中央文件首提两个“不允许”，究竟释放了什么信号？_风闻

【导读】近期印发的中央一号文件，强调了两个“不允许”：不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有学者指出，对两个“不允许”的强调，意味着“不能用弱势农民的生存底线，换取城镇居民和退休干部’看星星、看月亮’的额外福利"。几十年来，中国农村的宅基地一直不允许上市交易，此次文件再次重申了土地对农村、农民的重要性。

在现代化进程中，不仅宅基地自由交易可能会损害农民的“兜底”利益，使其在社会主体下乡的浪潮下失去安全保障，在农业生产领域，小农也面临着日益依附于资本，走向无产化的风险。本文指出，**随着农业生产资料的商品化、土地流转市场的形成、农业生产流通环节的专业化、农业社会化服务市场的发展，资本正以不同方式不断渗透和改造着小农经营。这些变化不仅加速了农村社会的分化，也使得小农户在农业收益分配中的地位越来越边缘化。**在今天的生产力发展条件下，农业规模经营已经是必然趋势；面对农业资本化带来的种种不良后果，我们亟须探索另一条农业规模化道路。在实践中，也已经出现了一些基于农村土地集体所有制，以集体化、小农户组织化为基础的农业规模经营的探索。

****本文**原载《文化纵横》2025年第1期，原题为《********小农的未来：在资本化之外》，**仅代表作者观点，供读者参考。

**小农的未来：**在资本化之外

一直以来，中国的小农经济处在一个略显矛盾的话语中：一方面，学界和政策界有一大体共识，即小农户为中国工业化提供了大量的廉价劳动力，是中国成为“世界工厂”的重要基础，农村是中国现代化的稳定器和蓄水池；另一方面，中央政策又不断强调要改造和替代小农经济，发展规模经营。自2004年以来，历年的中央一号文件都强调发展新型农业经营主体，中央与地方政府也对龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等各类规模经营主体的发展给予诸多支持。在2017年以前，“小农户”一词几乎从未出现在中央文件中。**2017年，习近平总书记在十九大报告中首次提出要实现小农户与现代农业发展的有机衔接，在此之后，中央文件才开始强调要统筹兼顾对新型农业经营主体的培育和对小农户的支持。**那么，在历经多年的改造以后，中国的小农经济如今具有了怎样的面貌，今后又将何去何从？这些问题不仅关乎农业农村现代化，也关乎中国工业化的进程。

**▍**关于小农前途命运的争论

在马克思主义政治经济学的解释框架中，资本主义转型最终将推动农业生产者走向两极分化，形成农业资产阶级和农业无产阶级。从而，小农经营最终可能走向消亡。然而，今天在全球范围内仍广泛存在的小规模家庭经营者，使这一框架不断被质疑。一些理论试图为小规模家庭经营的长期存续寻找解释，与中国小农经济的讨论最相关的是以下两种。

**一是俄国民粹派经济学家恰亚诺夫的“农民生产模式”理论。**恰亚诺夫指出，小农经营是以需求为导向的，在家庭生命周期的不同阶段，小农家庭的策略会有所不同，当家庭人口增多而土地面积仍有限时，小农家庭会选择“自我剥削”——降低消费、超负荷劳动。相较于企业化的经营者，小农可以在边际劳动投入递减的情况下，继续投入劳动力，只要追加劳动投入所带来的产量增加可以养活其家庭成员。**这使小农家庭在面对资本主义企业时有很强的竞争力，可以抵御资本的入侵。**在对中国农业的研究中，也有一批研究者认为，小农经营比大规模经营更有优势。

**另一种解释认为小农经营的存在有利于资本主义世界体系的发展，因此这种经营模式没有被消除。**这种解释指出，农村家庭通常既务农又务工，他们的农业收入可以补贴劳动力再生产的开支，因此城市的雇主可以支付低于工人劳动力再生产所需的工资，从而有利于其资本积累。由于这些劳动力还保留了土地，学者们称之为劳动力的“半无产化”。在有关中国小农经济的研究中，与这一解释呼应的是关于“半工半耕”的讨论，**研究者指出，半工半耕结构客观上有利于低成本地再生产劳动力，因此有利于中国的工业化。**‍‍‍

