编译 | 中央输血还是地方造血？印度改革需要“中国式”破局..._风闻

编者按

本文将印度城市与中国城市治理与发展路径进行对比，探讨了印城市治理的现状与挑战。文章指出，尽管印度在过去十年尝试进行一系列改革，但由于地方政府缺乏足够的经济自主权和财政能力，印度城市未能像中国城市一样在全球竞争中取得优势。中国推动权力下放，采用“任命制”与“定向自主”的政策，推动地方创新与竞争，从而推动地方经济发展。相反，印城市治理过于依赖中央政府拨款，缺乏独立施策和竞争空间，导致地方政府发展能力严重不足。与此同时，印中央政府也一直困于仅通过提供拨款资助城市发展的“输血式”思路，致使印各邦始终难以突破发展瓶颈。文章建议，印中央政府亟需与邦政府建立改革共识，借鉴中国治理经验，激活城市制度创新活力，并重构城市竞争力，以此实现“发达印度”目标。南亚研究通讯特编译此文，供读者批判参考。

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毫不奇怪，近期一项知名经济学家托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）参与撰写的研究显示，20世纪90年代初以来，印度收入和财富不平等急剧增加。1991-2014年间，一系列不平等现象在国大党领导的联合政府时期不断加剧，并在印人党执政后进一步恶化，这彰显出印度政客对“精英发展模式”早已达成政治共识。

对中国经济发展轨迹的解读众说纷纭。选取农业、科技、航天、电动汽车等任意一个产业部门，都可以找到专家关于国家政策导向及战略远见如何推动这些产业发展，最终帮助中国跻身经济强国之列的分析，仿佛是在让我们相信，只要印政府自上而下推行几项重大政策和计划，就能改变印经济命运。

过去十年间，印度曾有一个拥有强大政治授权的政府，试图推动土地、劳动力、资本、农业、税收领域改革。然而，印经济却未能如中国般实现腾飞。三十多年来，中国的人均年增长率超过8%。反观印度，尽管其经济基数远低于中国，但经济增速似乎始终难以突破6%。

问题到底出在哪里？特定行业政策差异能在一定程度上解释两国发展路径的不同，但却无法阐明中国为何能协同推进多领域增长。究其根本，我们需要着眼于中国实现长期经济增长的原动力。

行政权力下放，正是支撑中国经济增长的一个关键因素。外界常将中国的产业成就归功于中央层面的战略规划，然而，实际推动力源自地方政府的弹性试错机制、持续投资能力与治理效能提升。

我们关于中国经济增长根本动因的传统认知存在偏差。尽管中国实行一党执政，但其权力下放程度远高于印度。数据显示，印度市级政府支出仅占政府总支出不到3%，而中国省级以下政府支出占比接近51%。此外，中国地方政府在实际治理中职能更加广泛，例如几乎全权负责失业保险和养老金等社会保障事务。

一、任命制

这一制度的建立首要归功于邓小平，他在一党执政框架下构建了问责机制与官僚绩效评估体系。这一制度允许地方领导人将辖区经济增长作为晋升依据。政治学教授洪源远（Yuen Yuen Ang）在《中国如何跳出贫困陷阱》中指出，中央政策通常较为宏观，为地方政府探索差异化发展路径留下充分空间。这种“定向自主”治理模式催生了多元发展政策，地方官员可因地制宜推动改革发展，例如，部分地区发展本地乡镇企业，部分地区则依托经济特区吸引外资。

由此，中国城市不仅在内部激烈竞争，更积极参与全球城市间的发展角逐。事实胜于雄辩，只需访问重庆或上海市政府官网，将其政府规划文件与孟买、班加罗尔等城市的相关文件进行对比就能发现，中国城市拥有的经济自主决策权远超印主要城市。

举几个例子，上海市行政级别等同于省级，其2035总体规划明确聚焦集成电路、生物医药、人工智能三大战略产业。在确定重点发展领域后，由上海市政府而非中央政府制定具体政策，资助相关企业发展，例如，上海市政府2024年设立14亿美元（$1.4 billion）专项基金用于培育前沿产业；中国最大汽车制造商上汽集团（拥有名爵品牌）为国有企业，但其管理权归属于上海市政府而非中央；中国半导体龙头企业中芯国际也获得上海市政府直接投资。另一主要城市重庆则设有外事办公室以处理经济外交事务，并通过设立科学技术局推动新兴科技领域发展。

当然，中国此类权力下放模式并非毫无弊端。投资驱动型发展模式已引发金融抑制、产能过剩等问题。近年来，中央政策导向逐渐细化，压缩了地方政府的政策试验空间。地方层面过度追求产业自主，导致资金流向中国尚不具备相对优势的领域。《经济学人》数据显示，截至2024年6月底，中国有30%工业企业处于亏损状态。

二、我们的城市没有能力

尽管存在种种限制，但为了与中国城市竞争，印度城市仍需付出诸多努力。印央行（RBI）最新发布的市政财政年度报告揭示了四个关键事实：

其一，城市地区贡献了印GDP的60%，但所有市政机构自主财政收入总额仅占 GDP的0.4%；

其二，即使是城市化水平较高、拥有多个中等城市的泰米尔纳德邦，其市政机构税收收入与邦政府税收收入的比例也显著偏低，仅为1.8%；

其三，在全国各邦中，仅有马哈拉施特拉邦的市政机构收入与邦政府收入之比超过10%；

其四，商品与服务税（GST）制度实施后，市政机构对上级政府财政转移支付的依赖度进一步提升。目前，此类转移支付已成为城市财政的最大收入来源。

在当前财政窘境下，印度城市无力像中国城市一样开展同类发展实践。

这一差距表明，我们不仅需要考虑国家层面的竞争力，还需要考虑城市层面的竞争力。若印度逾250个城市无法开展实践探索并相互竞争，印恐面临经济停滞风险。

三、向中国学习

对印经济发展而言，自下而上重新审查城市治理体系恐是最易受忽视的关键突破口。邓小平通过调整地方政府激励机制大幅推动了中国经济发展，而印度城市却仍深陷治理效能的低水平循环。

邦政府一方面诟病联邦政府资源分配不公，另一方面却在扼杀城市政府的自主发展空间。而联邦政府则一直困于仅通过拨款资助城市发展的固有思维模式，未能切中真正要害。

近期，联邦政府在住房和城市事务部主导下推进示范性市政法案立法工作，旨在解决城市治理核心问题，此举思路正确，具有积极意义。

然而，鉴于城市治理改革属于邦政府宪法管理范畴，联邦政府仅能制定“示范性”规则。

因此，就联邦政府而言，推动各邦政府借鉴中国权力下放改革经验也至关重要。毕竟，如果缺乏具备经济自主权、治理现代化的大城市集群，“发达印度”愿景便无从实现。

作者简介：普拉奈·科塔斯坦（Pranay Kotasthane），非营利性公共政策研究与教育中心“塔克夏希拉研究所（Takshashila Institution）”副所长。