美国观察｜美国对华一系列关税新政影响及应对措施【走出去智库】_风闻

走出去智库（CGGT）观察

近期，特朗普政府宣布新关税政策后，各国政府及中外相关企业对此均十分关注。中国政府也迅速作出反应，在现行适用关税税率基础上，对原产于美国的所有进口商品加征34%的关税。

走出去智库(CGGT)特约法律专家、金杜律师事务所跨境监管团队牵头合伙人刘新宇律师认为，在不断出台各类加征关税措施的同时，美国相关执法部门，包括商务部（DOC）、海关及边境保护局（CBP）等部门也会进一步加大相关执法调查力度，可能会重点针对转口贸易、投资转移变更原产地、低报货值、原产地虚假申报等展开调查，因此建议企业在关税与贸易领域尽快建立完善相应的合规风控体系，在面临调查时可以进行合规、有效的处理与应对。此外，企业还需关注美国关税政策的动态调整和行业相关执法案例更新，以充分了解关税政策和执法趋势，提前规划和制定风险管理策略，避免因政策法规变化而陷入被动局面。

企业如何应对美国新关税政策？今天，走出去智库（CGGT）刊发金杜律师事务所刘新宇律师团队的文章，供关注美国关税政策的读者参阅。

要点

1、特朗普2.0时期前，美国政府不断利用301关税、201关税和232关税等贸易政策工具针对中国输美产品，即依据1974年《贸易法》或1962年《贸易扩展法》等法律规定的调查程序，并针对特定范围产品加征不同比例的关税。

2、美国通过贸易调查决定加征关税的同时，通常亦会设置相关的产品关税排除机制，而在排除程序中获得肯定性结果的产品通常可在特定期限内豁免相关加征关税。

3、企业不仅需实时追踪关税税目、税率调整及贸易规则变更，更需深度掌握关税排除申请机制、贸易救济程序启动要件等程序性规则，同时需从全球供应链优化角度制定系统性布局方案，通过原产地调整、区域价值链重构等合法手段降低关税成本。

正文

引 言

近期，美国对华关税政策频繁变动，4月2日最新出台的“对等关税”对自中国进口产品额外加征34%关税，再叠加此前已经实施的301关税、201关税等一系列加征措施，对中国企业出口美国市场造成重大影响。与此同时，中国采取反制措施，自2025年4月10日12时01分起对原产于美国的所有进口商品在现行适用关税税率基础上加征34%关税。“对等关税”背景下，相关影响涉及多个国家，且相关政策还存在进一步调整的可能性，也给中国企业的全球化市场布局带来更大的不确定性。

本文将在梳理美国近期对华一系列关税新政的基础上，结合金杜团队在跨境监管领域的实务经验，为相关企业提供相关的分析解读，以期共同探讨中国企业的应对路径及应当注意的风险问题。

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美国对华一系列最新关税措施梳理

1. 直接援引《国际紧急经济权力法》进行的普遍性加征关税

（1）对华输美产品额外加征20%关税

2025年2月1日，特朗普发布美国总统行政令，依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）等法律授权，以“解决合成阿片类药物供应链问题”为由，对中国全部输美产品额外加征10%的关税[1]，该关税措施自2025年2月4日起生效。3月3日，特朗普再次发布行政令将上述对华加征关税从10%调高至 20%。

（2）“对等关税”（Reciprocal Tariff）正式出台对华加征34%关税

2025年4月2日，特朗普签署行政令，宣布针对全球各国的进口商品征收所谓“对等关税”，该关税措施包含两部分：（1）自2025年4月5日起，对所有国家和地区征收10%的关税；（2）自2025年4月9日起，对与美国贸易逆差较大的部分国家和地区征收更高的特定对等关税，其中对中国加征34%、对中国台湾地区加征32%、对柬埔寨和越南的关税分别高达49%和46%。

在“对等关税”的适用上，除了该行政令附件II列明不适用对等关税的产品范围（包括：（1） 50 U.S.C 1702（b）中规定的例外物品（例如部分捐赠物品、随身行李等）；（2）被征收232 关税的钢、铝制品和汽车、汽车零部件；（3）铜、药品、半导体和木材制品；（4） 未来可能被加征232 关税的物品；（5） 金条；以及 （6）美国没有的能源和其他某些矿物），其他进口至美国的产品均适用。也就是说，针对中国的34%关税将在此前的20%关税、301关税等措施的基础上叠加征收。因此，大量的中国出口至美国产品将可能面临高达79%以上的超高进口税率。