从上述讨论来看，小农经济似乎仍然具有顽强的生命力。**然而，这两种关于小农经营生命力的解释都暗含了一些前提，而这些前提恰恰是需要被重新讨论的。**恰亚诺夫的理论前提是，农民家庭仅从事简单再生产，因此农村社会的分化只是因为家庭生命周期的变化所致。问题在于，在商品经济不断渗透的情况下，今天中国农村的社会分化已经很难仅从人口学角度来解释。此外，在恰亚诺夫的“农民生产模式”中，大量的家庭劳动力投入是这种生产模式的核心竞争力，但在农业技术不断进步的情况下，农业中的劳动力投入正在迅速被资本、技术所替代，这也意味着小农经营的特征需要重新来理解。“半无产化”理论暗含的前提则是，农业生产是独立于资本体系之外的领域，因此农民工只是一只脚踏入了资本化的经济体系，另一只脚还在非资本化的农业经济中，后者补贴了资本化经济体系的劳动力工资。但今天中国的农业领域也发生了巨大变化，我们已经很难再抛开资本化体系来理解中国农业。

基于此，有必要结合近年来中国农业领域的诸多变化，来重新评估今天中国小农经济的特征和农业转型。

**▍**中国农业资本化与小农经营变迁

有关农业转型的研究在西方学界已有百余年的积累，涉及面极广，其回应的核心问题是：在先发国家从前资本主义向资本主义转型的过程中，农业发生了怎样的转型，这种转型如何为工业化提供资本和劳动力，又带来了哪些影响。但中国的农业转型却有些不同，它发生在我们已经建立起完整工业体系的基础上，发生在资本过剩的背景下，因此基本表征是“资本下乡”。过剩资本向农业领域流动，正在从外部和内部重塑小农经营。

（一）大规模土地流转：小农经营面临的外部挤压

对小农经营产生直接冲击的是土地流转。到2021年，全国家庭承包耕地流转面积已超过5.55亿亩，超过确权承包地的30%。在一些省份，土地流转比例更高，例如，江苏、浙江在2021年已经达到60%。大规模土地流转的发生，既是因为中央政策对各类新型农业经营主体的扶持，也源于市场化动力的推动。

一种看法认为，大规模经营难以与小规模家庭经营竞争，后者因精耕细作而产量更高。但实际上，在农业技术不断发展、农业机械化程度不断提高的情况下，大规模经营的优势已经开始凸显。更重要的是，资本下乡经历了一个大浪淘沙的过程，很多农业企业、种植大户在流转土地后，的确因经营不善而导致亏损，最后不得不退出；但仍有少量的规模经营主体能够成功运转。

还有一些企业会调整经营策略，例如从直接种植环节退出，将土地分成大块，重新分包给当地的种植户，并通过控制农业生产的上游或下游环节来盈利。只要能将土地转包出去，公司就可以通过销售农资和农产品贸易，获得每亩数百元的稳定利润，且几乎不用承担风险。代管户虽然表面上是“自主”经营的，但计算其所得和所投入的劳动力发现，其所获得的农业收益仅等于所投入劳动力的日工资。也就是说，代管户实际上相当于公司的隐性雇工。从我最近十年来在全国不同地区的调研来看，这种流转土地后再将土地分片转包出去的策略，已经成为一种十分常见的做法。在这个意义上，农业企业无意与小规模经营者在单产上竞争，因为其经营的重心并不在农业种植环节。

问题在于，**资本下乡流转土地加速了农村社会的分化。在全国大部分农村地区，随着农民工进城，出现了一批“新中农”，在村庄中的比例大约是10%～20%。外出务工的农户通常会将自己的土地低价或免费流转给在村的亲友耕种，当他们不再外出打工时，可以随时收回土地。村庄中总有一批劳动力会因种种原因无法外出务工，他们通过低价或免费流转外出亲友的土地，可以形成一定的农业经营规模；加上一些副业收入和在周边打零工的收入，可以获得与外出务工农户大致相当的年收入。“新中农”与一般的小农户并没有本质差异，只是经营规模略大，可以低价或免费获得土地是其存在的关键。然而，正式土地流转市场的形成，最先冲击的就是这批农户。资本通过支付市场化的土地流转费来流转土地，推动了土地流转市场的形成，从而使“新中农”难以再低价或免费获得土地。**尽管一些农业企业会培养起一批本地的规模经营主体成为代管户，从而使一小部分“新中农”完成规模化转型，但大部分中农则不得不退回小规模经营的形态，甚至退出农业生产，原本的小农户也再难有机会转型为“新中农”。

到2021年，虽然第一产业产值占GDP的比重仅7.3%，但仍吸纳了22.9%的劳动力。留在村庄中的小农户通常是农村中最弱势的群体，他们因种种原因无法外出务工，农业收入对这部分群体来说仍然具有重要意义。从农业生产效率的角度来说，规模经营不一定输给小农户；但从收益分配的角度来说，下乡资本分走的，可能是农村中最弱势的小农户几乎唯一可获得的收入。

