美智库紧急谏言：特朗普改变做法，伊朗或成“中东最大市场”_风闻

Hadi Kahalzadeh | 昆西研究所

李旭 (译) | 欧亚系统科学研究会

【导读】6月24日，以色列与伊朗达成停火协议，但双方在最后时刻展开激烈交锋：以色列空袭德黑兰革命卫队总部，伊朗则报复性打击美军驻卡塔尔基地。停火后，以色列又以“违反协议”为由再次空袭德黑兰，遭伊朗否认。这场冲突暴露出一个事实：美国40年的制裁封锁不仅未能遏制伊朗核计划，反令其军事和核能力不降反升。目前伊朗武器级铀生产周期已缩短至不到一周，而停火后的中东，仍面临随时重启的战争风险。

美国保守派智库“昆西国家事务研究所”最新发布的《伊朗核协议的经济维度》研究报告指出，2018年美国退出核协议时，伊朗仅有6000台离心机；如今已激增至1.7万台，铀浓缩效率提升50倍。美国不断升级的制裁未能阻止技术进步，反而刺激伊朗加速研发IR-9离心机，核燃料生产周期从一年压缩至数天。这一现象揭示了美国制裁政策的深层困境。

报告认为，制裁失效的关键原因在于伊朗独特的“抵抗经济”策略。通过经济多元化、影子银行网络和福利倾斜，伊朗统治阶级得以维持权力。另一方面，制裁强化了强硬派势力，伊斯兰革命卫队借机扩大对经济的控制，削弱了改革派的影响力。更为重要的是，尽管美国制裁严厉，伊朗仍通过与非西方国家合作维持了一定的经济活力。

报告提出了一个关键观点：当“惩罚”无效时，利益捆绑或许是唯一出路。当前伊朗拥有8900万人口、1.7万亿美元（购买力平价）的经济潜力，且年轻人口占比高、城市化水平高，是中东最大的未开发市场。若美国能通过经济激励将伊朗纳入全球体系，而非孤立它，或可实现双重目标：一是在伊朗国内削弱强硬派势力，二是为美国开拓新市场的同时降低核扩散风险。

本文原载昆西国家事务研究所，原题为“The Economic Dimensions of a Better Iran Deal”，由“欧亚系统科学研究会”摘译编写，仅代表作者观点，供诸君参考。

伊朗核协议的经济维度

自1979年伊朗伊斯兰革命以来，美国对伊朗的政策一直高度依赖经济制裁。这一政策的基本假设是，外部压力能够有效地转化为国内层面的政治压力，迫使伊朗伊斯兰共和国服从美国的要求。然而，现实情况表明，这种以制裁为先的策略虽然让伊朗承受了经济层面的压力，但却未能带来实质性的政治成果。尽管伊朗是全球范围内受制裁最严厉的国家之一，但其仍坚持推行核浓缩等政策，甚至在某些领域进一步扩大了相关活动。简而言之，美国对伊朗的制裁未能实现其既定的战略目标。

为了应对这一现实情况，简报建议美国修正过时的制裁理论，摒弃仅靠施加经济压力就能奏效的观念。美国官方可以考虑向伊朗的特定行业提供有针对性的经济优惠，而非对普通民众实施全面制裁，进而在伊朗国内营造出一种支持融入全球经济市场的压力。为了与伊朗达成新的、可持续且更优的核协议，美国应建立起一套符合两国利益的经济激励措施，让伊朗民众切实希望维护新的核协议。无需立刻解除当前的主要制裁措施，特朗普总统可以通过有选择性地批准每年高达250亿美元的美国出口（尤其体现在航空运输、农业和汽车领域），并允许美国在伊朗设立子公司，进行投资，来彰显新协议能够带来的效益。

正如2015年的《联合全面行动计划》（JCPOA）所示，如果美国不参与伊朗的经济复苏活动，那么双方达成的协议本质上就是脆弱的。一旦政治局势发生变化，美国和伊朗方面都没有足够重要的利益集团会为新协议辩护。要想让核协议维系下去，就必须让国内强大的利益集团与伊朗绑定起来。

