美智库分析日本网络防御战略的发展演变_风闻

远望智库开源情报中心 微风拂面 编译

网络空间已成为21世纪冲突与竞争的关键领域。面对这些变化，日本也难以独善其身。自21世纪初以来，日本的网络安全政策不断发展，折射出全球安全环境及日本自身战略重点的转变。21世纪初，日本的网络安全主要聚焦保护民用基础设施和政府网络免受潜在干扰。2000年，日本政府机构遭受的网络攻击为其敲响了警钟，促使日本成立了一个负责网络安全的机构，并制定了基本的网络安全战略。然而，这些工作在很大程度上是被动的，缺乏全面的国家安全视角。 

随着网络威胁变得越来越复杂，国家支持的网络攻击越来越普遍，日本政府开始认识到网络安全是一个关键的国家安全问题。这一转变的标志是2013年日本发布了第一版国家安全战略，明确强调网络域的重要性。2013年，东京方面制定了一项政府范围的网络安全战略。该战略确定了日本网络安全政策的基本原则：确保信息自由流动；应对日益严重的风险；强化基于风险的方法；支持公共和私营部门之间的合作以及国际伙伴关系。该战略还确定了优先合作领域，如事件响应、信息共享、打击网络犯罪和国际安全。随后，在网络事件数量不断增加的推动下，日本采取行动加强其网络能力，在2022年版《国家安全战略》中引入了“主动网络防御”（ACD）概念。

一、日本网络安全战略的演变

2000年以来，日本的网络安全战略发生了重大变化，特别强调保护民用基础设施和政府网络。这一演变经历了三个不同阶段，每个阶段都以关键的政策发展和战略思维转变为标志。

第一阶段，2000-2004年，以试错为特征。经历了2000年整个政府遭受网络攻击后，首相小泉纯一郎在内阁秘书处设立了信息技术安全办公室（ITSO）。该办公室的主要任务包括建立政府范围内的网络安全框架，制定关键基础设施保护行动计划，制定信息安全指南，以及对政府计算机系统进行安全评估。该阶段，日本的做法主要是面向平民和被动应对，重点是保护关键基础设施和政府网络。

第二阶段，2005-2014年，日本政府建立了网络安全的制度框架、战略和法律体系。在此期间，政府成立了信息安全政策委员会，并将信息技术安全办公室（ITSO）重组为国家信息安全中心（NISC，现为内阁网络安全中心）。国家信息安全中心是网络安全的中央政府机构，聚焦政府间协调。它领导制定了全政府信息安全战略和关键基础设施保护规划。日本经济产业省和总务省在制定私营部门和电信安全政策方面发挥了主导作用，国家警察局致力于加强网络领域的执法。2014年《网络安全基本法》为日本的网络安全工作建立了法律框架。其目的是建立网络安全政策的法律基础，并明确政府机构的责任。在此期间，日本网络安全政策的范围扩大到包括国家安全、公共安全和国际合作。2013年，日本通过了第一个全面的网络安全战略，承认网络攻击属国家安全问题。

第三阶段，始于2015年，日本开始实施《网络安全基本法》并通过了一项新的网络安全战略。该阶段的特点是为网络安全政策建立了法律基础，明确了政府机构的责任，加强了内阁网络安全中心权力（包括审计权），并更加关注国家安全层面的网络安全。2018年版《网络安全战略》标志着政策的重大转变，引入了网络威慑概念，强调加强公共和私营部门的防御、威慑和态势感知能力。它强调发展破坏对手使用网络空间的能力和加强日本整体网络防御态势的必要性。

2021年，日本政府发布了最新版网络安全战略，强调三大支柱：同步推进数字化转型和网络安全；从国家安全的角度强化网络倡议；为国际社会的和平与稳定做出贡献。该战略还认识到网络安全在快速数字化背景下日益重要，特别是考虑到新冠肺炎大流行的影响。此外，它还强调在整个供应链采用基于风险的网络安全方法的必要性。

向“主动网络防御”战略的转变伴随着2022年版《国家安全战略》的出台，该战略引入了日本版的“主动网络防御”概念。“主动网络防御”概念包括在和平时期先发制人压制敌方计算机以应对严重网络攻击的措施。鉴于网络攻击包括侦察、初始访问和具象化等多个阶段，日本的做法是在早期阶段化解攻击的影响。这与日本此前的防御姿态有着很大的不同，并与其西方盟友的做法更加一致。

2024年，日本政府加强了关于发展“主动网络防御”能力的讨论。政府成立的一个专家小组召开会议，审查了“主动网络防御”的挑战和概念细节，并于11月发布了一套全面建议。该小组的建议强调了加强公私伙伴关系、在专门的独立审计机构下进行沟通分析、消除网络威胁的机制以及重组内阁网络安全中心的必要性。

