张梓太、包婧｜中国需要一部怎样的环境法典——再论环境法的适度法典化_风闻

张梓太｜复旦大学法学院教授，中国法学会环境资源法研究会副会长

包婧｜复旦大学法学院博士研究生

本文原载《探索与争鸣》2024年第6期

具体内容以正刊为准

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目前，学界对于编纂环境法典的必要性已经达成共识，争议焦点在于中国需要怎样一部环境法典，其中的一种代表性观点是中国生态环境法典编纂应走适度法典化道路。“适度”本意为程度适当，适度法典化理论秉持传统中庸之道，试图在形式法典编纂与实质法典编纂之间寻找平衡，调和生态环境法典确定性、稳定性、体系性与生态环境问题特殊性、速变性、复杂性之间的内在矛盾，并在学界近二十年的讨论中逐渐达成了“体系化适度”“调整范围适度”与“法律发展适度”三点共识。然而，因为“适度”这一概念本身具有模糊性，需要依据社会经济发展状况与现实立法需求对其进行更加明确的解释，才具有可操作性，而既有的适度法典化理论难以为正在开展的生态环境法典编纂工作提供明确的目标指引与技术支撑。因此，本文旨在分析适度法典化理论的现实困境，找寻现阶段环境法适度法典化理论的核心标准，通过对其进行理论修正和理念创新，以期为中国生态环境法典编纂提供一条切实可行的实践路径。

环境法适度法典化理论的发展脉络及其局限

笔者曾在国内首倡环境法适度法典化理论，指出其应该包含两个典型特征：一是中国环境法的法典化应采取渐进式与阶段性的具体进路，二是法典法与单行法共存互补。适度法典化理论认为，环境法典编纂应是一种动态的立法过程，通过阶段性的编纂与渐进式的修改来不断提升环境法典的体系化程度，以法典的开放性克服其稳定性弊端，以降低法典化的目标任务来确保法典编纂工作的顺利开展，以现实的短暂妥协来换取法典未来的发展可能。

（一）环境法适度法典化理论的发展脉络

环境法适度法典化理论形成于21世纪初，彼时中国正在开展关于环境法典的第一轮立法论证与法典化理论研究工作，环境法法典化还存在较大的现实障碍。首先，立法理念以及各界对环境法律基本问题的认识仍处于转型和变迁之中，增大了法典化的阻力。其次，21世纪初的中国环境法律体系仍在不断发展与快速更新，甚至许多现行重要的法律制度在当时还未诞生或远未成熟，加大了法典化的难度。最后，彼时我国的环境执法和环境司法水平都处于相对落后的状态，即便环境法典能够顺利出台，也不一定能够得到良好的实施。为打破这一瓶颈，推动法典化工作向前发展，适度法典化理论试图通过“适度”来克服法典化的局限性，降低法典编纂的难度与阻力。这一理论的关键在于，如何根据立法任务与立法环境的动态变化，来明确环境法典编纂的“适度”目标。基于21世纪初中国环境法律发展状况，适度法典化理论以“生态人文主义”为立法理念，在一部统一的法典之下，辅以一定的环境单行法，并提出了在总则编涵摄下的“生态保全编”“污染防治编”“环境程序编”与“附则编”五编体例，法典内容以“污染防治”为主，通过对既有环境立法进行高力度的学理整合，来实现对环境资源的综合决策与综合保护。遗憾的是，适度法典化理论在当时并未能推动环境法典编纂工作顺利进行，“基本法+单行法”模式的呼声仍占上风。直至2014年《环境保护法》修订时，生态文明体制改革也仍然遵循“基本法+单行法”的立法模式。

2017年，第十二届全国人大第五次会议主席团向全国人大环资委交付由吕忠梅等30名代表提出的“关于制定环境法典”的议案。经全国人大环资委审议，环境法典被纳入“抓紧进行立法前调研，待条件成熟时列入今后的立法规划”的立法项目。此后，环境法典编纂成为环境法学界讨论的热点，适度法典化理论再次得到重视，吕忠梅、于文轩等众多环境法学者都就环境法适度法典化理论展开过讨论，并根据新时代生态文明建设与生态环境法典编纂的新要求，发展了该理论。综合来看，目前环境法学界关于适度法典化的讨论主要集中在三个方面：第一，生态环境法典在调整范围上的适度，其最终目标是形成“法典法与单行法”并存的双法源格局；第二，生态环境法典在体系化程度上的适度，其最终目标是通过适度降低法典化的条件与逻辑要求，来平衡生态环境法典内部的严密体系与外部的适度开放之间的张力；第三，生态环境法典在发展进程上的适度，其最终目标是实现动态的法典编纂与修改，在稳中有变的社会生活发展中适时完善生态环境法典。

