美国制裁下企业的司法救济路径选择——基于联邦快递案的越权诉讼困境分析_风闻

走出去智库（CGGT）观察

在全球地缘政治博弈加剧的背景下，美国出口管制执法持续收紧，企业合规风险显著上升。2022年联邦快递（FedEx）诉美国商务部案成为企业挑战行政制裁的典型案例：FedEx因被指控违反《出口管理条例》（EAR）的严格责任制度，在未被证明存在主观过错的情况下遭重罚，遂以“越权行为”为由提起诉讼，但最终败诉。

走出去智库（CGGT）观察到，美国通过《出口管理条例》（EAR）、《出口管制改革法案》（ECRA）等法规频繁实施出口管制，企业因合规疏漏或政策误判面临高额罚款甚至业务中断。2022年联邦快递（FedEx）诉美国商务部案中，揭示了美国司法体系对行政机关在外交政策和国家安全领域的“特别尊重”，因而企业通过越权诉讼或宪法挑战救济具有极高门槛。

企业应对美国制裁如何提起诉讼？今天，走出去智库（CGGT）刊发这篇案例分析文章，供关注美国制裁诉讼的读者参阅。

要点

1、虽然美国商务部主张ECRA规定排除了《行政程序法》下的的司法审查，即美国商务部相关出口管制决定不能被法院推翻或质疑。但是法院认为，越权审查并不依赖于《行政程序法》的司法审查条款，只要行为超越了法定权限，法院仍然可以审查

2、法院强调在涉及外交政策和国家安全的问题上，法院对行政决策持谨慎态度。大量最高法院先例表明，法院在审查行政机关在外交政策和国家安全问题上对法律的行政解释时需要给予特别的尊重，因为行政机关对这些具备不确定性的问题具有更具专业性。

3、在宪法诉讼中，企业要特别注意法院适用不同审查标准对案件结果产生不同影响的区别，有针对性进行举证和论证。

正文

引言

随着全球地缘政治紧张局势加剧，美国在出口管制等领域不断加强执法行动，针对与中国相关限制和制裁也层出不穷，企业出口合规风险日益加剧。为应对各类限制措施，不少企业选择司法途径寻求救济，2022年联邦快递（FedEx Express，以下简称FedEx）诉美国商务部一案即为典型代表——美国商务部依据严格责任制度，不考虑是否存在主观过错，仅客观上存在EAR违法行为，便使FedEx承担法律责任,进行了民事处罚，而FedEx则以“越权行为”（ultra vires）为由提起诉讼，最终因未能证明美国商务部的“极端错误”而败诉。此案不仅揭示了企业在EAR严格责任制度下的合规压力，更突显了司法救济路径选择的复杂性。本文将从该案例出发，探讨在美国制裁下，企业司法救济路径的选择策略及可行性。

案件背景

2012年，FedEx因在2004至2006年间6起涉嫌违反《出口管理条例》（Export Administration Regulations，以下简称EAR），向中国、叙利亚和阿联酋无证出口受限物项，被美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security,以下简称BIS）处以37万美元罚款。2018年，FedEx又因在2011至2012年协助53起向实体清单主体出口受限物项，被BIS认定违反EAR 764.2(b)而处以50万美元罚款，并接受第三方合规审计。2019年，FedEx因未按名址投递快件被我国有关部门调查。

FedEx称，BIS要求FedEx对可能违反EAR的货物承担出口管制的严格责任[1]，对其造成了巨大操作上的复杂性和难以承受的负担，相当于通过EAR将出口管制的“最终用户审查责任”不合理的强加给承运人。随后，FedEx宣布在美国哥伦比亚特区地方法院起诉，指控美国商务部及其管理的EAR，在不考虑公共承运人是否“知道”或有能力“知道”承运货件存在任何违规行为证据的情况下，仍要求公共承运人对“协助”或“教唆”可能违反EAR的行为承担严格责任，超出了法律授权范围，属于越权行为（ultra vires）[2]。

2020年，地区法院裁定驳回FedEx的起诉，认为EAR中的严格责任制度旨在防止公司协助和教唆可能危及国家安全或外交政策利益的出口违规行为，不构成越权行为（ultra vires）。2022年，美国哥伦比亚特区巡回法院维持地区法院裁决。[3]

