特朗普刚一上台, 就暴露了最不可能干成的一件大事_风闻

张佳俊

中国社会科学院美国研究所

【导读】特朗普正式上台，其如何兑现**“**清理深层政府”承诺，就成为舆论焦点。据美媒报道，他刚一宣布由马斯克等人领导“政府效率部”开展政府改革，就遭遇阻力——已有公共团体起诉特朗普政府、剑指政府效率部。对此，美国内部存在争议，一部分人寄希望于通过改革整顿冗官冗费，另一些人则认为大幅裁撤政府部门几乎不可能。而从特朗普“行政令治国”的特点看，他需要大批行政官员的助力，新设的对外税务局等也需补充新官员。换句话说，特朗普的行政改革很可能又是一边收缩、一边扩张（见另文），将难以真正缩减政府规模。

那么，为什么特朗普想扳倒“官僚集团”会这么难？本文研究发现，与美国长期宣扬的“有限政府”“弱国家”等话语理念相反，过去百年来美国出现了一个名副其实的超级大政府，形成了以行政权为中心、行政系统和职业官僚为主体、法律政策化为手段的行政主导体制。从长时段看，美国政府的规模和干预范围，正是在“这一届扩张、下一届收缩、再下届又扩大”的过程中，在两党选择性扩权和放权的过程中，实现螺旋式上升（见另文）。**很多美国人意识到，美国已没法回头，因而纷纷转变旧话语体系，**为美国明显背叛其价值理念、转向大政府和行政集权的“革命性巨变”作辩护，最终形成了一整套精巧的新话语体系。在此过程中，作为改革者的美国政治精英往往先做后说或只做不说，而拥护新体制的美国知识精英们，无不对美国“国体之变”的矛盾心知肚明，他们竭力在传统美国和当代美国之间寻求调和之道，体现高度的实用主义。而外界对美国的认知，却长期停留在“有限政府”的印象上——人们对美国宣扬的理念信以为真，以至于对其政府扩权集权的现实缺乏必要剖析。

展望特朗普的第二任期，其缩减政府规模虽难，但减少政府干预势在必行，而且未来会出现行政权力与私人资本的进一步合作。这种公共权力私有化的趋势，是真正值得世人关注的——它或许正是美国贫富鸿沟拉大、社会矛盾凸显的重要诱因（见另文）。

******本文节选自《学术月刊》2023年第2期，原题为《“弱国家”的终结与新史观的兴起：当代美国行政之变的话语塑造》，******仅代表作者观点，供读者参考。

**“弱国家”的终结与新史观的兴起：**当代美国行政之变的话语塑造

**▍**引言

过去一个多世纪以来，以行政权为中心、行政国家（Administrative State）和职业官僚为主体、法律政策化为手段的行政主导体制逐渐兴起，釜底抽薪式地排挤甚至架空了美国传统分权结构，堪称一场“不流血的宪制革命”。

在公众熟知的意识形态故事中，美国模式经常被讲述为一种托克维尔式民主自由的、例外化的政制版本。为了完成这种例外主义的美国叙事，美国诸多学科的知识精英，都曾为论证作为美国特色的权力分立、自由放任、私权至上等核心价值观而不遗余力。而美国的早期历史也在这种观念的支配下，被描绘成一个保持政治节制的童话般的存在：在联邦制、分权制、有限政府、法治主义、自由放任等一系列宪法性原则的约束下，历史美国被视为一个不折不扣的“弱国家”，联邦政府通过国会以及几乎自动生效的法律来维持运转。而行政权则蛰伏于最低限度之内，更遑论存在行政法治的可能空间。这种基于古典自由主义的历史观，无疑服务于美国例外主义叙事的合法性乃至优越性论证；然而晚近美国国体的实质剧变，特别是以庞大行政国家和总统一元化为特色的行政主导型体制的急剧兴起，以及传统权力分立格局的日渐式微，使得这一整套意识形态话语失去了事实性的制度和实践支撑，而越来越难以维系。

一个困扰当代美国人的“合法性困境”由此浮出水面：崛起的行政体制及其在美国现代国家治理与全球帝国转型中扮演的至要角色，不仅构成理解当今美国政治与法律实践的现实语境，也冷酷地抽离了古典自由主义政体的原生土壤，刺破了那个温情脉脉的自由社会童话；但由于“弱国家”的刻板印象依然主宰着主流观念，在自由主义形式法治传统的反衬下，公共行政本身也受到规范合法性话语的批判，在这种批判话语中，美国行政的大规模扩张被斥为对宪法传统的背叛。是故，旧的合法性被削弱至名存实亡的地步，新的合法性又无法名正言顺地建立起来，这种合法性的尴尬断裂，不仅造成了美国历史与现实、理论与实践的巨大反差，也在根本上侵蚀着美国人自己塑造的“法律帝国”神话、解构着美国人的心灵秩序，使之陷入了一场延宕百年却悬而未决的合法性之困。