可以看到，环境法适度法典化理论能够贯穿生态环境法典编纂工作的始终，在一定程度上调和了环境法法典化难度大与生态环境法典编纂立法任务重、时间紧之间的矛盾，减少了在实质编纂与形式编纂之间进行选择的理论分歧，有利于在生态环境法典编纂工作中形成合力。当其他立法领域还在进行是否需要法典化的理论论证时，生态环境法典编纂工作已经正式启动，其进程远快于其他立法领域的法典编纂。然而，现阶段的适度法典化理论并非完美，已有学者指出，因为“适度”本身的模糊性，现阶段适度法典化理论似乎难以为生态环境法典编纂提供具体的立法技术支撑与方法论指导，适度法典化理论存在现实困境。

（二）现阶段环境法适度法典化理论的局限

环境法适度法典化理论本身具有极强的灵活性与适应性，能够适应不同阶段关于环境法典编纂的不同需求，只要还没有实现环境法典的完全化与实质化，处于形式与实质中间形态的法典编纂都可以被称为适度法典化。适度法典化理论秉持的是一种相对理性主义的立场，正如西方学者所指出的那样：“法典化运动的大部分原动力，无疑来自理性主义精神。” 从域外法典化进程来看，理性主义在法典化运动中也逐渐分化为相对理性主义和绝对理性主义，绝对理性主义苛求完美且不朽的理想法律体系，但因为其本身缺乏开放性，在法律实践过程中难以通过纯粹的概念和逻辑推演涵盖所有的法律关系。于是，各国法典化运动所呈现的理性主义逐渐相对化，开始关注实用且灵活的法典化目标导向。

实际上，在相对理性主义指导下的传统法典化理论本身就已经包含了适度法典化的含义。正如曹炜所指出的，适度法典化并未超越传统法典化理论，也并未提出新的法典化方案。首先，传统法典化理论也要求实现法典调整范围的适度，其并不排斥“法典法+单行法”的双法源格局。其次，传统法典化理论本身包含了“适度体系化”的意蕴，特别是自法典化运动以来，当下的法典化理论更多采用“现实的法典化”视角，并不追求绝对的、大而全的、理想化的法典法，排斥法典绝对的全面性和完备性，指向适度且开放的法典体系。最后，传统法典化理论也要求法典根据社会的发展进行动态调试。 **本质上说，适度法典化理论就是在相对理性主义指导下的法典化理论，只是相较于传统法典化理论而言，它更具有特殊性和针对性。**这具体体现在两个方面：一是它应当明确现阶段法典编纂所面临的基础性问题，二是为解决这些问题提供切实可行的方案与指导。

就此而言，现阶段环境法适度法典化理论只是指明和识别了有关生态环境法典编纂的几个基础性问题，但是并没有清楚回答本阶段究竟应该实现何种程度的环境法法典化，也没有给出明确的适度化目标。程飞鸿指出，适度法典化是立足中国实际国情所做的符合中国时空背景的法典化表达，必须明确“适度”的时间节点与具体含义，否则“适度”便会成为各种问题的导火索。 因此，适度法典化理论的关键在于，如何根据立法任务与立法环境的动态变化，来明确现阶段环境法典编纂的“适度”目标。既然学界普遍认为，我国启动生态环境法典编纂的条件已经成熟，那么在建设生态文明和人与自然和谐共生的中国式现代化的新时代，适度法典化相较于传统法典化而言，应当有既特殊又明确的目标导向。仅从现有的环境法适度法典化理论内容而言，它并未完成这一任务，这也就为适度法典化理论的修正提供了明确的方向，即寻找“适度”的具体目标。

以简约化理念修正环境法适度法典化理论的三重维度

环境法适度法典化理论试图在实质法典与形式法典之间找寻适合中国现实的特色化法典样态，其关键就在于对“适度”的把握，但是“适度”并非环境法法典化的一个明确目标，而是要在“适度”的基础之上再去寻找一个更加明确、更加合适的法典化目标。“适度”一词含义为“程度适当”，其本身就是一个不确定且模糊的概念，它意味着一个动态变化的状态，可以用来描述处于非法典与完全法典之间的任何状态。现阶段适度法典化理论已经明确了需要解决的问题与矛盾。然而，这仅仅是适度法典化理论的第一重功能，接下来的任务便是找寻生态环境法典编纂的“适度化”目标。按照穗积陈重对法典编纂的目的分类，生态环境法典编纂应属出于“策略整理目的而展开的法典编纂活动”，即通过有规律地整理现有环境单行法，来对当前复杂的环境法律规范进行简约化，从而形成结构合理、逻辑严密、繁简适中的环境法律体系，使环境法达至内外和谐的状态。法典的目标在于表述简约的法律，法典化的思维在于以简约的法律调整复杂的社会关系，简约实为法典法的一个基本特征。现阶段环境法适度法典化理论也应当秉持简约化理念，具体可从以下三个维度展开论述。