本文首先简要回顾了美国对伊朗的制裁历史，分析先前的制裁为何失败，并详细阐述了如何通过有针对性的激励措施将新协议转化为一套双赢方案。除了技术性的核谈判外，相应的经济对话必须探讨如何在短期内向美国企业开放伊朗消费市场，以及如何逐步为美国投资者解锁伊朗的投资机会。此类举措能够推动双方的经济增长，创造新的就业，同时培育强大的利益群体。这一战略能够打破“达成协议又破裂”的循环，确保未来的美伊核协议带来真正的互利成果。

▍美国对伊朗的制裁历史

1979年的伊朗伊斯兰革命不仅终结了美国与伊朗数十年的伙伴关系，还开启了双方之间的经济战争时代。然而，这其中又可以划分出三个截然不同的阶段：

第一阶段（1979–2009）：为应对1979年人质危机，卡特总统对伊朗实施了首次制裁，冻结了伊朗在美国的资产，并与之断绝外交关系。尽管在1981年阿尔及尔协议之后，美国取消了部分制裁，但经济制裁的大网在接下来的三十年里持续扩大。到2000年代中期，美国的制裁重点已扩展至伊朗的核计划、地区活动及军事项目之上。这些制裁主要为“一级制裁”，即禁止美国个人和企业与伊朗开展业务，但不惩罚其他国家与伊朗做生意，从而使得伊朗方面仍能参与全球市场。据估计，到2000年，美国的制裁已经让伊朗的国内生产总值损失了1.1%至3.6%。

第二阶段（2010–2015）：当伊朗与“五常加一”（即联合国安理会五个常任理事国加德国）就研究反应堆燃料交换谈判于2009年10月破裂后，美国开始实施“次级”制裁，旨在切断伊朗进入全球市场的进路。2010年6月，美国推动联合国安理会第1929号决议，收紧对伊朗海运、银行业和运输业的检查。一个月后，奥巴马签署了《全面伊朗制裁、问责与撤资法案》，将处罚范围扩大至任何与伊朗开展业务的非美国企业。到2011年12月，这些制裁已波及伊朗中央银行和石油部门，美国方面开始针对与伊朗有业务往来的外国银行。影响极为严重：2010年至2012年间，伊朗经济萎缩了17%，通胀率飙升至65%，石油出口减少一半。经过密集的外交谈判，伊朗与“五常加一”于2015年7月签署《联合全面行动计划》。根据该协议，美国方面解冻了500亿至560亿美元的冻结储备，伊朗经济在随后两年内反弹17%。

然而，这其中仍然存在一个关键缺陷：美国企业仍无法进入伊朗市场，且未从协议中获益。即便美国对欧洲和亚洲国家豁免了次级制裁，但其贸易禁运措施仍保持不变。《联合全面行动计划》附件二第6条明确规定，美国官方仍将“禁止”美国人与伊朗开展商业活动。欧洲和亚洲公司纷纷涌入伊朗市场，但除少数特殊许可证外，美国企业仍与伊朗市场无缘。

第三阶段（2018年至今）：2018年5月8日，美国正式退出《联合全面行动计划》，并恢复所有此前解除的制裁，旨在对伊朗施加“最大程度的压力”。随后，特朗普政府重新分类了部分制裁措施。有1139个实体和个人被新列入制裁清单，至2020年底，共有1635个实体和个人遭到制裁。特朗普总统首个任期结束后，伊朗与拜登政府曾恢复过间接对话，旨在恢复协议。但谈判并未获得成功，截至2024年12月，制裁总数升至2562项。

图1：针对伊朗的制裁数量（美国财政部外国资产控制办公室）

“极限施压”政策实施前两年，伊朗经济萎缩了12%，通胀率飙升75%，贫困率上升8%。石油收入从2017年的480亿美元骤降至2020年的约80亿美元，非石油出口从约470亿美元降至350亿美元。然而，在特朗普首个任期最后一年（2020年），伊朗经济出现温和复苏情况。从2020年到2024年，伊朗经济增长约17%，新增120万个就业岗位，这表明，在长期制裁的过程中，伊朗经济已逐步实现多元化和自给自足。

▍广泛制裁政策的失败及其后果

美国以制裁为先的战略并未让伊朗改变自己的政策。自2018年以来，制裁政策始终基于一个错误假设：全面经济制裁会迫使伊朗作出政治让步。事实上，制裁带来的痛苦远大于成效，既未能迫使伊朗遵守协议，又对美国利益造成了重大损失。

