地缘政治观察｜阎学通：国际秩序性质已变，战争将越来越多、越来越长【走出去智库】_风闻

走出去智库（CGGT）观察

6月26日，在第十三届世界和平论坛媒体吹风会暨2025年度“清华会客厅”媒体沙龙上，清华大学国际关系研究院名誉院长阎学通梳理了以伊冲突的时间线，深刻剖析了近期国际政治事件对全球秩序造成的冲击及影响，并对未来国际局势的走向作出了宏观判断。

走出去智库（CGGT）观察到，当前国际秩序正经历性质转变而非简单调整，呈现深层结构性重塑。阎学通在演讲中指出，冷战后自由主义秩序因民粹主义崛起，大国政策失效，制度约束力下降，领导作用已超越制度约束。中美关系作为全球稳定基石，竞争已从经济转向技术领域，但安全共识仍是压舱石。当前，战争长期化、核扩散风险加剧、经济制裁常态化等特征凸显秩序不确定性上升，稳定需建立在共担共享共赢的责权利平衡基础上，而非单一国家主导。

当前国际秩序有哪些深刻变化？今天，走出去智库（CGGT）刊发阎学通的演讲文章，供关注全球地缘政治的读者参阅。

要点

1、内塔尼亚胡居然有能力让美国国会通过一个和关乎言论自由的美国宪法第一修正案相反的法律，其政治影响力非常强大。

2、为何大家觉得当今国际秩序愈发不稳定，其不确定性也不断加剧。而其中的一个关键原因，就是美国自身并不具备按照既定方案按部就班推进军事行动的能力，而是需要跟随局势变化不得已地应对。

3、国际秩序已从全球化转向逆全球化；如今，逆全球化秩序的不确定性更为严重，既体现在战争与军事安全领域，也体现在经济合作层面。

正文

很高兴今天能和大家一起探讨本届世界和平论坛的举办背景。或许大家也注意到，近期围绕和平与安全议题的国际会议，其关注度已超过经济发展议题。下面我先为大家简要梳理一下当前局势，再分享我的一些看法。首先，我们关注一下过去两天里以色列与伊朗冲突所带来的不确定性。

6月10日，美国和以色列官员对外称，特朗普已告诉以色列总理内塔尼亚胡，他反对对伊朗动武。我的理解是，这并非当时特朗普对外故意放话。现在很多人认为美以早已商定于13日发动攻击，但从各方的情况看事实并非如此。

特朗普10日就明确反对军事行动，并认为当时美伊之间仍有可能重启核协议，当时双方已商定于15日就核问题举行谈判。我认为，在10日这个时间节点，特朗普公开反对以色列对伊朗动武是真诚的，因为他的政治根基——“让美国再次伟大”运动——要求他兑现“美国优先”的承诺。

MAGA（“让美国再次伟大”）一直主张，特朗普不应为了内塔尼亚胡的个人利益发动战争，也不该拿纳税人的钱、让士兵冒生命危险，让美国重蹈阿富汗、叙利亚和伊拉克那种持续十年以上、乃至二十年的战争覆辙。MAGA坚持只有特朗普“不再干这种事”，他才能继续获得支持。因此，6月10日特朗普选择公开反对军事打击，实质上是在维护他国内基本盘对他的支持。

但是这一件事还告诉我们，美国共和党、民主党这两个党似乎都摆脱不了内塔尼亚胡政府的牵制。大家可以看到一个很奇怪的现象，以色列告诉美国政府应该采取什么政策，美国政府尽管并不情愿，却仍被迫采用。

最简单的例子就是，加沙战争爆发后，美国对加沙进行人道援助，结果物资在运送途中被以色列军队拦截，不被允许进入加沙。对此，拜登就骂了内塔尼亚胡一下，这是公开的报道。拜登说，我给你以色列提供军援，然后我象征性地（给加沙）做一点援助，做个样子，你都阻止我，不允许我进去，但是拜登依旧没法挡住内塔尼亚胡。

