关税战只是前奏？各国经济协作或因“分配问题”陷入僵局_风闻

于春海、杨雯琦

中国人民大学经济学院、国家发展与战略研究院

【导读】自4月初以来，特朗普政府接连宣布对包括中国、欧盟在内的多个国家加征高额关税，最高达145%，引发中国迅速反制，将对美进口关税提升至125%。这一轮针锋相对的贸易对抗不仅推高了全球市场波动，致使美股、欧股接连震荡，还导致油价、债券收益率剧烈起伏，全球供应链面临空前压力。更令人担忧的是，这场关税战暴露了全球经济协作的脆弱性，中美关税战的升级，正是“超级全球化”瓦解的缩影，折射出经济和市场逻辑到政治经济逻辑和零和博弈的根本转向。美中互征高额关税，各国政策内向性加剧，单边主义盛行，多边协调几近瘫痪，那么，全球治理缘何失败？世界经济协作危机又何以发生？

本文指出，在地缘冲突以及全球经济长期停滞的大背景下，主要国家之间越来越难以就全球危机达成协调与合作。这是因为涉及空间上的跨国再分配问题，各国政策之间的潜在竞争性，使其缺乏协同解决全球问题的政治意愿，这从根本上制约了国际协调。

作者认为，从长期视野来看，这可能是20世纪80年代以来“超级全球化”逐渐减速的结果。全球化本身会带来收入分配效应，当收入分配问题累积到一定程度，对全球化的不满和对抗力量就会从多个维度显露出来，并演变为民粹主义、单边主义和保护主义等思潮和政策。而大国竞争和地缘政治矛盾，使得各国特别是大国评判全球化的标准发生改变，在成本和收益之外加入了安全和稳定诉求，从追求绝对收益转向相对收益，这也改变各国关于全球化影响的政治共识。世界经济作为统一整体的运行基础由此受到严重削弱，这既是当前世界经济无法有效应对各种外生冲击的根本原因，也是各国在未来较长时间内将要继续面对的最大挑战。

本文原载《文化纵横**》2023年2月刊**，原题为****《“超级全球化”的终结——世界经济协作危机何以发生》**********************。******仅代表作者观点，供读者参考。

“超级全球化”的终结

——世界经济协作危机何以发生

世界经济的脆弱性在于，各国无法通过协调合作来应对共同的问题和挑战，从而无法推动世界经济循环恢复常态。放在更长的时间维度下，如果说20世纪80年代以后的调整塑造了世界经济的运行基础，推动了随后的经济全球化进程和世界经济的扩张；那么，近年来全球化进入下行期，非经济逻辑与零和竞争思维不断强化，则使得世界经济作为统一整体的运行基础受到严重削弱。这既是当前世界经济无法有效应对各种外生冲击的根本原因，也是各国在未来较长时间内将要继续面对的最大挑战。

**▍**大起大落中折射出世界经济的脆弱性

2022年，俄乌冲突打断了世界经济的复苏进程，世界经济遭遇衰退和通胀的双重压力。根据IMF、OECD、世界银行和联合国贸发会议等的预测，2022年全球经济增速只有2.5%~3.2%左右，全球1/3左右经济体可能在2022年或2023年出现衰退，欧元区整体可能在2022年底或2023年陷入技术性衰退。在经济下行压力加大的同时，许多国家尤其是发达经济体的通货膨胀压力急剧上升——而在2019年，通货紧缩还是各国力图解决的主要问题。双重压力之下，世界经济再次走到了一场新的危机边缘。

那么，世界经济为什么会在如此短的时间内就从强劲复苏走向新的危机边缘？疫情反复、俄乌冲突、发达经济体特别是美国的激进加息等固然是直接诱因，但更为重要的是世界经济复苏进程的基础本就非常脆弱。很多尚未得到解决的问题被进一步放大，复苏进程很容易就被逆转。具体来说，全球供给和需求之间的动态平衡未能有效修复，整个世界经济循环尚未恢复常态。这表现为发达经济体与新兴市场、发展中经济体在复苏进程上的显著差异。