进一步制裁非但未能遏制伊朗的核计划，反而促使伊朗在退出《联合全面行动计划》后，加速铀浓缩至更高水平、部署先进离心机，并限制与核查人员的合作。尽管制裁对象数量从2016年3月的378个增至2024年12月的2562个，但据2024年数据统计，伊朗的铀浓缩水平从3.5%升至超过60%，浓缩铀库存从略超过200公斤增至近8300公斤，安装的离心机数量从6000台增至17000台，其中包括先进的IR-6型号。伊朗还测试了其最先进的离心机IR-9，其效率是《联合全面行动计划》所允许的IR-1离心机的50倍。因此，伊朗生产武器级铀所需的时间从超过一年缩短至不到一周。而且，制裁还给美国带来了更广泛的地缘政治代价。

图2：伊朗的核燃料浓缩能力和浓缩铀库存

在伊朗，制裁的压力并未转化为政治层面的妥协。简报指出，其中一个关键原因是伊朗的福利体系，该体系更保护有政治影响力的群体和统治阶级。面对经济困难，政府雇员、军事人员、安全部队和私营部门技术工人能够获得丰厚的补贴、低息贷款以及强有力的社会保障。制裁使得政治强硬派得以扩大自身的政治和社会基础，并加深对经济的控制。为此，伊斯兰革命卫队获得了巨大的经济权力，并在国内产业中占据了更大份额。

伊朗采取了所谓“抵抗经济”（resistance economy）的战略，试图通过经济多元化发展，同时建立地下影子银行网络来规避制裁。这种生存驱动的适应性策略虽然削弱了制裁的效力，但代价也较为高昂。伊朗的公共赤字从20%提高到30%。通货膨胀率持续保持在每年30%至40%的范围内。庞大的公共赤字导致国家无法充分投资基础设施、提供公共服务。能源短缺迫使工业和经济活动周期性停摆，进一步阻碍了伊朗的经济增长和生产力发展。

美国官方层面的许多人都误读了伊朗的抵抗措施，认为制裁之所以无效，是因为压力不够大，或持续时间不够长。此类观点忽视了一个基本事实：伊朗坚持得越久，就越能适应制裁。伊朗方面之所以坚守立场，并非因为制裁过于温和，而是因为让步对其毫无益处。

▍伊朗的经济机会与挑战

伊朗经济蕴含着巨大的发展机遇，亟待释放。伊朗人口约8900万，2024年国内生产总值达4340亿美元；但按购买力平价调整后，其经济规模增至1.7万亿美元。

伊朗的核心优势在于其人力资本。伊朗的识字率达到了91%，大学入学率在地区内名列前茅，且近60%的人口年龄在40岁以下（中位年龄为33岁），这造就了一支年轻、受过良好教育且精通技术的劳动力队伍。此外，伊朗已实现高度城市化，并具备良好的互联互通基础设施。截至2023年，约78%的伊朗人口居住在城市地区，其中8座城市人口超过400万。96%的伊朗人拥有手机，约93%的移动连接为宽带网络（包括3G和4G网络）。超过半数家庭拥有电脑。2023年，人均名义零售支出约为5400美元（按购买力平价计算），这表明伊朗拥有强大的消费市场、以年轻人为主的人口结构，以及对现代基础设施、技术和消费品的庞大需求。

从地理位置上看，伊朗位于中东、中亚和南亚的交汇处。该国与七个国家接壤，这些国家拥有超过5.3亿的潜在消费者，并控制着波斯湾和阿曼湾的港口，这对国际航运至关重要。在重新融入全球经济后，伊朗可作为从印度与欧洲之间的铁路枢纽，以及波斯湾产油国与中亚出口国之间能源互换的枢纽。

伊朗位列全球矿产资源最丰富的国家前十。该国拥有1.5万个矿区，锌储量位居全球第六，铜储量第七，铁矿石储量第九，石膏和重晶石储量均位列全球第五。2023年3月，伊朗官员宣布新发现含850万吨锂的矿床，这是全球第二大锂矿床，而锂这种矿物正日益受到关注。