（二）农业社会化服务：小农经营从内部被重塑

**在党的十九大以后，中央开始重新强调对小农户的保护，指出要通过发展农业社会化服务，来推动小农户与现代农业发展的有机衔接。**常见的农业社会化服务包括农机作业服务、植保服务、农产品加工和销售服务、技术服务等；在实践中，最有动力参与农业社会化服务的主体是农资生产和流通企业、农机销售商、农机作业服务组织等。国家的政策意图是，发展社会化服务可以防止小农户失去土地。然而，**小农户保留土地，是否一定意味着他们能保持自主经营，不受资本的挤压？**我们以农机作业服务这种最常见的社会化服务为例，来讨论这一问题。

农机作业服务从改革开放之初就已经出现，但在2004年以后才开始迅速发展。2004年，国家启动农机购置补贴项目，农机购置量自始迅速增加。在这一政策的带动下，中国农机制造业也经历了十年（2004~2014）的黄金发展期，农机作业服务市场也同时迅速发展起来。农业机械化在降低生产者劳动强度的同时，也提高了农业生产成本。根据国家统计数据，就三大主粮（水稻、玉米、小麦）的生产成本来看，从2004年至2020年，每亩的农机作业服务费增长了3.9倍，现金成本增加了1.3倍，农机作业费占现金成本的比例从14.9%上升到27.9%。然而，如图1所示，每亩现金收益却没有同步增长，而出现了持续波动；如果在现金收益中扣除劳动力的机会成本和土地的机会成本，每亩地的净利润在一些年份甚至是负数。无论每亩现金收益如何波动，农机作业服务费和现金成本始终在增长，尽管增幅有些变化。

同时，从2004年至2020年，在三大主粮的生产成本不断上涨时，其亩产却只上涨了15.0%。相较于生产成本成倍的增长，亩产的增长几乎可以忽略不计。如此看来，农机作业服务的普及并没有带来三大主粮的产量提升，即没有带来“增量”，服务组织获得的收益实际是对农业收益“存量”部分的再分配。

占取主义理论可以帮助我们理解这个过程。这一理论认为，资本对农业的改造与对工业的改造不同。**由于农业对自然环境的依赖，资本很难像将家庭手工业改造成机器大工业一样，在家庭农业之上创造出一个新的生产组织形式。因此，资本对农业的改造以不连续的“占取”形式呈现：将农业生产的不同环节改造成工业资本的一部分，再重新纳入农业生产中，以此重塑农业生产过程。**随着农业技术的进步，农业生产的不同环节被不断切割。例如，耕地、播种、收割等过去主要由人力或畜力来完成的活动，现在被转化为一种专业活动，由专业组织来提供；过去由小生产者靠人力完成的除草、病虫害防治、堆肥等工作，现在也被化学投入品所替代。资本通过提供这些服务和物资，使农业生产过程被不断分割，从而农业收益也不断被占取。

**在华北、东北等地的旱作区，农业机械化率如今已近100%。在黑龙江国有农场，一位种植户表示，他种植300亩玉米，一年只用干6天活：播种1天、打药2天（2次）、施肥1天、中耕（松土）1天、收割1天。这些工作都依靠机械作业来完成，他只需要在旁监看。**无疑，农机作业服务大大降低了农业生产中的劳动力强度。与之相似，农药、化肥等农资产品在农业生产中的广泛应用，也减少了农业生产对劳动力的需求。然而，这个过程也是农业生产中资本不断替代劳动力的过程。

**资本对农业生产的占取，使小农户被转变为农资和农业社会化服务的“消费者”。**在“消费”农资和社会化服务的同时，小农户也把自己的一部分农业收益让渡给了农资和服务供给者。随着农业社会化服务的发展，农业生产中所需的劳动力投入越来越少。随着劳动在农业生产中的边缘化，小农户在农业收益分配中的地位也不断被边缘化，他们从农业中获取的收益在日益萎缩。不仅如此，只要小农户购买农资和社会化服务，其供给者就可以获取相对稳定的收益，而农业生产中的自然风险和农产品的价格风险都由小农户来承担。

更重要的是，由于过去支撑小生产者的社会体系（以互助换工为代表）和物质体系（以传统农具为代表）如今都已经被消解或替代，家庭劳动力在农业生产中的边缘化几乎是个不可逆的过程。表面上看，农业社会化服务的发展强化了小农家庭经营，然而实际上，小农经营早已从内部被改造，家庭经营的“外壳”仍然完整，但内核已经改变了。资本可以在这个完整的外壳下，零敲碎打地从各个生产环节获取利润，作为生产者的“农民”在农业中越来越成为辅助者，在生产和收益分配中的地位都不断被边缘化。其结果是，小农越来越从属于资本，形式上的“自主”掩盖了实质上的依附，小农户实际上走向了无产化。