判决核心

本案的核心争议点为美国商务部及EAR的严格责任制度是否构成越权行为（ultra vires），具体来讲是否有权对FedEx“协助”和“教唆”违反ECRA的行为实施严格责任，即不考虑行为人主观是否存在过错，仅客观上存在违法行为便使其承担法律责任，进行处罚。FedEx认为，根据ECRA，公共承运人仅在“知情”情况下违反相关法规时才承担责任，而美国商务部EAR却对公共承运人施加了严格责任，因此指控美国商务部对“协助”和“教唆”违法行为的严格责任解释属于越权行为。对此，法院认为EAR第764.2(b)节及其严格责任解释不构成越权，判决从以下三个问题展开了论证：一是法院是否有权对美国商务部EAR执法行为开展越权审查；二是越权审查应适用什么审查标准；三是美国商务部的严格责任解释是否构成越权。

一、法院有权对美国商务部EAR执法行为开展越权审查****

法院论证了对行政机关“核心职能”开展越权审查的合法性。虽然美国商务部主张ECRA[4]规定排除了《行政程序法》[5]下的的司法审查，[6]即美国商务部相关出口管制决定不能被法院推翻或质疑。但是法院认为，越权审查并不依赖于《行政程序法》的司法审查条款，只要行为超越了法定权限，法院仍然可以审查****。当一个行政行为“未经其据以行事的法律授权”时，法院通常有权给予救济。如果行政行为明显超出了法律授权，法院应当进行干预。[7]越权审查属于宪法性权力保留（Constitutional Imperative），根据美国宪法分权原则和联邦法院的司法职责，法院对行政机关是否超越其法定权限拥有不可剥夺的管辖权，是司法系统的根本职能之一。[8]即使国会试图通过《行政程序法》这样的立法完全禁止越权审查，该立法也可能因违反宪法分权原则而无效。[9]因此，法院有权对美国商务部EAR执法行为开展越权审查。

二、越权审查应适用极为严苛的审查标准

越权审查是一种非成文法审查形式，不同于一般的法定审查，仅适用于“极端”的错误，即行政机关“明显超出了其法定权限”或“明显违反了明确且强制的法律规定”，需要法院立即介入。常规的法律或事实错误不足以构成越权，这些错误在国会允许《行政程序法》所规定的司法审查时适用。超越权限的主张必须证明行政行为明显超出了法定授权的界限，且这种越权行为必须“在记录和法规表面上显而易见”。这意味着只有当行政机关对法律的解释明显超出合理范围时，法院才会认定其解释无效。因此，越权审查应适用极为严苛的审查标准，其证明难度也极高。

三、美国商务部对“协助”“教唆”的民事违规行为适用严格责任不构成越权****

基于上述的越权审查审查标准，就本案的实质争议，法院认定美国商务部对EAR764.2(b)节的严格责任解释未明显超越法定授权，不构成越权，理由如下：

（一）严格责任解释与法律文本一致

ECRA与EAR中关于民事的“协助、教唆”违法行为的规定[10]皆省略了关于犯罪意图（mens rea）[11]的规定，两者在措辞上的如出一辙，EAR文本不构成越权行事所要求的“公然违法”。国会在法律文本中明确省略民事违法行为的犯罪意图，却在临近条款中规定了刑事违法行为所需的犯罪意图。[12]而后，在关于民事处罚的条款中，再次省略犯罪意图的规定。[13]国会立法针对不同类型的违法行为有选择性地规定或者省略犯罪意图要求，可以推定该省略是有意为之，即国会选择此处不排除较低“犯罪意图”或严格责任标准。

此外，《美国法典》中第50章第4819(c)（3）节授权美国商务部设定“基于诸如违法行为人的过错责任（the culpability of the violator）等因素的民事处罚标准。换言之，美国商务部有权决定过错因素在民事处罚中的作用，其严格责任解释在其授权范围之内。

（二）巡回法院先例支持严格责任解释

在本法院的先前判例（Iran Air v. Kugelman）中，法院已明确支持对“导致”（causing）违法行为适用严格责任。而“导致”与“协助”“教唆”等动词并列于EAR764.2(b)节，因此，基于先前判例，美国商务部将严格责任适用于“协助、教唆”违法行为并不构成越权。

（三）在外交政策和国家安全事务中司法部门对行政部门的长期尊重规则

法院强调在涉及外交政策和国家安全的问题上，法院对行政决策持谨慎态度。大量最高法院先例表明，法院在审查行政机关在外交政策和国家安全问题上对法律的行政解释时需要给予特别的尊重，因为行政机关对这些具备不确定性的问题具有更具专业性。这一尊重规则在本案中完全适用，出口管制问题属于美国国家安全和外交政策利益的核心，法院必须对美国商务部的解释给予实质性尊重（substantial deference）。