伊朗还拥有全球第二大已探明天然气储量，约为34万亿立方米。伊朗每天生产约10亿立方英尺的天然气，几乎全部用于国内消费。该国缺乏大规模液化天然气出口能力，仅能通过管道向土耳其和伊拉克输送少量天然气。伊朗拥有全球第四大石油储量，但去年其石油出口能力不足200万桶/日。伊朗官员多次表示，石油和天然气行业需要数十亿美元的投资，而在制裁下，伊朗无法独自承担这一投资。伊朗试图通过新的石油合同模式吸引国际投资者，为其提供约20%的超高回报率。

制裁阻碍了伊朗利用其人口优势推动实质性经济增长的进程。伊朗还面临着严重的能源效率低下与短缺问题。伊朗依靠燃烧大量天然气发电，同时又面临天然气短缺问题，冬季天然气缺口最高可达每日3亿立方米。为弥补当前1800万兆瓦时的电力缺口，并满足日益增长的需求，伊朗需将大型电力设施发电能力从9200万兆瓦时提升至2040年的2.3亿兆瓦时。伊朗的输电和配电损失率居世界最高水平。该国平均输电和配电损失率损失率估计为15%至20%，是全球平均水平的两倍，美国平均水平的三倍。伊朗还面临严重的水资源短缺危机。不断增长的人口数量以及气候变化进一步加剧了伊朗的水资源压力。要想解决这些挑战，就需要针对伊朗的基础设施展开大规模投资。

图3：有迫切投资需求的行业

在当前的经济制裁下，伊朗自2020年以来平均经济增长率为4%，但由于基础设施投资不足，该国难以维持这一增长率。若制裁取消，根据2016年麦肯锡全球研究院的一项研究显示，伊朗的增长率可达6.3%。与此同时，伊朗政府甚至将目标定为8%，到2040年时，其国内生产总值可增加6000亿至1万亿美元。为实现这一目标，伊朗到2040年时将需要约2.3万亿至4万亿美元的资本。这并非不可能，但需要依靠伊朗政府、伊朗私营部门和外国直接投资共同筹集所需资金。

图4：伊朗在不同增长情景下的国内生产总值预测及投资需求

▍打开伊朗的市场

作为中东地区最大的未开发市场，伊朗能够为美国经济提供极其丰富的经济机遇。与美国利益群体直接相关的行业包括航空、农业和汽车，美国官方完全可以将其纳入新的伊朗协议框架之内，且无需国会修改现有制裁法律。美国财政部外国资产控制办公室可颁发新的通用许可证，授权向伊朗出售指定的美国商品。本文估算，以下民用领域的美国企业每年可向伊朗出口约250亿美元的产品：

民用航空：数十年来，美国的制裁使得伊朗拥有全球最老旧的商用飞机机队。《联合全面行动计划》曾为伊朗提供了短暂的喘息机会。美国主要的航空制裁解除之后，伊朗迅速签署了超过200架新飞机的采购协议，其中80架来自波音公司，总价值达$166亿美元。然而，2018年制裁重新实施后，所有合同均告破裂。伊朗计划在未来10年内新增约300架客机以满足不断增长的需求。对伊朗而言，现代化、燃油效率高的客机将有效减少事故、扩大旅游业与侨民往来，并降低票价。对美国而言，相关合同能够在华盛顿州、堪萨斯州、南卡罗来纳州及周边地区创造数千个高技能制造业岗位。

农业：尽管伊朗的农业部门规模庞大且多样化，但仍无法满足所有国内需求。2010年之前，美国堪萨斯州和北达科他州的小麦供应商曾通过豁免向伊朗供货。目前，伊朗仍需进口4730万美元的小麦、25亿美元的玉米和25亿美元的大豆以弥补缺口。除大宗商品外，伊朗农民也急需现代化的农业设备和技术。美国相关领域的龙头企业，如约翰迪尔和卡特彼勒，可为伊朗提供拖拉机、灌溉系统、发电机和挖掘机等关键设备，以提升当地产量，同时减少收割后的损失。

汽车制造：伊朗的汽车产业是该国第二大产业（仅次于能源），也是中东和北非地区最大的汽车市场。每年销售超过100万辆汽车，伊朗一半的家庭至少拥有一辆汽车。国内需求预计将达到每年200万辆。伊朗汽车市场预计将从2024年的415.7亿美元增长至本十年末的656.5亿美元。授权向伊朗私营部门出售美国制造的汽车和卡车，以及零部件和机械设备，将重振伊朗的汽车装配生产线。密歇根州、俄亥俄州、肯塔基州、阿拉巴马州及其他制造业州的汽车工人也将十分欢迎这一新市场。