同时，该行政令还规定了对等关税的灵活调整政策，根据相应国家是否采取报复性关税措施等情况，可能存在进一步调整变化的可能性。企业还需要继续保持关注。

2. 基于特定贸易调查的加征关税

特朗普2.0时期前，美国政府不断利用301关税、201关税和232关税等贸易政策工具针对中国输美产品，即依据1974年《贸易法》或1962年《贸易扩展法》等法律规定的调查程序，并针对特定范围产品加征不同比例的关税。具体概况如下：

（1）截至目前的301加征情况

截至目前的301加征关税产品清单情况如下：

（2）对钢铁和铝产品全面征收“232关税”

2025年2月10日，特朗普发布总统行政令，援引《1962年贸易扩展法》第232条以及其他相关法律，宣布恢复对钢铁进口的全额25%关税，并将铝进口关税提高到25%。

此前，在特朗普第一任总统时期（“特朗普1.0”），美国政府曾于2018年3月对包括中国在内的多个国家钢铁产品加征25%的进口关税，对铝产品加征10%的关税，但对欧盟、加拿大、墨西哥等国设置了豁免机制并与多个国家签订了替代协议。而本次政策调整则取消了所有替代协议，终止所有一般批准豁免，并将关税范围扩大到包括关键下游产品，并强调打击关税归类错误和逃税行为等。[2]若该项全球关税在后续得到严格实施，则将对已在海外布局的中国企业产生进一步影响。

（3）对汽车及部分汽车零部件征收“232关税”

2025年3月26日，特朗普签署了一项公告（proclamation），宣布自2025年4月3日起，根据《1962年贸易扩展法》第232条款，对汽车及部分汽车零部件进口征收25%的关税。此外，该公告称如有必要，将采取措施对更多零部件加征关税。

3. 仍在进行中的贸易调查、未来可能的加征关税影响

（1）启动对进口铜的“232调查”

2025年2月25日，特朗普签署了一项行政令，指示商务部部长根据1962年《贸易扩展法》启动第232条款调查，评估美国对所有形式进口铜的日益依赖所带来国家安全风险。[3]该项调查中，美国也将重点针对中国进口铜产品，后续可能也将对相应产品加征关税。

（2）特朗普宣布对进口委内瑞拉石油的国家加征25%关税

2025年3月24日，特朗普签署行政令，宣布将对进口委内瑞拉石油的国家加征关税。该行政令规定，在 2025 年 4 月 2 日或之后，美国可以对从任何进口委内瑞拉石油的国家进口到美国的所有商品加征 25% 的关税，无论是直接从委内瑞拉进口还是间接通过第三方进口。[4] 这一征税举措实则将关税作为一种制裁手段，也被称为“二级关税”（secondary tariff）。若该项关税实际加征，将进一步加高关税壁垒。

（3）对华半导体行业301调查

2024年12月23日， USTR发布公告，对中国半导体行业发起301调查，调查对象包括（1）中国基础半导体（也称为传统或成熟节点半导体）的制造情况，包括这些半导体作为组件被纳入国防、汽车、医疗设备、航空航天、电信以及发电和电网等关键行业下游产品的程度；（2）中国相关法律、政策和做法对碳化硅衬底（或其他用于半导体制造的晶圆）生产的影响，是否对美国商务造成了不合理、歧视性、负担性或限制性影响；以及（3）中国相关法律、政策和做法是否与半导体产业在中国出现的产能过剩或过度集中有关，包括现存或潜在的可能由非市场因素导致的前述情形，以及由此产生的依赖性和脆弱性给某些关键下游行业带来的风险，和对美国半导体生产商和代工厂造成的损害。

目前，该项调查已在2025年1月至2月期间完成了初步公众意见征询环节，并在3月11日至12日举行了公开听证会，基于以往301调查的一般流程，预期在听证会后，USTR将发布具体拟征税的产品清单及部分可申请豁免的具体程序。结合2025年1月特朗普前述的国家安全备忘录，[5]美国贸易代表将在4月提交贸易调查相关评估报告，因此可预期相关措施在4月的进一步开展。也建议企业持续关注上述半导体行业的加征关税调整情况。

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加征关税背景下的企业应对

1. 申请加征关税排除

（1）排除申请程序的豁免效果

根据我们对301关税、201关税、232关税等措施的跟踪观察，美国通过贸易调查决定加征关税的同时，通常亦会设置相关的产品关税排除机制，而在排除程序中获得肯定性结果的产品通常可在特定期限内豁免相关加征关税。另外在部分排除决定即将到期时，USTR会进行重新评估以确认是否延长该产品的关税豁免。