晚近以来，美国学界有关美国前进步时代行政史和当代美国体制转型史的研究，越来越多。不少美国学者纷纷放下成见、回溯历史，反思“弱国家”叙事，检讨过去那种行政虚无主义的历史言说，试图寻找美国行政之治的本土资源，赋予当代美国体制转型一套合乎历史逻辑的说法，最终构建起一个完整、连续的，既有今世、也有前生的，不仅从欧陆舶来、更有本土血脉的美国行政国家形象。换句话说，就是以“复史”之法——重塑历史叙事、还原历史事实、解释历史转型和更新宪制观念，实现“维新”之意——证成和捍卫新的行政主导体制的历史合法性。他们以彻底颠覆传统历史观的方式，试图实现前后两个一百年的美国行政体制续造。而梳理和揭示这一美国知识精英重建史观、重构行政合法性的话语生产过程，对于我们透过表象，破解当代美国体制的实质，特别是美国体制转型的历史真相与内在逻辑，尤为必要。

**▍**脱欧：从旧例外主义到新例外主义

任何历史的理解与表达，都不可避免地受到史观的支配。而构建什么样的史观，自然隐含着以谁为主体、以何种立意去解释历史的问题。这是复史过程的第一环，在美国“国家”及政府行政体制的历史研究中，最为基础，也最为关键。众所周知，近现代美国人文与社会科学的兴起和发展，一面与欧陆之学有着千丝万缕的内在关联，另一面则贯穿着摆脱欧洲理论范式影响的学术本土化努力。此一欧陆化与本土化、他者与自我的张力，很大程度上左右着美国国家研究的理论动脉。如美国学者威廉·诺瓦克（William J. Novak）所分析的，在相当长的时期内，以马克斯·韦伯理论为代表的欧陆经典国家主义，从正反两面间接影响了美国“国家”的历史叙事。

最先出现并且广为流行的是一种强社会、弱国家的历史叙事。自托克维尔断言美国的联邦政府“天生脆弱”以来，一种单向度地强调自由放任主义理念而极力否认国家存在感的“弱国家”思想，便在美国人的心灵深处生根发芽，进而逐渐构筑起不同于欧陆集权式政治模式的理论高墙。这种理论的生产，带有强烈的摆脱欧洲中心主义、自立美国例外主义的本土化情结，但显而易见的是，其本身就是条件反射的产物，即一种以欧陆现代民族国家模型为参照系而作出的反向回应。它非但没有走出韦伯理论的条框，反而把美国塑造成一个在欧陆国家理论映照下的与众不同的另类。正因为如此，这种为了例外而例外的理论建构方法，从一开始就存在某种先天缺陷：它将美国的成长历程，预设为“与‘旧’欧洲历史潮流及堕落趋势截然不同的‘新世界’建构史”，在论证上始终比照着大西洋彼岸的模型而展开。由此呈现出的，自然是一幅私人自由和社会自治的理想化图景，其中鲜见国家权力和政府活动的踪影。但学者们所描绘的历史面貌却越来越刻板化，距离真实的美国国家政治实践越来越远。如此便带来一个致命的问题：这一整套的方法和话语看似雄辩，却无法解释美国一以贯之地推动国家行政扩张和地缘霸权建构的基本事实。面对一个堪称世界历史上最强大民族国家的美国，“弱国家”的例外主义说辞不仅陈旧过时，而且不可避免地陷入了自相矛盾的尴尬境地。

正是在这样的背景下，随着20世纪80年代以来美国政治发展学派的兴起，一种重新“找回国家”（Bring the State Back In）的历史叙事渐成学术新潮。“找回国家”的新叙事，为重新审视美国的国家建构和行政能力发展开辟出新的空间。在这种叙事中，相对于社会而言，国家的一面得到了放大，而这里的“国家”其实有着概念上的限定：它在很大程度上还是对照韦伯所描述的国家特征−如统一权威、中央集权、官僚化、等级化等等，来寻找美国“国家”的踪迹，塑造美国“国家”的模样，除此之外的其他可能影响国家建构的力量，尚未被纳入其中。如果说“弱国家”是对应着欧陆模式的反向造物，那么“找回国家”则是欧陆国家理论的美国翻版，也就是说，这一叙事依然没有摆脱欧陆理论的阴影。