（一）现实维度：解决环境法律复杂化难题

中国编纂生态环境法典首先是一个重大的政治决策，是将党的生态文明建设理念转化为规范化、体系化的环境法律制度之根本要求，这也是中国生态环境法典的最大特色。进一步从学理上分析，中国编纂生态环境法典最重要的任务是解决当下环境法的碎片化问题，核心目的是实现环境法的体系化。**解决环境立法的碎片化问题通常有两条不同的路径：一是基本法路径，二是法典法路径。**如前所述，在21世纪初环境法发展道路的讨论中，因为当时立法理念以及对环境法基本问题的认识都尚处于转型和变迁期，环境法律体系仍在不断发展与快速更新，环境执法和司法水平也都处于相对落后的状态，即便有学者提出了适度法典化理论，也没能推动环境法典编纂工作的顺利开展。但是，在生态文明建设发展近二十年后，中国环境法学研究与环境法律体系构建都有了长足进步，与此前不可同日而语。

以体系化解决环境法碎片化问题是当前中国生态环境法典编纂的重要动因，但并非根本动因。从形式外观看，中国目前已有大量的环境单行立法，特别是生态文明体制改革后，中国环境立法得到快速发展，初步形成了“覆盖全面、务实管用、严格严厉”的中国特色社会主义生态环境保护法律体系，这些生态环境单行法构成了法典的法篇整合基础。正是在环境单行法大量存在的现状下，由于环境基本法的缺失，《环境保护法》难以对生态环境法律体系进行统合，导致我国生态环境立法呈现严重的碎片化现象，体系性和协调性不足，立法条文重复率高、矛盾冲突多，事权重叠、交叉和空白现象同时存在，公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化现象较为严重，法律权威受到挑战，法律实施面临困境。 以体系化改变生态环境立法碎片化现状是法典编纂的重要动因，但碎片化仅仅是目前生态环境立法呈现出的表象，其更深层次的问题在于，当前的生态环境法律体系过于复杂。

“法律复杂化理论”（legal complexity theory）由耶鲁大学的楚克（peter H. Schuck）率先提出，他认为法律复杂化的核心特征有四：分别是法律的密集化（density）、技术化（technicality）、不统一（differentiation）和不确定（indeterminacy）。何江就环境法律复杂化问题做过深入分析论述，并将其视为环境法法典化的动因，笔者予以赞同。环境法律体系的碎片化实属法律复杂化的一个表征，因此以体系化解决碎片化问题只是启动法典编纂的一个方面。接下来需要明确的问题是，生态环境法典编纂能够在何种程度上解决环境法律复杂化的问题。

**首先是法律密集化问题。法典实为法篇整合，是按照一定的目的、顺序和层次对相关法律规范进行排列而形成一个较为统一的规范整体的过程，法典化是对已有法律的系统化、体系化整理。 可以认为，生态环境法典编纂能够从根本上解决当前环境法律密集化的问题。其次是法律技术化问题。**环境法具有极强的科技性、专业性和对策性，需要对生物习性、自然力、地理连续性等不可控因素以及环境问题的科学复杂性和后果危害性进行综合考量，以此来纠正工业文明给社会带来的外部性偏差。这是由环境问题的特殊性与环境法的纠偏性所致，即便是编纂法典，也难以改变环境法的技术化现状，最多只能在规范层面对技术问题予以解释，以此消解技术理性与公众理性之间的冲突。**再次是法律不统一问题。**碎片化必然导致法律规定的不统一，体系化是解决法律规定不统一的必要途径，生态环境法典编纂能够解决法律不统一的问题，其中的关键是找寻当前生态环境立法的逻辑主线与完备价值。**最后是法律不确定性问题。**据何江统计，我国环境法律被修改的频次较高，每部环境立法平均适用年限仅为7.5年，频繁的修改会影响环境法律的权威性和可信赖性，还会造成法律结构上的不稳定。 法典的关键在于安定，法典安定性有两个方面的体现，一是通过法典达成的安定性，二是实现法典本身的安定性，由此产生了对法典的重要要求，即法典不仅需要用正确无误的法律语言来表达明确的法律规范，还不能轻易修改。因此，生态环境法典编纂也能够从根本上解决环境法律不确定性的问题。