以目前最近的一次机械设备排除程序为例，根据USTR于2024年9月18日发布的公告，该排除程序共列明了317项有资格申请排除的产品税目[6]，此后USTR在2024年10月12日出台了机械品排除程序的详细申请流程规定，提交申请的时间为2024年10月15日至2025年3月31日，目前已有多个企业累计提交了上千份排除申请，例如挖掘机、电池生产设备等。此后，相关企业通过该程序获得USTR批准的排除将在2025年5月31日前有效，相关排除措施可能在后续按年度延长。

（2）排除程序的准备策略

排除程序为企业提供了较为直接的免于额外关税的应对途径，对于申请的一般流程而言，企业需提交拟申请排除的产品特征和海关编码，以及申请排除的理由，通常包括特定产品只能从中国获得、对特定产品征收额外关税可能对美国利益造成严重经济损害以及相关产品并非战略性产品等。

因此，建议企业密切关注美国贸易代表办公室发布的相关调查程序进展和排除程序公告，提前准备并依据程序要求提交排除申请。申请排除需要结合自身产品特点，有针对性地提出排除理由，也可以联合美国进口商及行业协会等提出，从而提升申请排除的成功概率。

2. 结合原产地规则提前规划布局

（1）美国原产地规则的运用

通过改变供应链及产线布局，从而改变产品原产地，是避免高额加征关税的一个路径。对此，企业需深入理解美国复杂的原产地规则体系，并结合自身生产流程制定合规策略。

美国原产地规则主要分为：非优惠原产地规则体系与优惠原产地规则体系。前者适用于最惠国待遇、政府采购及贸易救济等场景，其核心判定标准包含"完全获得"与"实质性转变"两大原则。“完全获得"标准适用于完全在单一国家境内完成生长、生产或制造的产品，而"实质性转变"标准则聚焦于产品加工过程中最后一次发生实质性改变的地点，需综合评估产品名称、用途变更、加工增值比例等关键要素。

由于原产地规则具有较强的专业性和复杂性，在实务操作中，企业若选择通过改变原产地来降低关税成本，应当：首先，系统研究美国海关与边境保护局（CBP）发布的原产地判定细则；其次，对生产流程进行量化评估，特别关注关键加工环节的价值增值比例是否达到"实质性转变"的法定门槛。

（2）需要重点关注的要点

首先，由于特朗普关税决策变动的频繁性和不确定性，企业需密切关注关税变动趋势和进展，从而确定更加适合的供应链布局调整安排。比如，此前较为普遍采用的东南亚设厂、产线迁移北美（墨西哥、加拿大）的方式， 在最新的“对等关税”措施下面临新的变化。多数东南亚国家也被征收了高额关税（如越南46%、泰国36%、柬埔寨49%），但对英国、新加坡和澳大利亚等国的关税仅为10%，而符合美加墨协定（USMCA）要求的产品将继续免于对等关税的影响。因此，企业可结合自身产线情况，灵活调整生产布局，通过在低关税国家生产加工及改变原产地，从而降低关税成本，并提升整体运营效率和竞争力。

其次，要重点关注原产地改变的有效性和合规性。原产地规则具有相当的复杂性，通过“实质性转变”改变中国原产地并不是简单的增加海外生产组装环节或在海外工厂添附产品价值，在不同行业的具体产品中，CBP评估产品发生实质性转变的侧重点有所不同，例如，在半导体行业的某些产品原产地认定中，CBP更重视晶圆制造环节对相关产品特性形成的影响，在某案例中，针对某晶粒（die）形式的微控制器单元（MCU），尽管该MCU晶粒在中国台湾地区完成晶圆制造后，其测试、背面研磨和切割等工艺在韩国和菲律宾完成，但CBP在裁定中指出后续加工环节并未改变晶粒的本质或其设计目的，因此认定原产地未在后续加工地发生实质性转变，最终裁定MCU晶粒的原产地为中国台湾地区。

在规划布局的过程中，除企业内部评估、向第三方专业机构咨询外，也可利用美国海关原产地预裁定制度，通过申请预裁定预先评估其采取的关税减免策略在法律上的合规性与可行性，以成功降低关税壁垒对企业业务的影响。