综上，法院认为EAR764.2(b)节及严格责任解释不构成越权。EAR中的严格责任制度是根据ECRA文本、法院判例以及司法部门在国家安全和外交政策问题上对行政部门的尊重而允许的。因此，美国商务部有权对FedEx“协助”和“教唆”违反ECRA的行为实施严格责任。

案件启示

针对美国行政机关不同的处罚或制裁行为，企业若要寻求司法救济，通常基于美国《行政程序法》提起诉讼。根据《行政程序法》，法院有权对行政机关的行为进行司法审查（俗称“可诉”），但也存在两种例外：一是法定排除，即国会通过法律明文规定某类行政行为不可诉（如ECRA明确规定商务部做出的实体清单决定不可诉）；二是自由裁量行为不可诉，即行政机关在法律授权范围内的自由裁量行为（如政策选择、资源分配）不可诉。[14]根据《行政程序法》审查的可适用性的两类情形，企业需据此制定差异化诉讼策略：

一是无法适用《行政程序法》审查的制裁行为。根据ECRA的规定，除了依据《美国法典》第4819(c)(2)节和第4843(c)节（隶属于ECRA）作出的执法行为若违法可诉之外（主要是处罚程序违法可诉）[15]，美国商务部的其他大部分执法行为不受《行政程序法》的司法审查约束，例如将某实体列入实体清单，或者出口许可证的拒绝或延迟审批。这造成了企业挑战美国商务部出口管制处罚或制裁的一个诉讼困境，即被出口管制制裁的企业若要通过诉讼路径寻求救济，只能诉诸于越权诉讼，其源自普通法传统下法院审查行政行为的衡平法诉讼，这种诉讼并不依据成文法，通常被认为是非成文法审查行政行为的源头；或者基于美国宪法（如正当程序条款）挑战ECRA下的执法或制裁。

二是可以适用《行政程序法》审查的制裁行为。例如前述美国商务部依据特定条款作出的出口管制民事处罚决定、美国国防部将企业列入CCMC清单（1237清单）、CMC清单（1260H清单）等制裁行为。企业可以直接基于《行政程序法》提起诉讼，要求法院审查行政行为是否存在缺乏事实根据、未遵循法定权限等违法情形。

面对美国行政机关的处罚和制裁，企业如通过诉讼途径寻求救济，首先应确认制裁行为的法律依据是否含有排除《行政程序法》审查的条款，并根据行为本身慎重考虑诉讼策略，这将影响法院的审查范围，即法院在受理当事人的申诉以后，能在多大的纵深程度以内对被诉行政行为进行审查。

（一）《行政程序法》审查被排除时的诉讼路径：越权诉讼或合宪性挑战

如果美国行政机关的处罚或制裁行为无法适用《行政程序法》下的司法审查，则司法救济可能只能诉诸于越权诉讼或者宪法性权利保护，如第五修正案规定的正当程序权利条款。

如前文所述，越权诉讼的审查标准极高，原告必须证明行政机关明显超出了其授权权限，并且违反了法律中的明确且强制性（clear and mandatory）的特定禁令。最高法院长期以来在越权审查中要求行政行为不仅仅是法律或事实错误，而是“明显偏离其法定授权”或“公然违法”的行政行为。同时，美国法院对外交政策和国家安全事务中行政部门的长期尊重，“法无禁止即可为”，导致涉及外交政策和国家安全问题的越权诉讼对原告的要求更加严苛。

越权诉讼“本质上是一个孤注一掷的尝试”。相较之下，宪法诉讼中的程序正义或许是更有效的突破口。****例如，三一重工关联公司罗尔斯（Ralls）诉外国人在美国投资委员会案（Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S）确认了程序正义优先的原则：即使政府行为出于国家安全考量，仍需遵守法定程序。美国哥伦比亚特区联邦上诉法院于2014年7月15日裁定，奥巴马政府未提供充分证据和解释，剥夺了罗尔斯公司受宪法保护的财产权，违反了程序正义。

****在宪法诉讼中，企业要特别注意法院适用不同审查标准对案件结果产生不同影响的区别，有针对性进行举证和论证。****在可能的情形下，说服法院采用“严格审查”标准，而非“适用理性基础检验”（rational basis test）标准，以便进行范围更大、更深入的审查。根据美国最高法院在 Washington v. Glucksberg 一案中的判例，仅当立法涉及“基本权利”（fundamental rights）时，法院才会适用严格审查标准。在不涉及基本权利的经济管制下，如本案中FedEx继续从事全球商业活动的权利，法院通常仅适用理性基础检验，即只要立法与合法政府目标之间存在合理关联，便会被视为合宪。除非企业能够证明明显缺乏这种合理联系，否则法院通常不会干预立法机关的判断。