2021年，美欧发达经济体实现了快速复苏，甚至很快从复苏阶段转向扩张阶段。然而，除我国以外的其他新兴市场和发展中经济体在2021年的整体增速甚至低于发达经济体，这是过去30年间没有过的情况。基于资源禀赋、技术水平、产业结构和增长模式的差异，在既有国际分工体系之中，正常情况应该是新兴市场和发展中经济体的增速超过发达经济体。两类经济体在经济复苏进程上的差异，主要是它们之间在疫情动态及非常时期政策能力方面的差异带来的特殊结果。同时，这也表明全球经济并没有夯实常态化复苏的基础。**在整个国际分工链条上，欧美发达经济体是大宗商品和最终消费品的需求方，新兴市场和发展中经济体是供给方，前者的需求扩张未能充分传导和带动后者的供给扩张。**于是，我们就看到了，发达经济体率先复苏，同时伴随通胀压力上升，而新兴市场和发展中经济体的复苏滞后。全球整体上的供给约束增强和供应链紧张状况加剧，经济下行和通胀上升的双重压力在此时就已经出现，并且在消费需求率先扩张的发达经济体特别是美国表现尤为明显。

进入2022年，在全球供给和需求尚未完全恢复、供求联系依然不畅的情况下，俄乌冲突的爆发进一步阻断了正常的世界经济循环，带来了新的成本冲击和不确定性冲击。这就加剧了2021年下半年即已出现的经济下行和通货膨胀双重压力。特别是，欧美主要发达经济体出现了40年来最高水平的通货膨胀。为了应对急剧攀升的通胀压力，货币政策需要迅速转向紧缩。按照通常的逻辑，经济下行压力能够约束货币政策紧缩力度。然而，美国的情况却显著地不同于欧洲。俄乌冲突带来了大宗商品价格上涨以及能源和原材料短缺，让欧洲主要发达经济体一片哀鸿，却成为能源和自然资源丰富的美国可以利用的获益机会。在经历大宗商品价格上涨的冲击后，国内需求扩张和劳动力市场短缺逐渐成为美国通货膨胀压力的主要来源。国内经济的扩张势头使得美国货币政策可以没有太多顾虑地走上激进加息进程。而欧洲主要发达经济体却不得不在双重压力下加快货币政策紧缩步伐，对内是为了抑制迅速上升的通货膨胀压力，对外是为了抑制货币贬值、进口成本上升和资本外流等压力。

**在全球普遍的高债务、弱财政和低市场信心的大环境中，主要发达经济体超常力度的货币紧缩对经济增长和金融稳定性构成巨大威胁。**它不仅使欧洲主要发达经济体自身走到了衰退的边缘，还会通过金融条件收紧、资本流动逆转等机制引发新兴市场和发展中经济体的金融动荡甚至金融危机。

**▍**疫情以来的国际政策协调困境

地缘政治冲突本身就是利益差异及其矛盾的集中爆发，我们很难期待各国就此展开有效的政策协调。但是，在面对全球经济严重衰退乃至危机这样的共同冲击时，主要经济体之间如今也缺乏有效的协调与合作。这是因为，疫情以来的全球供给约束带来了强烈的再分配动机，从根本上制约了国际协调与合作**。正如联合国贸发会议所言，“当前真正的问题并不是通货膨胀危机，而是一场分配危机”。**

过去三十年来，全球生产价值链和全球供应网络将成本-效率标准发挥到了极致。各国都已经深度融入世界经济整体循环之中，维持全球生产价值链和供应网络的有效运作，是各国经济以及整个世界经济实现稳定和增长的前提。但这一链条和网络高度依赖货物、服务和人员的跨境流动，面对疫情冲击时脆弱性非常高。关键节点上的生产中断或者跨国联系的中断，都会使得全球生产供应链陷于停滞。这迫切需要各国通过政策协调，共同维护全球生产价值链和全球供应网络的有序运作。其中，主要发达经济体不仅应该是积极参与方，更应该是主动发起者，这是由其国际地位和政策能力所决定的。但是很遗憾，主要发达经济体在疫情以来缺乏主动发起国际协调的动机。