**综上所述，环境法律的复杂化是编纂生态环境法典的根本动因，通过法典编纂能够从根本上解决环境法律密集化、不统一、不确定这三个问题，但并不能消除环境法律技术化的难题。**因此，当前环境法适度法典化理论就需要围绕如何解决法律密集化、不统一、不确定这三个问题展开。环境法律密集化是法律形式外观的问题，表现为单行法数量多、条文重复率高，针对这一问题的解决方案是减少单行法数量、降低条文重复率；环境法律不统一是法律价值理念问题，针对这一问题的解决方案是找寻贯穿生态环境法律体系的逻辑主线与法律价值；环境法律不确定是法律表达与法律发展问题，针对这一问题的解决方案是重塑法律体系形式上与实质上的稳定。这些解决方案都指向同一个目标，即法典的简约化。法典本身就是在表述简约的法律，以简约化的法典解决当前生态环境法律复杂化难题，应是现阶段生态环境法典编纂的主要目标。

**（**二）历史维度：简约化法典的编纂传统

中国古代法典编纂无论在立法思想、立法内容还是立法技术上，都体现着“繁简适中”的简约化理念，追求法典稳定性与开放性的均衡统一。从思想观念上看，中国古代思想家和统治者普遍认为法典应当疏简。老子根据天之道，主张“法令滋彰，盗贼多有”。韩非子主张“明主之表易见，故约立；其教易知，故言用；其法易为，故令行。三者立而上无私心，则下得循法而治”，即法律应易掌握、易理解、易遵行，如此才能缘法而治，商鞅主张“圣人为法，必使明白易知”。晋代法学家杜预认为“刑之本在于简，直”，法典是人们的行为准则、官吏办案的依据，所以应当准确、简明、通俗。唐太宗李世民主张“国家法令，惟须简约”，法律应当由繁入简，以宽得众。

从法典内容上看，中国古代法典都追求“科条简要、律疏并行”。以唐代律典为例。唐初，唐高祖提出“立法务在宽简，取便于时”，而后立法者开始对唐律进行“化繁为简”的工作。从唐律的条文数量来看，《贞观律》作为《唐律疏议》的定本，“比隋代旧律，减大辟者九十二条，减流入徒者七十一条……凡削烦去蠹,变重为轻者,不可胜纪”。 虽然《贞观律》仅设条文五百、罪名四百四十五，从数量上较于前朝较少，但它简而有要，并不因为条文数量的大幅度缩减而影响其整体性与完备性。与此同时，唐朝立法者灵活利用一系列措施来防止疏漏现象的出现：第一，唐律首创“疏议”格式，以此来阐明立法理由与立法精神，对律文作法律解释；第二，唐律设置了完备的类推原则，即“举重以明轻，举轻以明重”；第三，唐律还设置了一些“弹性条款” 作为兜底，使得繁与简在唐律中实现了高度统一。

从立法技术上看，中国古代采取“以类相从”和“律例统编”的方式来实现法典的简约化。以律典为例。首先，中国古代律典的法篇与体例大致经过了“以刑统罪”到“以罪统刑”再到“六曹分目”的发展历程，形成了“以类相从”的编纂传统，通过对具体的罪名和犯罪构成要件进行抽象概括，以一种偏描述式的概括对当时社会存在的犯罪行为进行整合，将罪的本质作为律典编纂的根本标准。立法的分类越合理，法律的科学性就越强，同时法律也就越简约。其次，法典成之不易，一方面，法典的“不周延性”可谓其最大弊端；另一方面，法典也必须适应不断发展变化的社会生活，以实现法与时转，此为法律有限与生活无限之间的必然矛盾。要解决这一矛盾，方法通常有二：一是提高法律的抽象程度，然后赋予司法官员自由裁量权；二是降低法律的抽象程度，通过不断制定新的法律规范以拾遗补缺。中国古代立法选择了后者，也即在律典作为国家的根本法典之外，还生发出了各种灵活又多样的法律形式，如令、科、比、格、式、敕、例等，它们同法典一起形成了相辅相成、内容丰富且独具特色的中国古代法律体系，实现了在稳定性之下的灵活变通，弥补了法典滞后和不周延的缺陷。

据此，环境法适度法典化理论至少能从中国古代源远流长的简约化法典编纂传统中汲取如下经验：第一，在法典体例结构方面，总则部分提炼抽象的基本原则与基本制度，为各分编的编纂与未来修改留足空间；第二，在法典开放性方面，应当认真研究法典法与非法典法及其与行政法规、部门规章、地方立法的关系，明确法典法所能规定的内容详简程度；第三，在法律发展方面，应建立特殊于普通法律的法典修改机制，借鉴古代法篇续造传统，根据实际情况适时地修改、补充和更新法典内容。