科技与电信：伊朗的年轻人口具有高度的科技导向，尽管存在限制，但伊朗的社交媒体使用率和编程人才储备仍处于高位。鉴于伊朗对苹果等美国品牌存在强烈需求，在设置严格终端用途监控的前提下，美国官方也应当允许电子产品、智能手机、电脑及零售品牌进入伊朗市场。

图5：美国可能对伊朗的出口产品以及可能从中获益的州

▍新范式：通过经济合作激励合规

为了构建一个更好、更持久的美国-伊朗协议，该简报认为，美国必须超越以制裁为先的策略，转而采取有针对性的经济开放措施，将两国利益紧密绑定起来。目标是建立起相互依赖的关系，提高任何一方违约的成本。

若美国每年对伊朗的出口额达到250亿美元，那么就可以为伊朗和美国创造数万个就业岗位。华盛顿州和南卡罗来纳州的航空航天工人将为伊朗的航空业制造飞机，堪萨斯州和爱荷华州的农民能够将大量粮食运往伊朗的港口，密歇根州和俄亥俄州的装配线工人将为伊朗市场生产汽车零部件。在伊朗方面，航空官员、汽车行业的工厂主以及依赖进口饲料的农民都会希望协议能够持续，消费者也将享受到更便宜的商品。从地区角度看，邻国如伊拉克、土耳其甚至沙特阿拉伯都可能会抓住机会，增加与伊朗的贸易和投资联系，这可能会缓解地区紧张局势。如果美伊协议得以维持，连接伊朗与海湾阿拉伯国家的联合基础设施项目将更具可行性。正如美国特使史蒂夫·维特科夫（Steve Wifkoff）在接受塔克·卡尔森（Tucker Carlson）采访时所言，如果美国能将伊朗与阿拉伯国家团结起来，那么中东地区的经济发展前景将超越欧盟：“你能想象所有这些国家合作共同创造的巨大市场吗？……这将令人深感惊叹。”

根据原《联合全面行动计划》的制裁缓解措施，美国对伊朗消费品部门的主要制裁仍保持不变，仅有特定的许可商品例外。该协议附件二的第6条指出，美国人仍不得与伊朗进行贸易。尽管立即全面解除主要制裁在政治上可能会面临严峻挑战，但分阶段实施计划仍然是可行的。为建立更有效且充满激励机制的伊朗协议，美国可采取以下具体措施：

1. 每年向伊朗出口价值高达$250亿美元的美国商品：作为新协议的一部分，双方可扩大指定民用领域（包括航空、农业和汽车制造）内获准出口商品的清单。如果伊朗方面能够遵守协议，那么美国可逐步授予更广泛的一般性许可证。最终目标是到2040年实现与伊朗的消费品贸易正常化。本文估计，考虑到预期的人口和收入增长，到那时，伊朗的零售和消费支出可能达到每年约3000亿至4000亿美元，使其成为全世界范围内最大的市场之一。

2. 授予美国拥有的外国子公司五年豁免许可：根据《联合全面行动计划》下的伊朗通用许可证H，美国人拥有或控制的外国公司可通过一次性豁免与伊朗开展特定交易。若达成新协议，可将豁免期延长五年，允许投资或为伊朗指定领域的项目提供服务，并设六个月窗口期。五年期限更具实质性，因伊朗大多数的高回报率项目回报周期都较短。五年后，若新协议依旧有效，可考虑延长豁免期限，或将其纳入永久性制裁豁免清单当中。

新的伊朗通用许可证H将允许美国工程和建筑公司的外国子公司在当地合法开展业务，协助伊朗开发天然气田，并升级电力电网。它们还可与美国在当地的盟友（如沙特阿拉伯、卡塔尔、阿曼和阿联酋）合作，将伊朗的交通和物流网络实现现代化。2025年4月，在有史以来规模最大的美国贸易代表团访问伊拉克期间，投资者曾多次表示，伊朗的地区影响力是资本流动的重要障碍。