在疫情快速发展期，世界各国的宏观经济政策定位是救助经济，而不是刺激经济。在以往的危机中，以刺激性宏观经济政策推动经济扩张，能在国际间通过供应链条和需求链条产生正向的溢出效应，各国有很强的意愿就此展开协调与合作，通过政策合力推动各国经济和世界经济快速走出衰退。但是，疫情救助政策在本质上是内向性的，很难产生正向的溢出效应，各国分别指向本国家庭和企业的救助政策之间很难形成合力，这就导致各国之间的合作意愿不强。

面对国际生产和供给的中断，各国还带来了潜在的国际融资竞争，或者说跨国再分配过程中的竞争。疫情快速发展期间，经济和社会循环的停滞导致政府收入大幅降低，政府的债务融资能力就成为关键因素。政府债务存量已经很高的国家倾向于采取所谓的“第三种财政政策”——政府债务的货币化。政府债务货币化实际上是一个再分配过程，如果这个过程只限于国内，政策的空间和效果有限，并且会带来很多问题。能否将债务融资链条向国际延伸，就成为政府开展大规模疫情救助的关键环节。因此，各国政府在疫情期间不得不展开国际融资竞争。

而发达经济体，特别是主要国际货币的发行国或地区在这方面具有显著的优势，因为国际货币地位带来的最大好处就是提升了利用本币进行国际融资的能力。基于其主导性国际货币地位，美元和美国国债成为国际上安全资产的代表，美国在国际融资竞争中具有最大的天然优势，这也是人们通常所说的“美元过度特权”。由于本币国际地位的显著差异，在国际货币发行国与非国际货币发行国之间，在美国与其他主要国际货币的发行国之间，都会存在不断激化的国际融资竞争。这是由救助政策的性质决定的：在经济整体性停滞的背景下，所谓的救助就是一部分人救助另外一部分人的再分配过程。2008~2009年全球金融危机时期，各国在经济刺激政策上的协调，实现的是时间上的跨期平滑和转移，即用未来不断扩张的经济来救助现在的经济。而疫情救助政策在某种意义上触及的是空间上的跨国再分配问题，其内生的竞争性从根本上制约了国际政策协调。

疫情暴发之前，世界经济尚未摆脱2008~2009年金融危机后的长期停滞和无序状态，全球经济作为一个整体仍处于相对失序的状态，缺乏共同应对外生冲击的能力和机制。2008~2009年全球金融危机以来，随着技术进步速度的下降，全球化失去了最重要的动力，全球化红利显著下降。特别是由于在源头缺乏具有突破意义的技术创新，全球产业链的延长和动态升级过程趋于停滞，新国家的进入和技术落后国家的升级努力，加剧了全球产业链的拥挤以及各国间的竞争，围绕全球化收益分配的竞争日益加剧。此外，为了提升长期的增长潜力以及国际竞争力和影响力，围绕技术前沿的竞争态势已经凸显，产业竞争特别是围绕先进制造业的竞争日趋激化。在此背景下，各国政策的内向性，及其导致的国际经济治理不协调与摩擦已经开始显露。

疫情暴发后，收入和财富不平等及其带来的社会分裂和政治极化、国际竞争加剧和地缘政治动荡等问题，不仅没有解决，反而进一步恶化。各国均着眼于长远，试图趁此机会解决早已存在，并被疫情放大和凸显的各种结构性问题。因此，主要国家都已开始关注一个基本问题：疫情期间出台的各种宏观经济政策如何兼顾短期应急需求和长期结构调整导向。这在美国表现得最为明显。

美国很多从事战略研究的学者经常说：“你绝对不应该浪费一次严重的危机。这是一个难得的机会，你可以做你曾经认为不可能做的事情。”在2008~2009年全球金融危机期间，美国就曾通过立法调整为扩大能源和气候相关领域的财政支出提供了法律依据，随后又通过税收调整和财政拨款推动了本国清洁能源产业的迅猛发展。疫情暴发以来，美国政府各项政策的长期战略竞争色彩日渐浓厚。例如，利用危机期间政府能够提供的经济支持，推动私人部门的战略性转变，刺激战略性产业的发展；利用疫情带来的全球生产供应链中断，重建或增加国内生产能力，减少关键产品对国外供给的依赖性。过去两年中，美国拜登政府开展的“供应链审查”行动，以及相继推出的《美国就业计划》《美国家庭计划》《重建美好未来法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等，都体现了在长期战略导向下对经济安全、国家安全以及增长潜力和国际竞争优势的关注。