然后，内塔尼亚胡居然有办法让美国国会通过了《反犹太主义意识法案》（Antisemitism Awareness Act），意思是不仅你做了反对犹太人的行为是违法的，你连有这个意识都不行。你说了反对犹太人的话，你有这个思想就是违法。内塔尼亚胡居然有能力让美国国会通过一个和关乎言论自由的美国宪法第一修正案相反的法律，其政治影响力非常强大。

到了6月12日，特朗普曾表示，以色列可能对伊朗会发生袭击，但不是迫在眉睫。这两句话告诉我们，他已经同意内塔尼亚胡要攻击伊朗的这个方案，但具体是哪天，不是特别确定。结果第二天，也就是13号以色列就对伊朗发动了战争。当天，特朗普就表示他知道以色列要对伊朗发动战争，并批准了以色列的请求。

到了19日，特朗普说，有关我批准打击伊朗的报道完全是假新闻，是恶意编造的谎言，美国无意对伊朗进行军事打击。这番话还释放出一个信号：美国不会听从内塔尼亚胡的指令。此前有媒体报道，内塔尼亚胡不断向特朗普施压，要求他发起攻击，然后美国MAGA阵营反对的声音就出来了。

****MAGA坚持认为，不能任由内塔尼亚胡决定对伊朗政策，美国无论如何都不应动武，甚至有不少现役士兵和退役老兵公开表达了这一观点。****于是，特朗普在19日坚称美国对伊朗打击这些都是“造谣”，并予以否认。但仅仅三天后的21日，特朗普又宣布美国已成功打击伊朗三处核设施。美国国防部长透露，特朗普在最后关头决定发动打击。

但不管怎么说，特朗普最终还是按照内塔尼亚胡的意愿制定了对伊朗的行动政策。

到了6月22日，内塔尼亚胡声称，美国的军事行动是经过以色列“充分协调”后才付诸执行的。什么叫“充分协调”？就是以色列先说服了美国，美国才同意出手；美军的行动完全是在内塔尼亚胡的推动下进行的，如果没有内塔尼亚胡的协调，美军就不会打击伊朗，还是等于美国按照以色列的想法对伊朗进行了打击。

同期美国众议院的一些资深议员着手制定方案，意在阻止特朗普总统对伊朗发动进一步军事干预。虽然22日的打击已经结束，但他们强调绝不能让类似行动再度发生。

之后特朗普的看法又有所转变。23日，他宣布以色列和伊朗达成停火协议，可是不到四小时，两国又重新交火。特朗普宣布停火的时候，很多人说你看美国真有本事，美国说停就停，结果不到4个小时就打起来了。

特朗普自己承认这是以色列先打的，他知道自己控制不住以色列，于是在白宫对记者说：“我必须让以色列冷静下来。”“以色列，我们刚达成协议，他们就出来投下了大批炸弹，这是我从未见过的。这是我们见过的最大规模的炸弹，我对以色列的行为很不满意。”“这两个国家战斗如此久又如此激烈，但是他们都不知道他们在干什么！”

他当时情绪非常激动，如果大家看英文原片，就会听到他用F开头的脏话骂内塔尼亚胡。由此，我们不禁要问：****美国对以色列的控制力究竟有多强？****在这场战争中，究竟是美国说了算，还是被以色列牵着走，甚至被迫做出一些它本不愿意的决定？

国际关系中有个说法，叫作“尾巴摇狗”，指的是小国将大国拖入战争，这样的例子屡见不鲜。关键在于，我们得弄清楚：美国为何会被这样“拖入”战争？

相关情况显示，特朗普紧急给以色列打电话，要求以色列不能再攻击伊朗；内塔尼亚胡则回应称伊朗已违反停火协议，无法取消军事行动。如果该消息属实，说明双方已经在电话里面吵起来了。报道说这是一个强硬的对话，当时不知道会是什么结果，又过了一段时间，以色列政府宣布停火，但当时真停假停大家都不知道。

6月24日，中国常驻联合国代表也表示，希望这次停火能够真正持续，不再出现欺骗。我不知道媒体朋友们怎么看，但似乎现在很少有人认为这次停火是一个持久性的事件，大多数人预计它只是暂时的，能停多久，大家都不知道。