（三）比较维度：《民法典》为生态环境法典编纂提供经验借鉴

域外环境法典具有条文数量多、内容繁杂的特点，难以为我国生态环境法典编纂提供简约化的立法经验。但是，我国《民法典》却是一部简约化的法典。从条文数量来看，《民法典》共7编1260条，与《法国民法典》《德国民法典》的两千多款条文相比，无疑是一部简约化的民法典，它构成了中国民法体系的基石，这一点主要得益于其开放性的设计，通过设置民事法律原则、补充性法律渊源和概括性规定，实现了立法权与司法权的联动，平衡了民法体系的稳定性与灵活性。

正如张生所指出，成熟的民法体系内的各种法律形式各有分工，法典法简约而稳定，指导性案例具体而灵活，指导性案例处于民法体系的规范末梢，可以有效应对社会快速发展所产生的新问题，司法机关以指导性案例和司法解释的方式为民法体系的生长提供基础材料，然后适时地将抽象化条文化的裁判要点纳入民法体系之中。 如此，既能在法典编纂过程中保持条文的简约，又能实现民法体系的不断成长与发展。

生态环境法典与民法典的殊异在于，生态环境法律体系从外在形式上来看，是由“宪法—法律—行政法规—部门规章—地方性立法”所构成的多位阶法律体系结构，而民事法律体系则不存在这一问题。《民法典》的颁布意味着民事法律成典，民事法律体系主要是以《民法典》为纲，《民法典》构成民事法律体系的大部。但是环境法是一个开放的法律系统，是一个“在调整社会关系、规范社会环境行为的过程中随时获得社会的信息并及时自我修正、自我完善的系统”。环境法作为一种服务于实践的经验与理性共同作用下的产物，以解决环境问题为首要任务，既包括解决业已存在的问题，也包括预防未来可能出现的新问题。因此，环境法与生活世界有着十分密切的联系，在环境法法典化的过程中如果秉持“包治百病”的静态法治观，则可能会人为地削弱其纠偏功能。

就环境法律体系而言，因为环境法自身的纠偏性与行政法属性，导致在《生态环境法典》之外必然存在大量的行政法规与规章，它们需要对法典法的内容进行细化。与此同时，在司法领域还会产生大量的司法解释。因此，要实现生态环境法典的简约化，就更要通过开放性的设计，来解决法典条文繁缛的问题。简约化的《民法典》的出台为环境法适度法典化提供了经验借鉴，除了可以借此反观贯穿环境法典的逻辑主线外，也可通过规定法律价值和法律原则及基本制度来扩展法律规则解释的空间，还可以通过设定引致条款来为法规、规章以及法律解释的接入留下接口，以此将法律实践过程中后续出现在法典之外的非法典法甚至是司法实践中形成的有益经验纳入生态环境法典之中，增强其适应性与适用性。 这就意味着，环境法适度法典化在追求功能主义的基础之上要适当保证环境法典的开放性，允许环境法典与特别法以及其他部门法进行有机衔接，使其能够满足“稳中有变”的现实需求。

以简约化理念修正环境法适度法典化理论的三重维度

如上所述，为更好地解决环境法律复杂化难题，环境法适度法典化理论应当遵循简约化理念，充分借鉴和吸收中国古代简约化的法典编纂传统及《民法典》简约化的立法经验。简约化实为现阶段环境法适度法典化理论的内在含义与核心目标，它突破了“适度”的模糊性弊端，赋予“适度”以明确的目标，为适度法典化理论所识别的三大基础性问题提供了全新的解决方案。

（一）简约化实为现阶段适度法典化理论的内在含义与核心理念

从词义上分析，“复杂”的反义词即为“简约”。《说文解字》记载：“简，牒也。”“简”的本义为竹简，是自商代以来便被广泛使用的书写材料，因为人们无法对社会全部事务进行记录，又从“简”字引申出“挑选”和“省略”之意，所形容的就是经过挑选、省略之后保留下来的结构单纯、容易理解的状态。中国古代虽无“法典”一词，在甲骨文中却早有“典”这一字，由上部“册”字与下部“手”字会意而成，作“双手恭敬地捧着简册”解。 《说文解字》记载：“典，五帝之书也。从册在丌上，尊阁之也。”“册”最早由用绳子或皮带将记录生活中重要事件或重要人物言论的竹简编连而来，随着“册”的增多，人们又对其进行归纳分类而形成系统的“典”，供奉于殿阁以方便人们查询、恭敬遵循。综上所述，“典”为“册”的归纳汇总，“册”为“简”的编连接续，“简”是“典”的本初形态与根本特征。

