿开采、稀土和锂等可再生能源项目上的合作机会。从长远来看，两国政府可共同推动建立全球绿色能源协议。

（二）

印度

加强美印国防工业合作：印度国防产业正在迅速发展，是推动本土国防生产的关键动力。美国应削减双边国防贸易障碍、增加联合研发与生产、提升整体合作水平。此举将强化双边国防关系，并帮助印度减少对俄罗斯军事装备的持续依赖。

扩大海上联合海军演习：美国海军应扩大与印度海军的联合演习和培训计划。美国还应支持印度在印度洋事务中发挥领导作用。美国国务院和印度外交部官员可共同探讨如何加强现有印度洋机构（如印度洋海军研讨会和印度洋区域合作协会）之间的协调合作。

推进部分子领域贸易协议：尽管美国存在明显的保护主义倾向，且印度自身也存在贸易壁垒，但美印双方可以确立关键领域的贸易规则。两国应探索在关键矿产、清洁能源和数字贸易等领域签署贸易协议，从而避免涉及农业等政治敏感领域。

加强“四方安全对话”：美国的决策者应优先推进“四方安全对话”，重点关注海上安全——尤其是重振“四方印太海上领域意识伙伴关系”——同时加强人道主义援助及新兴技术领域的合作。

更深入地协调技术标准：特朗普政府于2025年2月莫迪访美期间宣布的“利用战略技术转型关系”倡议，为深化双边技术合作提供了高级别平台。双方应聚焦于建立专家级工作组，包括推动两国技术标准的协调。

（三）

印度尼西亚

优化海底电缆布局：南海争端可能会扰乱亚洲的国际海底电缆系统。美国已开始与印度尼西亚合作应对这一问题，并应继续推进相关努力，包括为该项目提供相应的融资。

鼓励半导体封装产业发展：印尼官员希望该国能在全球半导体产业中成为具有竞争力的参与者。随着美国寻求在关键技术领域（包括微电子）实现供应链多元化，美国应协助印尼提升半导体测试与封装能力。该国目前已采取多项措施吸引外资并简化投资流程，其中包括2020年通过的《就业创造综合法》。

加强双边贸易与投资联系：印尼在未来几年需要大量外国直接投资以实现其（雄心勃勃的）8%增长目标。美国可推动数字贸易领域的相关协议，增加对绿色能源领域的投资，并通过开发金融公司等渠道加大对当地的基础设施投资。

扩大联合海上演习：两国应扩大这些努力，增加参与国，并寻找其他机会提高互操作性和建设运营能力。

加强民间交流与教育：美国应通过扩大富布赖特奖学金计划、鼓励美国大学在雅加达设立分校以及资助印尼学者赴美访问等措施，为双方的长期合作奠定坚实基础。短期内，鉴于此类项目的预算遭到削减，应确保针对印尼的项目免受影响。

（四）

沙特阿拉伯

建立更广泛的安全框架并推动地区关系正常化：先前沙特与以色列的地区外交协议框架及美沙强有力的安全协议已基本就绪。美国应重新推进这一项目，并作出部分调整。目标应包括沙特与以色列实现关系正常化、沙特以加强防核扩散承诺为条件获得轻水核反应堆等。

建立双边技术框架：两国应设立定期论坛，讨论新兴技术及其发展，包括数据中心、半导体控制以及新型人工智能模型的扩散。

加强双边贸易协议、投资激励措施和产业合作：尽管沙特阿拉伯与中国的经济联系日益紧密，但美国仍是利雅得在高科技产业、国防和金融市场领域的首选合作伙伴。华盛顿应评估双边经济关系中的障碍，并通过协议和政策调整寻求消除这些障碍。

扩大美沙绿色技术贸易合作：沙特正积极投资氢能、太阳能及碳捕获技术，作为其“2030愿景”能源多元化战略的一部分。在氢能生产、电池储能和可持续基础设施领域发展合资企业，可推动双方的经济合作。美国还应利用沙特2.5万亿美元的未开发矿产资源，包括锂、铜和稀土元素。

加强美国资本市场准入和金融合作：通过此举，美国可维持沙特对美元投资的信心，并确保替代性金融体系仅作为次要选项。沙特可在巩固现有金融秩序的活动当中发挥重要作用，美国应与其合作实现这一目标，包括通过实施理性可预测的贸易政策，以维持自身市场的稳定。