随后，特朗普出席北约会议时警告称，以色列与伊朗之间的冲突或将很快再次爆发。这也意味着美国没有把握说这次停火是美国说了算，我让他们停他们就停了，我让以色列停就停。连特朗普自己都感觉内塔尼亚胡可能不会听他的，这才有了他在北约的发言。

咱们把从10号到现在的事情梳理一下，会看到美国在这场战争中没有获得很多人想象中的主动权，这让大家感到国际形势变得非常不确定。如果美国政府、最高决策者对自己的每项决定都是被迫作出的，那么确定性在哪？哪里还有确定性？

甚至对发动海外大规模打击的决策，都要犹豫到最后一刻才匆忙决断，而不是提前三五个月制订周密方案、按部就班执行，所有决策都非常临时。从10号到21号加一起才11天，三军统帅在短短11天里就要作出“打”还是“不打”的决定，而且这个决定在不到两周的时间里前后180度大转弯，你们认为这个国际安全能有确定性吗？

所以，我们可以从这件事看出，****为何大家觉得当今国际秩序愈发不稳定，其不确定性也不断加剧。而其中的一个关键原因，就是美国自身并不具备按照既定方案按部就班推进军事行动的能力，而是需要跟随局势变化不得已地应对。****但是，我认为它其实是可以主动控制相关事件变化的，这是第一点。

第二件事，当大家关注伊朗与以色列的战争时，期间还发生了其他一些军事冲突。包括已持续三年的俄乌冲突，还有已经持续快两年的加沙战争，以及前些天爆发的巴基斯坦与印度的四天空战。

如今，军事冲突日益增多，且不再是类似印度与巴基斯坦四天就结束的、象征性的短期战事，而是呈现出长期化的趋势。

俄乌冲突爆发当时，有人预测它会在48小时、三天、三周甚至三个月内结束，但现在三年多过去了，仍未平息。同样，当时加沙战争爆发后，也有不少人认为以色列打哈马斯是手拿把掐的事，也就几天的事，可自2023年10月7日爆发至今已近两年，冲突依旧持续，昨天似乎又有新的打击行动。

我们再来看一下这个情况：2025年5月19日，特朗普表示俄乌双方将继续就停火展开对话，梵蒂冈也愿意主持谈判。他强调，停火条件只能由俄罗斯和乌克兰双方协商确定，因为只有他们了解谈判的具体细节，其他任何人都无法解决。会谈的氛围和基调非常融洽。

这是2025年5月19日的情况，但在特朗普没有执政之前，他是如何设想结束这场战争的呢？他说我24小时就能结束，后来又改口称“可在两周内结束”。

等到了5月19日真正介入这件事情，乌克兰和俄罗斯进行谈判的时候，经过几个月——从1月20日开始执政到现在，已经是上台4、5个月以后，他才深刻意识到：这件事美国决定不了，美国没有能力决定战争何时以及在什么条件下结束。

他说，这事只能由乌俄双方决定。这就是老百姓所说，“不当家不知柴米贵”，当他干了才知道这事他说了不算。

普京在和特朗普的通话中表示，只有在就更广泛的条件达成一致后，才能签署更全面的和平协议。俄罗斯方面将提议并准备与乌克兰合作，共同起草一份备忘录，内容包含潜在的和平协议；若达成该协议，双方可在一段时间内实现停火。此刻我们看到，双方都深知这场战争短期内难以结束，签订和平协议极为艰难。

事实上，****不只是俄乌冲突如此，就连加沙战争也很难在短期内达成持久和平。****以色列和哈马斯已经达成多少个停火协定了，不断地达成停火协定，有点像男士不断地减肥，减完以后说又胖了再减肥，所以男士说减肥是终生的事业。

我的意思是，目前战争的长期化趋势已经显现。停火并不意味着和平的到来。从停火到真正实现和平，可能要经历多次乃至无数次的停火协议，谁也无法预知究竟需要多少轮协议才能达成和平，这正是我们所看到的不确定性的另一面。