****实际上，FedEx的起诉中也提出了美国商务部EAR的实施剥夺了其在宪法第五修正案下实质性正当程序（substantive due process）权利的指控。但FedEx仅以业务负担过重的操作层面障碍为由，论述了作为公共承运人只有终止现有业务才能遵守EAR现有规定。FedEx并未基于理性基础审查标准进行举证，具体而言，FedEx未能提供更多证据，以破除其无主观过错的客观违规行为和国家安全的因果关系，从而充分证明：EAR对不“知情”“从犯”施加民事严格责任的规定，与商务部维护国家安全和外交政策的目标之间缺乏合理关联。

（二）《行政程序法》审查可用时的诉讼策略：程序与实体抗辩的双轨制

《行政程序法》下的司法审查覆盖行政行为的法律问题和事实问题，且法律问题包括程序法和实体法两方面，适用相对宽松的证明标准。除非法律另有规定，联邦法院在对行政行为进行司法审查时通常适用《行政程序法》第706节，认定符合下列情况的行政机关的行为、裁定和结论不合法并撤销之，包括：（1）专横、任性、滥用自由裁量权；（2）违法宪法的权利、权力、特权或特免；（3）超越法定权限；（4）未遵循法定程序；（5）依行政机关听证记录而审查的案件没有实质性的证据支持；（6）没有事实根据，达到事实必须由法院重新审理的程度等。

对于企业而言，可以依据《行政程序法》从以下两方面挑战制裁决定：

（1）程序瑕疵抗辩：质疑行政机关是否履行法定程序义务，如是否充分通知、是否保障申辩机会等，若发现程序存在缺陷，可主张未遵循法定程序；

（2）实体缺陷抗辩：质疑制裁决定的事实依据是否充分，如证据是否确凿、逻辑是否合理，或者质疑法律适用错误，如行政机关对法规的解释是否偏离立法本意。通过这种多维度的诉讼策略，企业可以更有效地挑战制裁决定的合法性，以期提高胜诉几率。相比越权诉讼的高门槛，这种基于《行政程序法》的审查路径更具可操作性和胜诉可能性。

近期，部分中企因被列入CMC清单（1260H清单）[16]而发起针对美国国防部的诉讼，核心争议点即聚焦美国国防部未能提供充分的事实证据支持列名决定，且列名过程存在程序瑕疵。****

（三）其他可行的诉讼策略：依据《信息自由法》的信息公开

企业还可以考虑基于《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA）下的政府信息公开义务，申请法院要求行政机关公开处罚或制裁决策所依据的证据并接受质证。虽然在涉及国家安全时，行政机关可能援引“国家秘密特权”限制信息披露，但需提供非保密证据的替代方案。****上述罗尔斯案中就进行了尝试，并取得了积极结果。近期国内某半导体制造公司的代表律所也提起了《信息自由法》诉讼（简称FOIA诉讼），申请公开美国商务部将其列入实体清单的决策依据。如果法院支持该公司要求美国商务部公开添加实体清单决策依据的诉求，那么FOIA诉讼将成为企业挑战美国政府出口管制措施的可用路径。虽然ECRA排除了《行政程序法》下的司法审查，列入实体清单的行政行为不可诉，企业仍可以利用法院裁定予以公开的信息为清单移除做更充分的准备。但，这将取决于联邦法院如何平衡国家安全与透明度。

综上，在面对美国行政机关的制裁或处罚时，企业通常可以基于美国《行政程序法》向法院提起诉讼（申请司法审查）来寻求救济。同时，因为部分法律可能明文排除《行政程序法》司法审查的适用，因此需分情况决定诉讼路径：若未排除，企业可依据《行政程序法》主张程序或实体违法，适用门槛较低，审查范围广；若被排除，如ECRA明确规定商务部主持的最终用户委员会（ERC）做出的列入实体清单决定不可诉，企业则需转向门槛更高的越权诉讼或宪法诉讼，挑战行政机关明显超越授权或违反宪法。此外，《信息自由法》（FOIA）亦可作为辅助路径，促使行政机关披露制裁依据，为后续诉讼或清单移除积累证据。企业应结合行为性质和法律框架，灵活选择诉讼策略。