在反思上述两种叙事的基础上，以国家和社会融合互补为主旨的第三种叙事出场了。这一叙事试图以一种更为广义和多元的国家观，来超越单一的韦伯式欧陆国家观，突破公私二分和国家与社会对立的理论预设，从而在理解正式国家权力的基础上，寻找构成美国国家的、更多元的柔性力量，即“揭示国家权力的复杂构成及其在社会中的多重来源”。其中最为典型的、也是广为引用的一个理论突破，是社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）基于制度性国家主义的视角，将国家权力分为专断权力（despotic power）和基础权力（infrastructural power）。迈克尔·曼所谓的制度国家主义，是相对于韦伯式的精英国家主义而言的，即把国家看作一种对变动的社会关系或社会冲突加以制度化的方式，比作一种包罗各种权力要素和复杂权力网络在内的“政治外套”（political lag）；就此而言，国家就成为一种“混合物”（cock-up），而不是那种以精英主导、统一性、中央集权等特征来界定的模式化的产物。而构成制度性国家的，是两种权力：所谓专断权力，是由国家精英掌握的、不受其他权力主体或社会力量的制约而独立行动的权力，这种权力对应着中央集权的、兼备各种社会功能的国家形态；而基础权力则是指国家通过某些渠道和方式渗入社会，并在特定区域内实施政策的制度性能力，它贯穿于社会之中，具有辐射性。尽管美国的专断权力可能是有限的，但其基础权力的规模和范围相当广泛，甚至没有边界。这种理论为美国国家权力的扩张提供了一种更为实用主义且又凸显美国特性的解释路径。

如果说第一种叙事注重社会主体性的一面，目的在于维护自由放任的理想型“社会”，第二种叙事注重国家主体性的一面，想要重新找回被遮蔽的“国家”，二者都反映了旧例外主义的想象和纠结；那么，第三种叙事则是一种新例外主义，即在重新发现国家之后又重新发现社会，试图把两个发现贯通起来，注重国家与社会渗透交融的多面，超越国家与社会的强弱或对立之分，从而确立起解释美国国家权力建构的新叙事。这固然是区别于传统欧陆国家理论、超越国家与社会二分范式的一种理论创新，但如果照进现实，不难发现，这其实是基于美国行政国家膨胀与自由主义历史传统之间难解难分、相互交缠的现实，而做出的理论妥协与话语中和，也就是美国版的两个互不否定。从理论竞争上来说，既不因自由主义传统所生的“弱国家”的意识形态神话，而完全否定美国“国家建构”的历史事实及其理论叙事；也不因美国行政体制的崛起，而完全否定自由主义传统长期存在的事实。反映到历史阶段上，就是美国进步时代前后两个一百年互不否定，如此，国家权力特别是行政权力的建构，就得以跨越美国整个历史而存在。

这一叙事转换的历史过程，也正是重建史观的过程，它生动地反映出，美国知识精英对美国国家权力的合法性论证，是与观念话语竞争和现实政治发展紧密相连的；对于他们所要回应的现实问题和所欲达成的理论目的来说，没有一成不变的解释范式，只有不断更新的解释范式，这些范式都致力于解释，为什么国家权力建构和行政之治是美国历史的重要主题−不仅贯穿于整个历史过程，也照进当下美国的政治现实。当然，我们也可以看到，美国知识精英在理论和话语上的创新，自始至终都贯穿着一种例外主义的理论诉求，从“弱国家、强社会”，到“找回国家”，再到社会与国家熔于一炉，例外主义的形态虽然发生了新旧变化，却始终还是美国例外主义。由此也足见美国理论家们的脱欧之心与自立之意。

**▍**求证：还原被误读的美国早期行政

围绕美国国家权力建构而发生的新旧历史叙事之变，在思想上完成了复史的第一环。但复史的过程，显然不能仅仅停留在思想上。要说清楚为什么美国进步时代前后两个一百年互不否定，为什么行政之治得以跨越美国的整个历史而存在，仅有历史叙事的创新还远远不够。一种新观念、新说法要获得说服力和认同感，还得经过一个重新求证的环节，即必须有历史事实的充分支撑。更何况，在“弱国家”叙事的影响下，人们不可避免地会对美国国家权力的历史变化特别是美国早期行政权的生成史产生误读。即使是主张“找回国家”的斯科夫罗内克，也把1877年之前的美国，视为一个由法院和政党主导的政府体制；而迈克尔·曼虽认定美国是六个西方国家中最早建成现代中央集权化的全国性行政机构的，但他也指出，在内战之前的整个时期，美国仅仅实现了较低程度的官僚机构化。