同样是在5月16日，特朗普与泽连斯基通话斡旋，结果谈得并不愉快，并指责对方缺乏合作意愿。这时候美国这才发现：并非所有接受军援的国家都会按照美国的意愿行事。

我猜，特朗普在与泽连斯基打交道时多少有些意外。这次在与以色列打交道时，他虽然可能预料到会有难度，却没想到会如此棘手。这也让他意识到，你给了军援并不意味着你能决定对方的行动。援助结束后，对方如何作战，最终仍由对方说了算。随后，他又给普京打了电话，继续讨论解决方案。

我们看到在结束战争的问题上，情况并不像许多人想象的那样。美国虽说是“世界第一军事超级大国”，但很多事它也做不到。特朗普曾信誓旦旦地说要“快速结束”俄乌冲突，2月12日他刚上任不久，就和俄罗斯领导人通了电话，以为打一通电话就能搞定。

后来我们就发现，这是他的一个“外交基本策略”，凡事都靠“电话外交”，什么事儿打个电话就行。2月12日那通电话后，他高兴地觉得：“看吧，我一个电话就能让对方同意谈判！”结果2月18日美国就在沙特利雅得首次斡旋俄乌谈判，并正式启动。从2月18日开始谈，到今天（6月26日）已经四个多月，冲突依旧没有得到解决。

大家可以看看历史经验：以色列与哈马斯的停火谈判，上一轮仅进行了一次停火对话，随即又爆发冲突。第一次谈判历时1年1个月零7天；从这1年1个月零7天到真正达成全面停火协议，不知还要多少年。其他历史案例包括：

·********第一次世界大战的和谈历时1年零10个月零25天；****

·********朝鲜战争的谈判历时2年零17天；****

·********结束越南战争的谈判历时3年5个月零24天；****

·********以色列与埃及的和平谈判历时5年5个月零1天。****

历史经验告诉我们，战争爆发后，并不像我们想象的那样，一旦某个军事大国出现，劝各方“别打了，大家都停火”，就能让冲突终止。事实上，****许多战争都是把超级大国卷入其中，而超级大国卷入并不意味着冲突会很快平息。****这是一些人的想象，过于天真，没有那么容易的事。历史一再证明，超级大国的卷入往往只会升级战事，扩大冲突规模，还没有哪个超级大国卷入战争后能立刻结束冲突。

所以，6月22日美国对伊朗发动空袭后的第二天清晨，俄罗斯电视台在一次采访中问我：“美国的介入会不会立刻引发世界大战？”我回答是，****超级大国的介入确实会使冲突升级，但并不会演变成世界大战。****眼下，冲突升级到世界大战的危险尚未出现，靠的是核武器。核武器对超级大国的战争升级形成了一个约束和限制。因此，战事会升级，但不会更大。

现在我简单总结一下，咱们看到的情况是这样的：既然今天的题目是讨论特朗普执政与国际秩序的变化，那么要明确的是，这次执政并没有从零开始开创新的国际秩序，而是加速了他上个任期就已启动的逆全球化进程。也就是说，逆全球化浪潮并非起源于此，而是在此前基础上的深化，结果就是国际社会的军事冲突增多、不确定性上升。

这一次在以色列和伊朗的军事冲突中，他主动炸了一下伊朗，然后马上要求以色列停火，不得再打。大家想想他面临的最大压力，是来自伊朗吗？来自以色列吗？是来自国际社会的谴责？都不是。难道是因为美国经济增速放缓？油价剧烈波动？股市表现低迷？也都不是。真正让他急于叫停的，是MAGA阵营内部的分裂危机。

****MAGA阵营是他在国内最坚实的支持者，如果美国对伊朗打击不停，一旦伊朗和以色列的冲突升级为全面战争，美国就要长期介入、派兵参战，其结果是MAGA就会严重分裂，他的执政根基也将动摇，直接威胁他的政权稳定。****内塔尼亚胡政府深谙此道，并充分利用了这一点。