为维护人权发声：沙特和其他国家应看到美国对普世价值观的捍卫，沙特官员应明白，只要人权情况不得到改善，美沙关系就不可能达到顶峰。

（五）

南非

用双边贸易协定取代非洲增长与机会法案：南非从非洲增长与机会法案提供的美国市场准入机制中受益颇多。然而，该制度具有单边性，其延续与否取决于美国是否愿意继续维持该法案。两国应通过谈判达成双边贸易协议，降低双方贸易壁垒并作出具有约束力的承诺，以实现互利共赢的贸易格局。

推进关键矿产合作：南非拥有全球仅有的三家高质量锰加工厂之一（另两家由中国拥有），并拥有其他关键矿产资源。

扩大教育和民间交流：美国应扩大自身的相关项目，包括邀请南非新兴政治和商业领袖访美等。

将南非纳入洛比图走廊：洛比图走廊是由七国集团牵头的基建项目，旨在连接安哥拉的洛比图港与刚果民主共和国和赞比亚。该项目旨在通过促进关键矿产及其他商品的流通，推动区域贸易与经济发展。南非能够从该项目对本国基础设施的投资中受益，同时该项目也能够将关键矿产从南非运入美国市场。

维持卫生领域合作：通过总统防治艾滋病紧急救援计划，美国已投资超过1100亿美元，挽救了约2600万人的生命，其中就包括许多南非民众。目前，因特朗普政府正大幅削减对外援助项目，该计划的未来面临极大的不确定性。取消或削减该计划的支出将会导致历史性错误；相反，美国应继续向数百万南非人提供必要的卫生治疗。

对腐败个人实施全球制裁：腐败情况在南非普遍存在，华盛顿应根据相关法案对涉腐及侵犯人权的官员实施制裁。

重振双边委员会：该委员会原为每半年一次的高层对话机制，旨在审议和讨论双边战略关系。利用该委员会解决双边合作面临的挑战，或许有助于挽救目前已陷入困境的双边关系。

（六）

土耳其

共同努力稳定后阿萨德时代的叙利亚：两国应推动叙利亚民主力量融入叙利亚国家武装力量，组织叙利亚的重建工作，并敦促大马士革新政权以包容的方式治理国家。

在核能领域展开合作：土耳其正与俄罗斯合作建设大型核电站，并计划扩大零碳能源生产。美国应鼓励美国企业或潜在的西方主导的财团参与未来的招标活动。

扩大防务工业合作：美国和欧洲在防务生产能力方面严重落后，而土耳其具备相关的技术和规模优势。其机遇不仅限于美国对土耳其工业的投资；例如，一家土耳其公司已收购得克萨斯州的一家工厂，计划大规模生产155毫米口径炮弹。美土双方应鼓励增加双边国防协议，提升两国的生产能力。鉴于土耳其在无人机领域的专业知识，美国可以考虑从采购土耳其无人机（用于自身军备及盟友国家）开始与土耳其展开合作。

七、结论

当前国际秩序正处于动荡之中。美国的决策者若放弃维护当前的世界秩序，必将自食其果。然而，美国必须优先配置自身的资源和精力，聚焦那些潜在回报高的摇摆国家。巴西、印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非和土耳其在许多方面存在巨大差异。然而，上述每个国家都具有多边主义立场，在本国所处的地区当中发挥着主导作用。所有这些国家都寻求改变当前的国际规则，美国应在其外交政策中优先考虑这些摇摆国家，与它们展开合作，以巩固当前国际秩序的核心原则，并阻止美国的竞争对手获得优势。因此，美国不能仅仅将这些国家视为棋子。这些国家本身就是重要力量，拥有独立的利益和自主性。美国应以互利的方式与这些国家开展合作。

作者简介：

理查德·方坦（Richard Fontaine），新美国安全中心（CNAS）的首席执行官。曾担任参议员约翰·麦凯恩的外交政策顾问，并在国务院、国家安全委员会（NSC）以及参议院外交关系委员会的工作人员部门工作。他目前担任三边委员会的执行主任，也是乔治城大学外交学院安全研究项目的一名兼职教授。

吉布斯·麦金利（Gibbs McKinley），新美国安全中心（CNAS）首席执行官的助理研究员。她的工作涉及美国国家安全、美国外交政策的历史等方面。她曾在美国国际战略研究中心的“跨大西洋安全项目”以及布鲁金斯学会的“美国与欧洲中心”中任职。