有一种看法认为，农机作业服务等社会化服务的发展，解放了农村劳动力，农民家庭的收入还可能因为务工收入的增加而有所增长。问题在于，很多农民工从事的是采矿、建筑业，或成为流水线上的工人，这些工作往往是不稳定且有危险的。因为工作机会不稳定，所以农民工往往需要频繁地更换工作，并随时面临失业的风险。据估算，在2008年的金融危机中，中国有2500万农民工失业。在这种情况下，农业收益的下降会进一步加剧农村家庭生计的不稳定性。

（三）商业资本的控制：经济作物领域的小农经营

由于经济作物的种植呈现出资本、劳动双密集型特征，因此家庭劳动力的投入仍然十分重要。这与粮食种植中，小农家庭被排挤或家庭劳动力被替代的情况有很大差异。在经济作物种植中，小生产者数量庞大，且十分有活力；大规模经营尽管并非不存在，但相对于主粮作物而言要少得多。然而，这并不意味着小农经营在经济作物种植中有独特优势，也不意味着这两类作物生产在农业的资本化转型中具有本质差异。

在需要投入大量劳动力的经济作物种植领域，大规模经营的生产成本和管理成本都不低。既然小规模家庭经营在经济作物领域依然活跃，且中国的经济作物农产品生产总体上还是过剩的，那么从资本流动的角度来说，进入生产领域不如进入流通领域。在主要的经济作物产区，很多时候农产品收购是在田间地头完成的，所谓小农户的“自产自销”，已经变成了“自产代销”，销售环节也越来越专业化了。也就是说，种植者已经把农产品销售外包给了专业的中间商，从而也让渡了一部分农业剩余给中间商。对于中间商来说，只要能控制货源、找到销路，就能有利润。但控制货源不一定需要控制土地，因此在经济作物种植领域，资本通常通过控制农产品流通来主导其生产。

中国经济作物产品的产销特征是大量小生产者与大量中小流通企业的对接，但这种流通并不是无序的。**在四十余年的市场化运转中，农产品流通已经逐渐发展出一套成熟的、层级化的体系，我称之为“圈层型流通”结构。从田头到餐桌，农产品流通的层级虽多，但基础模式是：“农户—产地中间商—销地中间商—零售商—消费者”。**各种新的流通模式，包括平台式农产品电商销售，大多也是在这一基础模式上变形而来。

**“圈层型流通结构”有两个特征。一是产地中间商收购的绝大部分农产品是由相对固定的小生产者提供的。**极端案例出现在山东寿光，在这个全国知名的蔬菜生产大县，每个大棚当季产出的所有蔬菜都会固定销售给一个产地中间商，无论行情好坏。种植户在采摘后直接将蔬菜运到某个中间商的收货点（当地人称之为“市场”），种植户在送货时甚至可能不知道菜价，因为菜价可能在第二天白天开市后才能确定，中间商与种植户通常按月结算货款。按寿光人的说法，这种高度稳定的蔬菜交易模式叫“一个大棚‘钉’一个‘市场’”。**二是销地中间商收购的绝大部分农产品也由相对固定的产地中间商供应，且前者收购的农产品也销售给了相对固定的客户，如固定的超市、农贸市场等。**也就是说，在农产品流通中，不同层级之间的商品交换呈现“圈层”与“圈层”稳定对接的形态。这种流通结构使收购方可以“以销定采”，从而提高资金使用效率，并将农产品滞销风险转嫁给小生产者。

由于商业资本并未直接介入生产环节，小生产者仍保持着表面上的“自主性”。然而，由于农产品流通的专业化和资本化，农业生产和销售日渐分离，农产品销售成为一种高度专业化的活动，小生产者实际上被锁定在了生产环节。即便表面独立自主，他们也不得不从属于作为整体的商业资本。

**▍**中国小农经济可能的未来

可以看到，在农业生产经历了四十余年的商品化以后，农业资本化的特征已经越来越明显。随着农业生产资料的商品化、土地流转市场的形成、农业生产环节的专业化（催生了农业社会化服务市场）……资本正以不同方式不断渗透和改造着小农经营。在这种情况下，小农户实际上处于内外交困的处境：一方面，正规化的土地流转加速了农村社会的分化，农村中最弱势的小农户被挤出农业生产；另一方面，社会化服务的发展，使得家庭劳动力在农业生产中的地位被不断边缘化，从而小规模经营者在农业收益分配中的地位也在不断被边缘化。