我的理解是，无论内塔尼亚胡在加沙制造怎样的屠杀、对妇女儿童施加多大暴行，无论是共和党还是民主党的决策者都必须支持以色列。无论他们之后怎么骂以色列，但骂完了还得为以色列背书。我认为，****当下美国中东政策的最大驱动力，并非外部或国际因素，而是他的内政考量。****所以大家看到，美国连留学生政策都甚至要求审查所有来美留学生的社交媒体账户，只要说以色列坏话，就禁止来美留学。可想而知，内塔尼亚胡政府对美国内政和外交政策的影响力究竟有多大。

下面我们以“以伊战争”和“俄乌战争”为基础，看一下未来国际变化的趋势，做一个宏观判断。去年我已经谈过，国际秩序已从全球化转向逆全球化；如今，逆全球化秩序的不确定性更为严重，既体现在战争与军事安全领域，也体现在经济合作层面。

****在军事上，冲突呈上升趋势，就是冲突会越来越多，不会越来越少。****俄乌战争于2022年爆发，但这场战争没有向外扩散，也没有打到其他国家的领土上；加沙战争不一样，它从一开始就不断向外扩散，卷入加沙战争并不是简单表态，而是越来越多国家采取了实质性的军事行动：以色列在戈兰高地打击叙利亚，在黎巴嫩交火，也门的胡塞武装介入，如今又对伊朗发动攻击。所以，这场战争呈现出明显的扩散趋势。

扩散到头了吗？我不敢断言它是否已达极限，但也不能排除继续扩散的可能性。加沙战争进一步扩散的危险依然存在，也就是说，以色列还有可能对其他中等国家发动新的军事打击——是谁我也不知道，但至少正如特朗普所言，与伊朗再次开战的可能性是存在的。

****核扩散风险。美国此次对伊朗的军事打击，明显违背了国际核不扩散机制的基本原则。****根据国际原子能机构（IAEA）的监督安排，拥核国有责任为其所监管的核项目提供安全保障；但现实是，伊朗的核设施不仅未获保护，反而遭受了核国家的打击。由此产生一个严重问题：当美国攻击伊朗核项目时，其他无核国家会质疑，拥核国家对无核国家的承诺到底可信不可信？

所谓可信，不是由拥核国自己宣称（无论是中国、美国、俄罗斯还是法国）自己的保障可信就结束了，而必须由无核国家来判断。这正是“道义现实主义”所强调的：一个大国的道义是否成立，不在于它自我声明，而在于他者的评断。正如要判断“阎学通是否有道德”，也不是他自己说了算，而要看他人如何评价，这一他者之判才是道义的最终依据。

美国今天的做法必然让无核国家对核大国的可靠性产生怀疑，会质疑它们会否对无核国家的核项目发动打击。随着越来越多国家对核大国心存疑虑，发展核武器的动机或可能性就会随之上升，这对遏制核扩散非常不利。

尤其耐人寻味的是，有一个无核国家支持美国对伊朗进行核打击，支持以色列对伊朗进行核打击，就是德国总理默茨。为什么？他真正的想法我不知道，但如果欧洲国家都采取这个做法，那么结果会是什么？他们是否会借机为自身发展核武器寻找借口？我们不知道。

但默茨的做法使得欧洲很多人不理解，很多人批评默茨说你怎么会说这句话，目的是什么？由此可见，核扩散的风险正在加剧，而非减弱。

还有在安全方面，人权规范也遭到严重侵犯，加沙是最典型的案例。这次伊朗与以色列的相互攻击造成了大量平民伤亡。但是这些伤亡与加沙相比，整个伤亡规模要小得多。

加沙两年内已有五万多平民遇难（有人说已达六万），且袭击目标直指学校和医院。这暴露出一个严峻问题：当今人们对遵守战争法已毫不在意，过去至少还会口头宣誓遵守，如今连口头声明都省略了。

所以国际秩序的不确定性恐怕不仅仅是程度的变化，有可能带有一定程度上性质的转变。****全球化与逆全球化这两种秩序不是国际合作程度的变化，而是方向的分野，是往南走还是往北走的本质不同。****今天的逆全球化秩序是一个混乱的、我们不想看到的世界秩序。