在石破茂首相的领导下，发展“主动网络防御”能力的工作取得了进展。政府2025年的预算支持了这一战略方向。与2024年预算相比，内阁网络安全中心的2025年预算拨款翻了一番，其人员从188人增加到233人。这些发展以及专家小组的建议为政府起草新立法提供了强有力的授权。政府于2025年2月7日向议会常会提交了立法草案，并附有详细说明其概念和背景的文件。

通过上述阶段，日本将公私伙伴关系和信息共享作为优先事项。“可信倡导者集体情报站”（CISTA）和“网络安全信息共享伙伴关系”等举措促进了政府和行业之间的合作。此外，由内阁网络安全中心（NISC）和国家计算机应急响应小组/协调中心（JPCERT/CC）运营的网络安全委员会根据《网络安全基本法》的规定，在严格保密的情况下与政府机构和私营组织共享网络威胁信息。内阁网络安全中心是一个政府计算机应急响应小组（CERT），国家计算机应急响应小组/协调中心（JPCERT/CC）是一个涉及私营实体的计算机应急响应小组。二者作为国家应急响应小组共同开展工作。国家计算机应急响应小组/协调中心（JPCERT/CC）自1996年以来一直担任联络人，当日本机构发生突发事件时向其报告。在此职能中，它支援事件响应工作、评估情况、分析使用的方法，并考虑和提出预防再次发生的措施。此外，利用电信运营商持有的信息是总务省采取主动网络安全措施的一环。

国际合作一直是日本战略的一个关键方面，其中国家计算机应急响应小组/协调中心（JPCERT/CC）在亚太地区的事件协调与能力建设中发挥着至关重要的作用。20多年来，日本为地区能力发展做出了贡献。其基于社区的方法，通过共享威胁信息和最佳实践，实现了集体力量。参与能力建设源于日本“自由开放”的印太愿景，旨在追求经济繁荣，确保和平与稳定。日本通过深化了解和培训，与其他国家开展网络安全能力建设。在全球范围内，作为事件响应和安全团队论坛（FIRST）的成员国，国家计算机应急响应小组/协调中心（JPCERT/CC）与其他网络安全应急响应小组在可信网络中合作。此外，自2022年3月以来，日本、澳大利亚、印度和美国通过“四方安全对话”小多边网络，举行了四方高级网络小组会议。该小组重申了成员国对印太地区的承诺，即让该地区的网络具有弹性，并且有能力探测和阻止网络攻击。

尽管日本的网络安全战略因国家安全考量而不断发展，但保护民用基础设施和促进公私伙伴关系始终是基石，同时也在应对人工智能和物联网等新兴技术等新的安全挑战。因此，网络安全的预算拨款有所增加。政府的网络安全预算从2014财年的约567亿日元（3.78亿美元）大幅增长到2024财年的2129亿日元（14.19亿美元）。随着网络威胁的演变，日本所面临的挑战将是保持这种平衡、协作的方法，同时发展在日益复杂的数字环境中化解复杂威胁所需要的能力。

二、在网络域向主动防御姿态转变

在近25年的时间里，日本的网络防御战略经历了深刻变革。从最初重点保护民用基础设施，到发展成一种综合方法，将网络安全纳入国防战略，并包括积极防御要素。这一演变反映了日本越来越认识到网络威胁是一个关键的国家安全问题，攸关日美同盟的影响力以及日本在国际安全中发挥更积极作用的野心。

2010年代初，日本对网络威胁的认识发生了重大转变。网络攻击越来越被认为不仅仅是一个技术问题，而且是一个国家安全问题。这一转变反映在2011年日美安全磋商委员会的联合声明中，声明首次提到了网络空间的威胁，并宣布两国将考虑如何应对。

2013年，日本发布了第一版《国家安全战略》，这是一个关键转折点。该文件明确承认了网络域在安全政策中的重要性，并为加强日本在网络空间的防御能力指明了方向。重要的是，它强调日美同盟是这一领域的支柱，明确指出网络防御合作是双边安全与防务合作的一部分。2013年至2018年间，日美大力深化网络合作。2013年2月，日本首相安倍晋三和美国总统奥巴马同意启动日美网络对话，该对话汇集了两国各相关政府部门。

日本的网络防御战略在2010年代后半期继续迅速发展。其中包括2014年在自卫队C4系统司令部下成立网络防御小组，2022年在国防部直属下成立网络防御司令部，以及在国防部内设立各种网络相关部门，包括2015年设立网络政策科和2022年设立网络安全特别分析师职位。2018年版《国防计划指南》将网络域定位为日本多域防御能力和跨域作战的关键。它扩大了保护范围，将私人关键基础设施纳入其中，反映出人们越来越认识到网络威胁的相互关联性。