3. 美国关税规避调查的审慎应对

（1）企业在应对额外关税时的法律风险

在不断出台各类加征关税措施的同时，美国相关执法部门，包括商务部（DOC）、海关及边境保护局（CBP）等部门也进一步加大了执法调查力度，重点针对转口贸易、投资转移变更原产地、低报货值、原产地虚假申报等展开调查。相关反规避调查机制及执法重点简要概括如下：

1）DOC的反规避调查：触发DOC反规避调查的情形，主要包括商品在进口到美国之后完成最后工序、商品在原产国进行简单的改修、加工后再出口美国、商品在第三国加工生产、商品被进行后续开发变更后再出口美国。如果DOC认定商品存在规避的情况，则该商品将同等适用相关的反倾销/反补贴措施。在第三国加工的规避案例中，最常涉及的加工第三国是越南、印度、泰国和马来西亚。

2）CBP的反规避调查：CBP反规避调查是依据《2015年执行与保护法》（EAPA）授权采取的新型规避调查，CBP将对谎报原产地、谎报商品归类、经第三国转运等情形进行调查，以确定进口商品是否规避美国惩罚性关税措施。如果认定构成规避，CBP将暂停商品清关、延长清关期限、要求缴纳关税、处以罚款甚至移交刑事调查。在CBP调查认定的违规事项中，第三国转运占比最高，最常涉及的转运第三国是越南、泰国、柬埔寨和菲律宾。

3）CBP依职权对货物的原产地、申报价格和知识产权问题的调查（CF28和CF29）：以原产地调查为例，CBP主要采用“实质性转变”标准对货物的原产地进行判定。如果货物在出口国发生的工序不被认定为足以导致形成该货物的原料或零部件发生实质性转变，则CBP将认为原产地申报不实，据此CBP将有权重新核定关税、追缴税款、处以罚款甚至没收货物。

（2）企业关税应对过程中的合规管理

在上述应对关税壁垒的实践中，建议企业针对DOC、CBP可能发起的调查建立相应的合规风控体系，在面临调查时进行合规、有效应对，在遵守中国法律法规基础上及时提供所需的文件和信息，以免导致不利后果。如有必要，企业可聘请专业律师团队协助应对调查，确保合规操作。例如，在美国商务部针对中国某光伏企业在东南亚某国生产的光伏产品发起的一起反规避调查中，企业接到DOC发送的反规避调查问卷，核心指控为该企业“使用中国关键部件规避关税”。 金杜团队接受委托后，协助该企业对供应链及生产工序进行进一步排查，结合产品实际和原产地规则，准备并提交了详尽的文件资料，有效反驳“微小加工”指控，充分证明符合“实质性转变”要求。

此外，从经验来看，企业还需关注美国关税政策的动态调整和行业相关执法案例更新，以充分了解关税政策和执法趋势，提前规划和制定风险管理策略，避免因政策变化而陷入被动局面。例如，2025年5月2日起取消对中国的“小额豁免”政策将开始落实，预期相关受影响企业将面临更高的关税成本压力。因此，企业需要持续关注政策变化，及时调整业务策略。

结语

鉴于当前美国对华关税政策呈现持续加码与快速演变的态势，建议相关企业在应对时需构建多维度的合规与战略应对体系。具体而言，企业不仅需实时追踪关税税目、税率调整及贸易规则变更，更需深度掌握关税排除申请机制、贸易救济程序启动要件等程序性规则，同时需从全球供应链优化角度制定系统性布局方案，通过原产地调整、区域价值链重构等合法手段降低关税成本。

在策略实施层面，企业应建立双轨监测机制：一方面保持对联邦公报、国际贸易委员会公告等官方渠道的政策动态捕捉，另一方面依托专业机构进行政策影响预判；在合规维度，需强化内部关务团队的职能建设，确保排除申请、原产地认证等程序的精准执行；在战略层面，需将关税成本纳入全球供应链设计参数，通过区域贸易协定优惠条款的运用、自贸区产能布局等组合策略，将外部政策压力转化为供应链优化的内生动力。最终通过合规风险管控与战略机遇把握的双重路径，实现贸易壁垒下的竞争突围与长远稳定发展。

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脚注：

[1]加征范围包括中国内地及香港地区

[2]https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-section-232-tariffs/

[3]https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-addresses-the-threat-to-national-security-from-imports-of-copper/

[4]https://www.federalregister.gov/documents/2025/03/27/2025-05440/imposing-tariffs-on-countries-importing-venezuelan-oil

[5]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/america-first-trade-policy/

[6]https://ustr.gov/sites/default/files/89%20FR%2076581%20(September%2018%2C%202024).pdf