图6：伊朗能源项目的外商直接投资绩效指标与全球基准

从法律角度而言，美国行政部门通过制裁豁免，授权此类合作可能更为便捷，因为《联合全面行动计划》下的“伊朗通用许可证H”系行政授权实施。官方无需在短期内修订主要的制裁法律。美国企业可通过其在美国境外的关联实体在伊朗开展实际交易，母公司虽在形式上保持独立，但可通过利润回流，从中获得经济利益。

作为区域商业网络的组成部分，伊朗方面也能够从中获得实际发展红利，包括现代化的工厂以及更好的基础设施。对美国而言，新的伊朗通用许可证H意味着美国企业不会落后于竞争对手。这一豁免条款将确保美国方面能够从协议生效的第一天起便在伊朗市场中占据一席之地，同时促进其波斯湾盟友的政治稳定与经济发展。

3. 快速推进与快速恢复机制：就像《联合全面行动计划》中的快速恢复机制一样，若伊朗未全面履行协议，美国就可以重新实施制裁。新的协议同时需包含“快速推进”机制，以加速经济开放，作为积极行动的一大回报。联合经济委员会可设定触发条件，并批准额外的贸易，或解冻资产。这将形成一个动态的信任构建循环，而非一次性让步。这种“快速推进”概念能够为美国在缺乏信任的关系中引入渐进式互惠模式。

4. 多边与区域协调：更优且更加持久的美伊协议需要得到区域国家的支持与参与。阿联酋、卡塔尔、土耳其和阿曼等国过去曾在与伊朗的贸易中充当中间人，因此，可以建立一个多边框架，包含地区合资企业及基金，其中波斯湾主权财富基金与美国子公司可以共同投资伊朗和伊拉克的项目。

5. 安全关切与合规激励：在美伊协议中嵌入经济激励措施，能够将此类协议锚定于有影响力利益相关方自身利益的战略举措，从而增强其持久性。与缺乏广泛支持基础的《联合全面行动计划》不同，一项能为美国制造业中心创造实际就业岗位并促进伊朗经济繁荣的新协议，将为双方维持合规提供强大的经济激励。关键在于，此类安排基于商业贸易，而非单纯的援助：美国企业将通过增加收入直接受益，美国工人则将通过扩大就业机会从中获益。经济一体化因此将成为实现持久安全与外交稳定的强大催化剂。

在航空、农业和汽车等以民用为主的领域，军事转用风险本质上是有限的。然而，建立健全的监督机制——如严格的最终用途监测、定期审计和严苛的合同条款——将进一步降低潜在风险。此类监督机制能够确保出口产品，特别是航空和汽车技术，严格用于民用目的。通过培育合法的私营部门实体，增强经济开放性，将有效削弱伊朗国内与军方相关的财团势力，从而削弱在制裁下经济军事化的合理性。

▍美伊经济接触更具可持续性

经过40多年的制裁，美国和伊朗目前正处于十字路口。美国过时的以制裁为先的政策，侧重惩罚，却缺乏实质性奖励，未能为双方带来安全与稳定。伊朗仍保持敌对姿态，且比以往更接近拥有核武器。现在是时候尝试一种不同的逻辑：通过有针对性的经济激励将安全与繁荣联系起来。

对伊朗实施的长期制裁强化了德黑兰的强硬派势力，其既未带来安全，也未实现稳定。单纯的制裁无法迫使伊朗在政治层面进行妥协。相比之下，有条件的经济开放为伊朗提供了通向繁荣的切实路径：安全降落的飞机、缓解饥饿的粮食、创造就业的机械设备，所有这些都建立在伊朗能够满足美国的安全关切需求之上。这一战略能够利用伊朗未被开发的经济潜力，为两国共存开辟出一条可持续的道路。

在新的、更好的协议中嵌入经济激励措施，能够在两国利益相关者中打造出一个庞大的既得利益群体。在美国，授权每年向航空、农业和汽车制造行业出口250亿美元，预计将创造出约20万个就业岗位，涵盖华盛顿州的航空航天工人、中西部地区的农民以及锈带地区的汽车零部件制造商。在伊朗，航空公司、农民和工厂的新业务将带来切实的效益。

长期以来，美国一直将经济实力作为大棒，但如今，必须记住胡萝卜的威力。有针对性的激励措施并非慈善，而是明智的自利之举。通过将经济利益融入安全协议的框架之内，美国可以实现单靠胁迫无法达成的目标：建立一个持续、互利共赢的伙伴关系。