因此，与上述重建历史叙事的过程同步展开的，是越来越多的美国学者开始重新翻阅历史记载，试图还原美国行政权力历史性发展的真实面貌，为当代美国行政体制提供新的史实佐证。如威廉·诺瓦克所言：“在过去的一二十年里，美国政治和法律史学最重要的发展之一，是对被普遍接受的早期美国历史缺乏经济管制或国家行政管理的观念，作了根本性的修正。”这种修正，主要表现为一股恢复美国早期行政历史的风潮，许多学者细细爬梳史料，从各种角度发掘了一度被误读的美国早期国家建设和行政治理的历史。（此处省略，详见原文）

这些学者的研究，完成了复史的第二环，并对塑造美国行政体制的历史合法性起到了双重效果。从正面看，美国行政的早期历史得以复原，其历史合法性得到一定程度的弥补；反过来，这些研究挑战了乃至瓦解了流行的“弱国家”的自由放任式历史叙事——这把曾被奉为规范的“合法性标尺”，本身也被实实在在地抽离了“合法性”。

**▍**转型：“危机与变革”的历史逻辑

在还原历史的基础上，很多美国知识精英重新解释美国体制的现代转型，塑造转型背后的历史逻辑，即一整套“危机与变革”的转型叙事。这是学者们解释美国历史性、整体性转型的一个基本思路，可视为复史过程的第三环。

按照这种思路，现代美国面临的危机状况是空前的，从内部的政治、经济、社会、文化、道德等层面的危机，到外部的战争、霸权争夺、文明冲突、恐怖主义、全球风险等不同程度的危机，无不对美国的国家建构产生新的挑战、提出新的要求；即便是从理论上分析，这些挑战也都是以权力分立、有限政府、私法自治等为核心的美国传统体制所无法应对的，更何况现实不以人的意志为转移，美国人在应对这些挑战的历史过程中，已经事实上改造、修正甚至在一定程度上抛弃了传统，而高高托举出一个更有应变能力、更会解决问题、更能担起责任的美国行政体制。于是乎，美国行政权力的建构和扩张，就不是违背美国法治传统或宪法原则的结果，而恰恰是在旧时代的分权宪制方案和法治秩序衰落、过时之后，美国人从实际行动和不断斗争中设计、选择出来的新方案。美国体制的合法性范式，已经从过去那种推崇分权宪制、限权法治和自由放任的形式法治逻辑，转换为肯定行政宪制、积极扩权和公共善治的实质法治逻辑。这种扎根于历史经验的逻辑转换，几乎是美国知识精英论述行政合法性的一个基本语境，也构成一种总体性的行政合法性基础。具体到这一逻辑转换的动因和过程，美国学者又提出了多种解释。

第一种代表性的解释，是“回应社会经济危机的制度转型”，即把美国行政主导体制的生成史，视为一个由工业化时代的社会经济治理困境引发的制度转型过程。在此意义上，行政国家是美国传统宪制和政府模式因无法适应新的社会经济治理需要而进行改革的制度性结果。（此处省略，详见原文）

第二种代表性解释——“回应内外重大危机的政治方案”，即把行政主导体制视作美国为了应对内外部重大危机而超越传统法治秩序的一个政治解决方案。（此处省略，详见原文）

第三种代表性的解释，是“回应道德危机的宗教式创造”，即把行政国家视为一场回应道德危机、基于新教伦理的道德转型（Moral Transformation）的最终结果。（此处省略，详见原文）

**▍**重述：“人民出场”的新宪制史论

事实上，在行政国家高歌猛进的同时，当代美国也兴起了多轮反对行政国家的原旨主义运动，一大批宪法原旨主义学者试图严格按照宪法的原本和原义来解释宪法，并且结合制宪背景和历史，来构建传统保守主义的宪制史论。在这种宪制史论的语境中，进步运动以来的美国行政发展，与其说是现代美国国家的进步，不如说是对传统美国的社会自治理想的反动，结果是美国政府从共和政体蜕变为官僚政体；罗斯福新政以后的美国行政扩张，与其说是美国宪制的光荣重塑，不如说是对宪法原旨的赤裸裸篡改和对英国君主专制模式的翻版复制，结果是威胁了美国人的自由。照此来看，作为进步运动和新政产物的行政国家，便在宪制体系中名不正、言不顺，也就毫无合法性可言。