**需要注意的是，本文所提出的法典简约化并非简单化。编纂环境法典能够克服环境法律复杂化难题，但其终极目标并非实现环境法律的“不复杂”，环境问题本身的复杂性决定了环境法律具有不可不复杂的特征，如果仅从简单化角度出发，则容易弱化环境法的纠偏功能，将复杂的问题简单化，这必然会导致“一刀切”现象的出现，反而会降低生态环境法典的科学性与合理性，增加环境法律实施的难度。**简约的含义为简而易行且合乎道，简约化相对于简单化而言，是一个丰富立体且多阶层的概念，简约化的适度法典化理论应当具有两方面的内容：一是形式简约，这一点可直接体现在篇章体例和条文数量上；二是实质简约，即需要找到贯穿生态环境法典全篇的逻辑主线与法律价值。同时，以简约化为核心的适度法典化还应当满足以下标准，分别是规则的明确性、法律的可得性、功能的清晰性和实施的低成本，以此重点解决当前生态环境法律密集化、不统一、不确定的问题。

可以认为，法律规定得越具体，它所面临的修改概率就越大；法律规定得越抽象，其内容就越稳定。环境法适度法典化理论所要追求的简约，就是在法律规范抽象到一定高度的简约，法典使法律简约有条理，但太过简约的法律又必然面临法律适用的困难，因此，环境法适度法典化必须在简约和符合个案正义之间取得平衡。

（二）简约化理念在环境法适度法典化理论中的应用与实践

如上所述，现阶段环境法适度法典化理论已经识别出环境法典编纂所面临的三个基础性问题，即法典调整范围适度、体系化程度适度和法律发展适度，以简约化理论对环境法适度法典化理论进行修正，则从以上三个方面为“适度化”提出了明确的“简约化”目标。

1.法典调整范围的适度目标：法典规范渊源的简约化

从逻辑上讲，法典化是对某个特定部门法表现为多个单行法之现状的否定，法典是该特定部门法区别于单行法的应然表现形式。因此，在法典法颁行之后，就不应该再存在或出现“法典法与单行法”并行的双法源格局，此为既有环境法适度法典化的理论误区，而存在这一误区的原因在于，没有正确界定生态环境法典在生态环境法律体系中的法律定位。从法律体系定位来看，生态环境法典应在以宪法为中心的中国特色社会主义法律体系中具有环境法领域基本法律和基础性法律的独立地位，承担承接宪法、衔接各类环境法律规范的功能。

《宪法》第62条和《立法法》第10条规定，全国人民代表大会有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。基本法律是由全国人大制定的、介于宪法与非基本法律之间的法律层次，具有全局性、重要性的特点，和宪法一起构成非基本法律、法规、规章的制定依据。“基础性法律”则是新近提出的概念。胡建淼认为，基础性法律是“由全国人大及其常委会制定的用于综合调整某一类社会关系或规制某一类行为的综合性法律”，应当具有法律性、全面性、综合性、基础性的特点。法典是一种综合立法形式，是单行法发展到一定阶段的产物，是通过“化零为整”将已有法律规范集大成的立法成果，因此法典法必然是基础性法律。

生态环境法典既是生态环境保护领域的基本法律，也是该领域的基础性法律。从制定主体来看，生态环境法典应由全国人大制定；从调整范围来看，生态环境法典应具有全面性的特点，它必须调整生态环境保护这一类人与人、人与自然之间法律关系的全部；从调整方式来看，生态环境法典应具有综合性的特点，它必须综合运用民事、刑事和行政的法律调整方式，在法典中既有实体性规范，也有程序性规范；从法律规范体系的地位来看，生态环境法典在整个环境法律体系中具有“基石性”地位，这意味着生态环境法典出台后，必然会成为生态环境法律渊源的中心，而且是环境法的主要渊源与实施的主要依据。因此，在生态环境法典之后颁布的新法并不能称为环境法领域的单行法，而应该属于非基本法律或非基础性法律，本文将其称为“非法典法”，其无论在法律价值、基本原则还是基本制度方面，都不得与生态环境法典相抵触；在法律适用上，应当优先适用生态环境法典。

因此，后颁布的生态环境领域的非基本法律或非基础性法律并不会构成对生态环境法典的挑战与解构，而是对生态环境法典的延伸与发展。如此，就打破了现有环境法适度法典化理论所提出的“法典法+单行法”的双法源格局的局限，修正后的适度法典化理论构建了一个全新的“生态环境法典和非法典法”的双位阶法源格局，其不再遵循“新法优于旧法”与“特别法优于一般法”的原则，而是应当确保非法典法不得与法典相抵触，以保障基础性法律即生态环境法典的权威。