我们将持续关注企业应对出口关注领域执法或制裁的法律应对策略。

脚注

[1] 严格责任指无论行为人是否具有（主观上的）过错，如故意或过失，只要其实施了法律禁止的行为或导致特定损害后果，即需承担法律责任。严格责任是一种不以过错（fault）为要件的法律责任形式，其核心在于行为或产品的固有危险性，而非行为人主观意图或过失。

[2] ultra vires的拉丁文含义是超越权限，广义指未经授权而实施行为。在行政法上，越权原则在英国是司法审查根据的原则，是行政法的一个核心问题。根据英国法院的判例，产生越权行为的理由有：1、违反自然公正原则；2、程序上的越权；3、实质的越权。行政机关越权的行为是无效的行为，法院可以宣告其无效或将其撤销。这一原则也适用于委任立法、权力下放的立法行为。越权行为在美国主要指超越法定的管辖权、权力或限制，如市镇超越法律授予的权力所作的行为。

[3] 国内媒体对2019年6月后的案件进展缺乏报道，本文旨在填补信息空白，更好地理解案件争议焦点及最终的司法裁决。同时，此案揭示了司法审查在救济出口管制处罚和制裁上的局限性。

[4]《出口管制改革法案》（ECRA，Export Control Reform Act）于2018年8月签署成为法律，在很大程度上将美国商务部现有的实践进行了法典化，并为EAR提供永久性法定授权。

[5]《行政程序法》（APA，Administrative Procedure Act）是美国联邦法律，规定了联邦政府机构的决策和规则制定的标准程序，并允许受影响的个人或企业向联邦法院起诉，挑战政府机构的决定。

[6] 50 U.S.C.§4821(a), Except as provided in section 4819(c)(2) or 4843(c) of this title, the functions exercised under this subchapter shall not be subject to sections 551, 553 through 559, and 701 through 706 of title 5.

[7] 这种审查通常被称为越权索赔(ultra vires claim)，适用于以下情况：1、没有明确的法律规定排除所有司法审查；2、没有其他程序可用来审查法定索赔；3、行政机关明显超出了其授权权限，并且违反了法律中的明确且强制性（clear and mandatory）的特定禁令。

[8] Marbury v. Madison, 1803.

[9] 在Leedom v. Kyne (1957)中，最高法院明确表示“即使某项法律规定禁止对机构行为进行司法审查，法院仍可对机构完全超出其法定权限的行为进行审查”。（Even where a statute bars judicial review of agency actions, courts may still review claims that the agency acted entirely outside its statutory authority.）后续案例如Heckler v. Chaney (1985)和Thunder Basin Coal Co. v. Reich (1995)进一步确认，越权性指控始终可诉。

[10] 50 U.S.C.§4819(a)(2), No person may cause or aid, abet, counsel, command, induce, procure, permit, or approve the doing of any act prohibited, or the omission of any act required by this subchapter, the Export Administration Regulations, or any order, license or authorization issued thereunder. 15 C.F.R.§764.2(b), Causing, aiding, or abetting a violation. No person may cause or aid, abet, counsel, command, induce, procure, permit, or approve the doing of any act prohibited, or the omission of any act required, by ECRA, the EAR, or any order, license or authorization issued thereunder.

[11] 在普通法上，“犯罪意图”或“犯罪心态”（mens rea）与“犯罪行为”（actus reus）是犯罪主客观方面的两个基本要素。犯罪心态指行为人在实施社会危害行为时应受社会谴责的心理状态，包括蓄意（intention）、明知（knowledge）、轻率（recklessness）和疏忽（negligence）。

[12] 50 U.S.C.§4819(b), A person who willfully commits, willfully attempts to commit, or willfully conspires to commit, or aids and abets in the commission of, an unlawful act described in subsection (a)-(1) shall be fined not more than $1,000,000; and(2) in the case of the individual, shall be imprisoned for not more than 20 years, or both.

[13] 50 U.S.C.§4819(c), Civil penalties

[14] 《行政程序法》第701条。

[15] 第4819(c)(2)节规定了美国商务部对违反出口管制进行民事处罚（罚款、取消许可证、禁止出口）应遵守法定程序（如事先通知、听证机会），若处罚程序违法，企业可依据《行政程序法》向法院提起诉讼。第4843(c)节为反抵制规定，规定禁止美国企业配合外国对以色列等盟友的抵制行为，该条款授权商务部对违规企业处罚，并允许企业就处罚决定向法院提起诉讼。

[16] 与联邦快递诉美国商务部案不同，NDAA 2021的1260H条款中没有类似USC 4821(a)的排除《行政程序法》下司法审查的条款。

来源：合规小叨客，作者：Ch.WX，Zh.H