2019年举行的日美安全磋商委员会会议标志着双边网络防御合作又迈出重要一步，两国确认，根据《日美安保条约》第五条规定，网络攻击可能构成武装攻击。该协议增强了《日美安保条约》在网络领域的适用性，并表明了日美同盟针对新型安全挑战的适应能力。在这一时期，美国的施压与支持对日本网络防御能力的影响非常明显。美国一直敦促日本加强网络能力，这反映出日美同盟需要在新兴安全领域做出更平衡的贡献。

日本在2022年版《国家安全战略》中引入主动网络防御概念，标志着这一演变过程的高潮。主动网络防御概念包括在和平时期先发制人压制敌方计算机以应对严重网络攻击的措施，这与美国的网络防御方法更为一致。这表明日本在网络空间采取了更加自信的姿态，并打算发挥与其盟友和其他志同道合国家相当的作用。日本不断发展的网络战略也伴随着预算的变化。国防部网络相关预算从2022财年的342亿日元（2.44亿美元）增加到2023财年的2363亿日元（17亿美元），这进一步表明日本对提高其网络能力的承诺。从占GDP的百分比看，2023财年，美国网络防御预算占其GDP的0.0493%，而日本的预算支出则达到0.0443%。这表明日本2023财年的网络防御预算拨款已达到与美国相当的水平，这是日本网络防御姿态的一个重大发展。

尽管日美同盟是日本网络防御的核心，但东京方面也扩大了与其他伙伴国的合作。2014年以来，日本与多个国家举行了双边网络安全会议，并参加了多国网络演习。这种扩大的国际合作反映出日本已经认识到，有效的网络防御需要与各伙伴国合作，符合其在国际安全事务中发挥更积极作用的战略目标。2024年引入的安全审查系统标志着日本在情报共享与联合威胁评估方面的又一重大发展。这一发展应进一步推动美日网络合作。

随着日本继续发展和实施主动网络防御概念，它将面临多重挑战，包括：法律限制；加强政府机构之间以及与私营部门的协调的必要性；在快速变化的网络域中运营的复杂性。日本主动网络防御能力与美国网络作战的整合，特别是在涉及驻日美军基地防御时，给日美同盟带来了机遇和挑战。

展望未来，日本的网络防御战略可能会继续发展，以适应新的威胁和技术进步。日美同盟无疑将在这一演变中发挥关键作用，塑造日本的网络空间能力、战略思维和作战方法。由于日美都面临来自俄罗斯、朝鲜等行为体的网络威胁，两国在该领域的合作对于双方在印太地区的共同安全利益变得越来越重要。

2000年至2025年日本网络防御战略的发展轨迹表明，日本明显转向了更积极、更全面的方法，这深受日美同盟的影响。这一演变不仅反映了日本越来越认识到网络威胁是一个关键的国家安全问题，也反映了日本要在国际安全中发挥更重要作用的野心。随着网络威胁的发展和扩散，日美网络空间联盟可能仍然是影响地区网络安全的关键因素。

三、影响和未来挑战

日本网络防御战略的演变，特别是采用主动网络防御概念，对地区安全态势具有重大影响，并且在实施过程中也将面临诸多挑战。随着日本探索这一新的数字前沿，它必须在更加自信的姿态及法律、实操和外交考量之间取得平衡。

日本新网络战略的主要影响之一是其对地区安全格局的潜在影响。通过发展深厚的网络能力，日本正在将自己定位为印太地区更强大的安全伙伴。这一转变可能会改变潜在对手的战略考量，并可能影响其他地区行为体的网络政策。

主动网络防御概念的实施将带来了多重挑战。法律上，日本必须应对复杂的国内和国际法律框架。可能需要对现行法律进行修订，如《禁止未经授权访问计算机法》。此外，日本必须仔细考虑其主动网络防御活动如何与国际法保持一致，特别是在行动可能影响其他国家系统的情况下。在操作上，主动网络防御概念要求加强政府机构与私营部门之间的协调。拟议的内阁网络安全中心重组是朝着这个方向迈出的一步，但建立有效的跨部门信息共享和快速反应机制仍然是一个重大挑战。日本还必须发展必要的技术能力和人力资源，以实施其更积极的网络战略。保护关键基础设施是主动网络防御概念的关键组成部分，需要与私营部门密切合作。建立有效的公私伙伴关系，同时尊重公司自主权并解决隐私问题，将是至关重要的。

展望未来，日本还必须考虑其主动网络防御概念将如何随着快速发展的技术而发展。人工智能、量子计算以及其他新兴技术的兴起可能会给网络空间带来新的机遇和挑战，需要日本不断调整网络战略。此外，日本积极的网络姿态可能会对其外交政策和外交关系产生影响。随着日本更加自信地参与网络行动，它必须谨慎管理人们的看法，并保持对国际规范和基于规则的网络空间秩序的承诺。