“生态环境法典与非基础性生态环境法律”双位阶法源格局的确立对生态环境法典的制定提出了具体的要求：第一，生态环境法典必须具有全面性，必须涵盖生态环境保护领域的所有法律关系；第二，调整对象的全面性和法律本身的有限性又意味着，生态环境法典必须具有高度的抽象性，必须科学合理地对法律价值、基本原则和基本制度进行总结，寻找当前生态环境法律规范的逻辑主线；第三，生态环境法典编纂应详略有当，生态环境法典是典型的行政领域法典，其应当规定最基础性的法律规范，无须面面俱到，具体的规范可交由非基础性法律、行政法规、部门规章及地方立法进行细化和补充，这样既能加快生态环境法典编纂的速度，也能减少法典后续的频繁修改，提高法典权威。这些工作背后的底层逻辑就是对现有生态环境保护领域的法律做简约化处理，无需过多纳入法规、规章甚或司法解释、习惯法中的相关内容，放弃“大而全”的法典化目标，实现对现有环境单行法的整合与创新。

2.法典体系化程度适度目标：法典逻辑体系的简约化

有学者认为，环境法典自环境基本法发展而来，法典法可以说是基本法综合化的成果之一，二者具有功能和目的上的相似性，体系和内容上的传承性。域外部分国家的环境基本法虽然没有使用法典的名称，但却在内容和形式上具有环境法典的特征。比如，1988年加拿大颁布的《环境保护法》是在汇集了五部早期环境法规的基础上颁布的综合性立法，它取代了此前实施的《环境污染物法》《清洁空气法》《水法》《海洋倾废法》和《环境法》。但是，域外这一立法经验并不符合我国生态环境法典编纂的现状。首先，我国并未制定环境法领域的基本法，《环境保护法》仍以污染防治为主，无法涵盖自然生态保护、绿色低碳发展等内容。因此，如果我国环境法典仅以《环境保护法》为蓝本，则此法典仅能称为《污染防治法典》。其次，环境法典无论从内容还是从体系上说，都必须对《环境保护法》作大规模的更新与改变，现有的环境法基本原则无法涵盖法典各分则的调整范围，基本制度也需进行相应的调整。

**中国生态环境法典应当采取“实用主义思路”，注重解决实际问题。**从现有的论证来看，适度法典化理论得出的结论是我们需要一部形式完整而非实质完美的生态环境法典，它并不追求绝对理性主义的不朽理想，在现阶段制定出一部符合中国实际的生态环境法典则更为重要。如上所述，生态环境法典应为生态环境法律体系中的基本法律和基础性法律，这意味着法典颁布后，它必然要引领生态环境保护领域的所有法律法规，因此，它必须具备调整范围和调整对象上的全面性，这就对法典的体例编排提出了很高的要求。从比较法视角看，《瑞典环境法典》和《法国环境法典》形成了两种截然不同的体例结构，前者主要以“环境法律行为”为纲，而后者则主要以“自然环境要素”为纲。但从法典的内容来看，上述两部法典仍然难以避免交叉规定的现象。

**中国生态环境法典编纂要实现体系化，首先需要找到能够“以类相从”的“分类”标准。**中国环境立法目前已经形成了两大逻辑体系，即环境管理型立法和环境要素型立法，这两大逻辑体系并非完全独立，环境管理型立法是基础的、一般性规定，环境要素型立法则是特殊性规定，而在管理型和要素型立法之外，环境立法中还存在环境侵权、环境刑事、环境公益诉讼等暂未形成统一逻辑的法律规范，这就加大了生态环境法典体系化的难度。既然生态环境法典是打破现有环境立法碎片化、提升环境法体系性的关键，那么就必然需要有确定的、能够支撑起整个环境法体系的支点，而这一支点如何选取至关重要，这也是涉及生态环境法典分则“以类相从”的关键。