虽然相对地位和实力有所下降，但美国依然是最具全球影响力和领导力的国家。**随着美国的政策选择越来越体现“美国优先”的要求，对于支撑全球性协调合作至关重要的政治共识不复存在。**各主要发达经济体都迅速推出大规模政策刺激措施，涉及财政、货币、信贷、金融和社会保障等诸多方面。但是这些政策都是各国分散的行为，基本没有多边协调与合作。在世界经济衰退甚至危机的阴霾下，2022年11月在巴厘岛召开的G20会议也没有带来实实在在的国际协调行动。面对俄乌冲突，在共同的地缘政治利益之下，美欧不断协调对俄制裁的立场和行动；但是针对地缘政治冲突的经济后果，特别是欧洲所面对的严重经济困难，双方却没有实质性的政策协调。

事实上，如今各个国家或地区的经济相互依存，均依附于世界经济整体循环，共同面对各种全球性问题或挑战。世界经济当前所面对的诸多问题，如衰退风险、债务风险与金融风险、通货膨胀和全球生活成本危机、气候危机、不平等加剧、地缘政治紧张和冲突、世界经济循环中断等，都高度依赖主要参与者的政治意愿和行动，需要更加有效的多边协调和行动。而这恰恰是当前世界经济的最大困境：缺乏协同解决全球性问题的政治意愿，多边协调与合作难以展开。

****▍****全球化减速与世界经济基础重构

从全球整体看，以2008年为转折点，产品和服务贸易占GDP的比重呈现下降趋势，从2008年的历史峰值61.8%降至2020年的51.9%。这个转折被很多人视为始于20世纪80年代的“超级全球化进程”的结束。**一个流行的观点是所谓的“全球化达峰论”：随着全球化成本和收益的背离，关于全球化能带来普遍好处的政治共识被打破，全球化进程达到了顶峰并开始退潮；这导致对国家主权的关注超越多边主义，对国家利益的关注超越国际合作。**2011年以来，全球贸易增长停滞、英国脱欧、越来越盛行的贸易保护主义，似乎都在印证这一观点。由此引申出去，随着全球化达到顶峰，地缘经济将发生彻底改变，新自由主义秩序走向灭亡。这引发很多学者对全球化停滞或逆转问题的关注和研究。

在逻辑上，这个转折预示的可能是“超级全球化”的减速或者向某种常态的回归。一方面，1986~2008年的超级全球化是多种力量综合作用的结果，其背后的很多推动力必然会出现衰减。例如，冷战结束带来的政治转型与缓和，发展中经济体向开放型市场经济的转型，都是在特定历史背景下发生的大冲击或大推动，由此带来的红利不会一直持续。20世纪80年代以后各国的制度变革，特别是越来越多的经济落后国家转向开放型市场经济体制，为全球化的纵深发展构建了相对统一的制度框架。其中影响比较大的是中国、东欧和印度的经济转型，意味着大量的新增劳动力进入全球生产过程，为发达国家企业将制造环节外包提供了机遇。与此同时，欧美发达国家特别是美国和英国推行放松管制改革，为企业全球扩张奠定了基础。但是必须注意到，这种变化及其带来的影响是非常特殊的，在全球人口中的主要部分加入全球生产价值链后，进一步增长的空间必然会越来越小。

目前，技术进步仍在前进，上一轮信息和通信技术革命的影响还在，而且还有新的技术进步方向，特别是智能制造和数字技术等。然而，随着时间的推移和应用范围的扩大，信息和通信技术革命的影响力有其周期变化规律，从引入到扩散，再到衰减，对全球化的边际推动力必然经历由升转降的变化。新一轮技术革命则给全球化进程带来了不尽相同的影响。智能制造技术的出现和广泛应用，削弱了发展中经济体的劳动成本优势，同时可以降低发达国家本地生产的成本。这意味着发达国家企业外包制造环节的动机可能减弱，从而导致某些制造环节回流。但是，在本土重建制造环节会额外占用本国资源禀赋，其他生产环节就需要收缩，这就需要增加中间投入的进口。此外，制造环节回流以后，产出是完全依赖国内市场，还是要部分出口至国外市场？在逻辑上两者都有可能。因此，智能制造即便带来所谓的制造业回流，未必就会导致全球化指标出现趋势性下降。而蓬勃发展和应用范围越来越广的数字技术，能够大幅降低企业参与全球价值链的成本，众多小企业可以利用数字平台和电子商务参与全球价值链，也为全球生产价值链的扩张带来了新的动力。