**中国作为“世界工厂”的秘密之一就是廉价的劳动力成本，在“半无产化”理论中，农民工可以接受低工资的关键也在于农业收益对工资的补贴。**问题在于，随着近年来农业生产成本不断提高，农业收益占农民家庭收益的比例在逐年降低，根据国家统计局的数据，2021年这一比例仅为22.7%。农业收益占比下降的趋势目前也并未显示出扭转的趋势。当农业收益对农民家庭的贡献进一步下降时，低工资的优势是否还会持续？同时，当小农户在农业生产中所获得的收益也只是他们所投入的劳动力报酬，不再有农业剩余，他们与雇佣劳动之间是否还存在本质差异？从这个意义上说，中国的农民工可能已经不再是“半无产化”的，而正在走向无产化。

在今天的生产力发展条件下，农业规模经营已经是必然趋势；面对农业资本化带来的种种不良后果，我们亟须探索另一条农业规模化道路。土地集体所有制这一基本制度的存在，为我们提供了空间。以集体化、小农户组织化为基础的农业规模经营，在实践中已经有一些探索。最具典型性的是黑龙江国有农场的规模经营实践。

国有农场的优势主要来自两方面。一是农场土地为国家所有，农场对土地的实际控制权更高，每年都会重新发包土地；土地定期发包可以有效减少土地细碎化的问题。在发包土地之前，各农场根据当地的种植习惯，每年制订种植规划，通过轮作来保护地力，提高粮食产量。同时，由于农场每年都将土地连片承包出去，因此农场可以使用大型农机，实现对土地的深翻，这是农场周边的农村地区很难做到的。二是农场至今仍保留着完整的农技推广、农机服务、农田灌溉服务体系，在各连队/工作站（相当于农村的行政村一级）都设置了相关职务。以农机服务为例，农场通过为购机户提供额外的农机购置补贴，实现了对农场农机的统筹调控。这些服务部门的财政经费主要来自农场土地的承包费，这意味着农场既有收取土地承包费的权利，也有为种植户提供有效服务的责任。权责均衡使农场为种植户提供技术服务、灌溉服务时更高效，进而避免了农村地区常见的“最后一公里”问题。正是在对土地进行整合发包、为种植户提供统筹服务的基础上，农场实现了对种植户的组织化。农场的“统”筹管理与种植户的“分”别经营之间形成了良性的配合，形成了“统分结合”基础上的高效规模经营。从实际的生产效率上看，国有农场的粮食单产、机械化率均高出全国平均水平30%左右。

**以国有农场的规模经营实践为参照，可以看到，在农村地区，土地细碎化、农户种植上的分散化都是其与现代农业有机衔接的障碍。**这些问题很难仅靠小生产者自身或市场化的服务主体来解决。自实施家庭联产承包责任制以来，农村土地制度经历的几次重大改革都在不断强化农户的承包权。1997年的土地二轮延包，中央对土地调整做了严格的限定，很多村庄此后不再进行土地调整；2013年开始的土地确权，进一步通过确权确四至，固化了承包关系。但在农业生产中，有很多“一家一户办不好和不好办的事情”，需要村集体的介入和统筹。在村集体的土地所有权不断被弱化的情况下，村集体的责任很多，权利却很有限，因此在“统分结合双层经营体制”中“统”的作用就很难发挥。

希望在于，在全国不同地区，已经出现了通过践行土地集体所有制来解决土地细碎化问题的探索，例如皖南某县“确权确股不确地”的土地虚拟确权模式、江苏射阳的“联耕联营”模式、湖北沙洋的“按户连片耕种”模式等。这些以小农户组织化为基础的探索可能为探索中国式农业规模经营提供参考。同时，近几年来，国家不断强调壮大集体经济，村集体经济组织也被视为农业社会化服务主体之一。**当村集体经济组织成为农业社会化服务主体时，也许可以在村集体和小农户之间重新建立一种新的权责均衡关系：集体经济组织既有收取服务费的权利，也有提供服务的责任；小农户既有获得服务的权利，也有缴纳服务费用的义务。**这种权责均衡关系的建立，也许可以为村集体发挥“统”的作用打开新的空间。从政策设计的角度来说，应该给村集体留出践行土地所有权的空间，以便为探索以小农户组织化为基础的农业规模经营路径创造机会。

编辑 | 王儒西