**其实，无论是古代的“以类相从”的立法传统，还是近现代西方“合并同类项”的立法技术，其本质都是通过设计科学合理的篇章体例，找寻法典内部的逻辑主线，此实为法典逻辑体系的简约化。**因此，生态环境法典应当在总则编中确立基本法律价值、法律原则和基本制度，各分则要能够涵盖现有单行法资源下的体例，同时还要能够涵盖未来可能出现的新问题。对此，学界已经达成基本共识，中国生态环境法典的体例主要分为“总则编”“污染控制编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”和“生态环境责任编”五编。该统分结构较为合理，在总则编规定环境法的基本原则与基本制度，分则的内容与当前中国生态环境行政管理体制基本对应。2018年国务院机构改革后，我国对于生态环境保护和自然资源管理形成了两大部统分结合的管理模式，依据2018年国务院印发的生态环境部、自然资源部及其他各部委的“三定”方案，生态环境部的职权范围主要体现在“污染控制编”中，自然资源部的职权范围主要体现在“自然生态保护编”中，而“绿色低碳发展编”的内容则主要与国家发展和改革委员会资源节约和环境保护司的职权范围相联系。除了上述三个部门之外，生态环境法典的内容还涉及水利部、农业农村部等部门。可见，从目前有关生态环境法典的分编方案来看，基本与我国环境行政管理体制相对应，能够最大限度地发挥生态环境法典的纠偏功能，充分体现环境法的实践理性。

从法律价值追求来看，应当以“人与自然和谐共生”作为生态环境法典的最高价值目标，这意味着，生态环境法典除了追求人与人之间、人与社会之间的和谐之外，还要关注人与自然的和谐，这是生态环境法典对“和谐”价值目标的一大突破。相较于“可持续发展”理念而言，“人与自然和谐共生”的目标不仅要求满足当代人与后人生存与发展的需要，同时还要求满足不破坏其他生物在同一生态环境中生存与发展的需要，这一价值目标的确立实现了中国生态环境法典从“代际公平”向“种际公平”质的飞跃。因此，中国生态环境法典应当以全新的“生态文明”理念和“人与自然和谐共生”价值目标为指引，为全球生态环境治理提供中国方案。

3.法典法律发展的适度目标：法典法律条文的简约化

编纂生态环境法典的另一个重要现实问题是，立法机关审议法律文本的能力是有限的。据学者统计，按照常规审议方式，一届全国人大能够审议的法律约为8部，条文数量约为600条；一届全国人大常委会能够审议的法律（含草案）约为71部，条文数约为2800条。而就目前现行有效的核心环境单行法的条文数量来看，共18部1329条，条文数量之多、编纂体量之大，必然要求对法典的法律条文数量进行简约化处理，而实现条文简约化的关键就在于，如何协调法典法与法律续造以及法律解释之间的关系，也即法典法的开放性问题。

在中国生态环境法典编纂过程中，环境法律基本制度需要在法典中明确，但是制度的具体内容却可以非基础性法律、行政法规、规章或地方立法的形式另行规定与细化，就像古代在律令法典之外还有敕、格、式等对其进行修订或补充。以环境标准的设立为例，环境标准制度是环境法的基本制度之一，必须一以贯之地落实，但是标准的具体内容却必须因时而动，既有国家标准与地方标准之分，也有行业标准之分，而且会随着社会经济的发展而不断更新与修正，如果将其落实入生态环境法典中，则会导致严重的滞后性问题，此时就需要以行政法规、部门规章或地方立法的形式予以公布。

在生态环境保护领域，最高人民法院与最高人民检察院已经颁布了大量的司法解释与指导性案例，即便法典法能够将这些司法实践中存在的所有解释涵盖其中，也不可能阻止最高人民法院和最高人民检察院在生态环境法典实施过程中发布新的司法解释或指导性案例。因此，期待立法机关与最高司法机关形成良性互动，通过法律续造和法律解释来逐步完善生态环境法典，再通过修改法典的方式逐步吸收司法解释与指导性案例中的合理成分，也是一种新的中国特色。

如前所述，在认识到行政法规、部门规章以及地方性立法、司法解释的强大生命力和灵活性之后，对生态环境法典法律条文进行简化就更具有合理性，被纳入生态环境法典之中的内容应当具有基础性和原则性的特征，而且应当是在长期生态治理实践过程中所形成的较为稳定的法律关系与制度内容。

环境法适度法典化理论是环境法学界编纂生态环境法典的基本共识，但因为“适度”自身的模糊性，需要根据现阶段的立法任务与立法目标赋予“适度”以明确的目标。从现实需求来看，编纂生态环境法典的根本目的是为了解决当前环境法律复杂化的难题，因此必须秉持“简约化”的理念，简约化应该是现阶段环境法适度法典化的内在含义与核心目标。从实践路径来看，以简约为核心的环境法适度法典化理论追求的三大目标分别是法典规范渊源的简约化，即生态环境法典应当规定最具基础性的法律规范，无须面面俱到；法典逻辑体系的简约化，即以人与自然和谐共生为最高价值追求，以“总则编”“污染控制编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”和“生态环境责任编”为法典体例；法典法律条文的简约化，即以行政法规、部门规章、地方性立法以及司法解释对法典规范进行细化。