全球化本身会带来收入分配效应，全球化背后的推动力也能够带来直接的或间接的收入分配效应。当收入分配问题累积到一定程度，对全球化的不满和对抗力量就会在经济、社会和政治等多个维度显露出来，并演变为民粹主义、单边主义和保护主义等思潮和政策。大国竞争和地缘政治矛盾，使得各国特别是大国评判全球化的标准发生改变，在成本和收益之外加入了安全和稳定诉求，从追求绝对收益转向相对收益，这也会改变各国关于全球化影响的政治共识。但由此带来的不全然是贸易保护主义。根据美国的相关调查，从2000年到2008年，认为国际贸易是美国经济威胁的被调查者占比从35%升至52%；但2008年以来美国人的态度再次发生变化，在2019年的调查中只有21%的受访者认为贸易对美国经济是威胁。从全球整体看，我们既可以看到贸易摩擦增加、英国脱欧、多边贸易体系失效、限制性贸易措施持续增长，也可以看到各种自贸协定和区域贸易协定快速增加、全球加权平均关税水平持续下降。这些矛盾的现象反映国际经贸环境变化的复杂性，不能简单定性为保护主义倾向或自由主义倾向，而是有选择的保护主义或自由主义：对特定区域、集团或特定国家实行贸易自由化，对其他实行贸易保护主义。这意味着整个经贸环境的分裂。

总体而言，从20世纪80年代到21世纪头10年的超级全球化，是多重力量共同作用的结果。有些力量是特定历史阶段的产物，是不可持续的；有些力量的边际作用必然随着时间推移而递减。因此，全球化降速是必然，从超级全球化转向“慢全球化”也是很正常的现象。展望未来，虽然信息和通信技术的推动力在下降，但自动化技术和数字技术又可以带来新的推动力。所以，决定全球化未来的可能并不是技术因素，而是政策和制度因素。一方面，原有制度变革和政策调整方向上的空间和边际贡献都在缩小；另一方面，全球化以及更为基础性的技术变化，都会带来收入分配效应和收入不平等，甚至演变为政治极化、社会分裂、意识形态和价值观念的变化，这给全球化走势带来巨大的不确定性。

关于全球化走势的判断，无论是就各种全球化指标的可能走势的分析，还是就全球化动力消长变化的分析，目前都很难形成定论。这种不确定性是整个世界经济运行基础重构的必然表现。人们经常说，当前的国际经济秩序是“二战”后建立起来的。但事实上，在“二战”后40年左右的时间内，这种秩序并没有一统世界。20世纪80年代以前，世界上大多数经济体和大部分人口都没有进入统一的开放型世界市场之中。东西之间以及南北之间的界限分明，不同经济体在完全不同的世界中组织各自的经济运行。即便在经济学理论层面也是如此，经济增长和经济发展似乎是两个不同世界的理论问题。直到80年代以后，我们现在所熟悉的世界经济才逐步形成，分布于不同地理位置、具有不同发展水平的经济体均以开放型市场为导向，整个世界经济的运行基础逐步统一。在此之后，超级全球化进程与世界经济快速增长作为一体两面而同时出现。

对此的分析需要回到上世纪80年代。上世纪70年代以后欧美主要发达经济体开始面临高通胀和低增长的困境。就其形成机制来说，一方面是战后盛行的政府干预和管制导致经济效率与活力下降，这奠定了经济滞胀的基础；另一方面，石油危机放大了当时欧美经济模式的内在问题，滞胀就成为当时各种国内和国际问题集中爆发的体现。为了走出滞胀，需要降低成本和提高效率。经济逻辑和市场逻辑符合这样的需求，新自由主义政策实践应运而生，自由开放的市场观念在全球传播和扩散，比较优势和市场竞争的结合带来了效率提高和经济增长。强调小政府、自由市场和对外开放的“千禧范式”在全球传播扩散，这个过程推动了国际分工的深化发展以及全球生产价值链的形成和发展。