第二点是经济层面，第一次产业链中断始于美国对华贸易战，导致了双边产业链的部分断裂；等到2022年乌克兰战争爆发，对俄罗斯实施制裁，又引发了更多领域的链条断裂。如今，伊朗与以色列之间的冲突又带来了新一轮的产业链中断。现在的趋势就是我们看不到原有产业链可以得到修复的可能，反而现有趋势会导致更多的产业链断掉。

所以大家看到现在有一个说法，“重塑产业链”，它不同于“修复产业链”（即恢复被破坏的链条至原状），而是另起炉灶，构建全新的体系。这个产业链跟过去产业链可能有完全不同的特点：过去一个产品可能有上百个国家参与，如今可能仅由三国合作完成，这导致新产业链往往比旧链更短、参与国家更少。而那些尚存的长产业链也面临进一步断裂的风险。

****美国持续采取制裁措施，且特朗普时代的制裁政策延续至拜登时期，形成常态化制裁和逆全球化趋势。****这使得美国对外经济合作的第一手段不再是“合作”，而是“制裁”。其中最常用的便是关税加征，美国频繁加征关税，其他国家也常以关税进行报复，导致相互制裁成为经济往来的新常态。过去美国通常仅在个别问题上使用制裁，现在不是，制裁已成为第一手段。美国会先考虑制裁，然后才考虑合作，在制裁为前提下的合作。

所以这种以制裁为合作前提的状态究竟属于“斗而不破”，还是属于“以斗争求团结”，我觉得这个概念有点都对不上。但无论如何，我们可以看到，现在都是在讨论合作之前，先要讨论斗争、制裁和惩罚，然后才是在这种惩罚下商量如何合作。

这一点，与全球化时代先谈合作、讨论双边互利、追求绝对收益的逻辑大不相同。全球化时代的合作，关注的是“合作能带来哪些好处”；而如今的合作，则聚焦于“如何将制裁带来的损失降到最低”，其本质从扩大收益转为减少损失，追求的是相对收益。

形成所谓“你要与我合作，我就少制裁你一点；你与我合作，我就降一点关税”，以制裁为基础的合作模式的新常态。因此，自特朗普执政以来，无论安全领域还是经济领域，都出现了一些新特点。有些是过去就有，在这个时期强化了，有些是过去不常见，现在变成常态化现象。

之前很多人都在套用一个冷战后由美国提出的全球化国际秩序概念，这个概念得到了很多欧洲国家支持，叫作“基于规则的秩序”（rules-based order），但现在美国特朗普政府已经不再用这个词了。你会发现之前很多曾经使用过这个概念的国家，比如说欧洲和一些美国的盟友，也不再谈rules-based order。原来中国不太支持这个概念，但是现在中国政府开始讨论rules-based order，我们开始接过这个话题进行讨论。

现在，特朗普虽未明确提出要建立何种国际秩序，但他的“电话外交”已经显示出来，他只与各国最高领导人通话，不会和低级别官员打交道。我个人理解为：他试图建立一种以决策者个人交易为基础的国际秩序，这是一个重要的转变。

当你以秩序、以规则为基础时，我们可以讨论谁违反了规则、谁对谁错，并依据对的一方做法行事，大家至少有一套指引原则。而若一切都建立在决策者个人电话达成的协议（deals）上，你能想象会产生怎样的后果吗？

无人确切知道两人在电话中究竟商定了什么；即便商定了，也不清楚双方是否对“那件事”的理解完全一致。

比如，特朗普给内塔尼亚胡打电话，约定停火4小时，结果4小时后战火重燃。然后内塔尼亚胡在电话里面辩称：“我在电话里不是那个意思，你理解错了。”

所以，以决策者个人电话交易为基础的秩序，本质上是不确定的，因为你不知道标准是什么，不知道内容是什么，更无法确认双方是否真正理解了对方的意图。如果双方“鸡同鸭讲”，如果我以为他是说那意思，他说我是误解了他的意思，那怎么解决？这种以个人交易为基础的秩序，注定充满变数，因为它的根基本身就不稳固。

今天我就先分享这些观点，错误的地方希望大家批评。

来源：观察者网（观察者网整理了阎学通教授的讲话，并全文刊发。本文未经作者审定。）