具体而言，首先是欧美发达经济体经济增长模式的转变，包括政府与市场关系的重构以及产业结构的调整，力图以新的经济运行模式来带动经济走出滞胀。其次是重构国际分工模式和世界经济版图，在全球更大范围内实现比较优势和市场竞争的结合。发展中国家当时面临着债务问题和增长困境，因此愿意跟随欧美发达经济体经济增长和运行模式的调整方向，希望在欧美发达经济体产业结构调整的过程中找到加速本国工业化、实现快速增长的机遇，于是也接受了新自由主义，开始走向开放的市场经济模式。最后是新技术革命的影响，新技术的特征及其应用和扩散刚好适应了降低成本和提高效率的需求。这些趋势都有利于推动发达经济体与发展中经济体的深度融合以及新一轮经济全球化进程，就此开启了新一轮世界经济周期。

近年来，世界经济面对的问题又是什么？全球化收益的国别分配问题，国内收入差距问题，大国围绕世界经济权力、控制力和影响力展开的竞争博弈，灾害性事件冲击下的经济韧性和经济安全问题，地缘政治竞争、摩擦和冲突中的安全和稳定问题，等等。对于这些问题的关注和解决，将偏离市场逻辑下的成本-效率标准，必然要求不断强化政府的地位和作用。因为，**要解决国内外各种问题背后的长期结构性矛盾，市场力量存在明显不足，甚至很多结构性问题本身就是市场力量作用的结果。**在国内，缓解收入和财富不平等，调和社会阶层矛盾、弥补社会裂痕，重构经济、社会和政治基础；在国际上，既要面对短期的国际分工利益的分配和竞争，也要面对长期的国家竞争优势的培育和权力资源的争夺。此外，还要面对灾害性事件、地缘政治冲突和气候变化等外生冲击，以及“和平红利”和“安全红利”不断丧失的局面。所有这些都要求强化政府在经济社会运行中的地位和作用，需要强化民族国家在国际竞争中的地位和作用。这就意味着，强调市场、开放和小政府的“千禧范式”走到了尽头。

国家和政府的特性以及在当前背景下的使命，使得其行为体现出越来越多的非经济逻辑。**放到整个世界经济中，当前各国政府在特定目标导向和问题导向下的行为模式，蕴藏着内在的不协调、矛盾和冲突，难以形成有效的国际协调与合作。**这种不协调甚至是矛盾和冲突，在大国行为中尤为明显。

大国行为背后必然要体现对全球影响力和控制能力的关注。在国际合作与竞争中，大国所考虑的往往不只是能否获得收益，它们更关注能否获得相比于竞争对手更多的收益，因为相对收益差异的长期积累将会改变各国之间的力量对比。近年来，大国对权力和影响力的争夺，以“国家安全”之名渗透在各种政策行为中。各个大国为重塑国际秩序而展开竞争，纷纷加大提升国际权力和影响力的投资，以期保持对竞争对手的持久竞争优势。这改变了国际竞争与合作的基本性质。国际竞争与合作的性质是“双赢”还是“零和”，依赖于参与方的行为逻辑和决策目标。大国博弈、疫情冲击和地缘政治矛盾的叠加，经济安全和国家安全观念强化，各国行为背后非经济逻辑的影响上升，使得各国从关注绝对收益转向关注相对收益，行为标准偏离了经济逻辑下的帕累托改进标准，这种思维下的竞争在很大程度上就是零和的。

由此，整个世界经济的运行基础发生了深刻调整和重构。在20世纪80年代开启的超级全球化进程中，各国经济或地区经济在目标取向和行为模式上呈现趋同，分工合作和政策协调都更容易展开。**这样的逻辑放在当前的世界经济乱局当中，已经不能成立。**今天，在政治经济逻辑的支配下，主要经济体之间，特别是大国之间在目标取向和行为模式上的差异性越来越明显，世界经济作为统一整体的基础和机制受到严重削弱。这既是当前世界经济无法有效应对各种外生冲击的根本原因，也是各国在未来较长时间内将要继续面对的最大挑战。