尽管这些对于行政国家的焦虑，主要是一种“精英话语”（Elite Discourse），但这种焦虑的存在，对于有心建构美国行政合法性的知识精英而言，依然是潜在的重大挑战。在他们看来，要捍卫行政合法性，“关键问题在于争夺对历史的解释权，问题的关键在于美国如何去讲述两百年的宪制历史”。这意味着，除了弥合美国前后两个百年的叙事断裂、还原美国早期行政的真实历史、重述美国行政崛起的历史逻辑，还必须完成复史的第四环——创设一种理解和包容行政主导体制的新宪制史论来合理化美国的国体之变，才能实现美国行政合法性的话语自洽。

就此而言，美国学者布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）提出的以“人民出场”为核心的双轨宪制论，颇有颠覆宪制历史的传统叙事的思想革命意味。用他的原话来说就是：“美国宪法设计出一种独特的政府体制，包括了两种立法轨道的建构。常规立法轨道的设计，是为了在并不存在动员起来的、政治上自觉的多数意见时的无数日常决策。高级立法的系统则要求特别严格的检验，政治运动如要获得作为我们人民之代言人的更高程度的民主正当性，就必须通过这些制度检验。当此双轨制运转良好之时，美国人将会区分由政府所作出的常规决策和由人民作出的审慎判断。”由于源于人民意志的高级立法高于常规立法，这意味着，违反既有法律并不必然意味着非法，恰恰是“通过违反法律，我们将发现高级法”，并由此解决美国宪法秩序的危机。（此处省略，详见原文）

运用常规政治和非常规政治的历史节点性切换，把美国宪法的缺陷和困境，诉说转换成美国宪法变革的机遇，进而论证宪法革命的正当性，阿克曼修史立论的功夫确实了得。按照这种精心构造的双轨宪制理论，美国新政及其创造的行政国家，就获得了宪法革命意义上的正当化解释。

**▍**余思

每当一个社会面临历史性的转型，历史观的重建就显得尤为迫切。因为历史观承载着一个社会对于自身的历史传统的理解、存在意义的判断和生活方式的想象，关乎世道人心的安顿。而重建史观，实际上是以重述过去的方式来解释当下、定义未来，从而掌握对古今之变的解释权，进而确立社会政治变革的合法性。

这正是美国知识精英应对现代美国“百年变局”的一个基本方法论。纵观他们的种种言说，在脱欧、求证、转型、重述的百年理论建构过程中，重建史观始终是其潜在的问题意识。而问题的指向，就是要解释当代美国告别传统美国的某种历史必然性，确立美国国体从传统分权宪制转向现代行政宪制的历史合法性。

在他们的精心构造下，一种以国家建构、积极政府为主题的新历史叙事得以建立。这种新叙事挑战了甚至颠覆了曾经主宰美国体制合法性评判的“弱国家”历史叙事，从各个角度重新复原美国早期的国家建构和行政治理历史，实现了美国行政前后两个一百年的史实续造。

在重建叙事、还原历史的基础上，他们引入一种“危机与变革”的历史逻辑，来解释现代美国体制转型的正当性和必要性，把新兴的美国行政主导体制，视为应对美国社会经济治理困境的制度转型结果，或应对内外部重大危机的政治解决方案，或基于新教精神的道德转型结果，以此证明新的体制不是违背美国宪法传统的产物，而是宪法传统衰落之后，美国人在应对危机的历史实践中自发做出的新选择。

而为了进一步争夺历史解释权，一种新的宪制史论也以“人民出场”的名义登上理论舞台。通过常规立法与高级立法、代议民主与人民抉择的二元民主构造，阿克曼的新宪制史论，将旧体制和新体制在“革命性改造”的意义上联结起来，不仅为当代美国的行政主导体制提供了合理化的解释和合法化的论证，也从观念上把前后两个一百年的美国国家建构和公共行政实践真正黏合起来，试图实现逻辑的自洽。

这一重建史观的思想历程，最终塑造出一幅具有深厚历史根基和历史合法性的美国行政宪制图景。

由此不难发现，如果说19世纪末以来的一代代美国政治经济精英背离国父们定下的“祖制”，以实际行动创造出一个庞大的行政利维坦，那么几乎与此同步的一代代美国知识精英前赴后继建构行政体制的历史合法性的过程，则为这个利维坦书写了机巧的修辞，披上了华丽的新衣。这些历史的推动者、改革者、论辩者和重述者，无不对国体之变所内含的冲突和矛盾心知肚明，但作为改革者的政治家们往往是先做后说或只做不说，而对行政体制报以理解和支持的知识精英们，则想方设法地在传统美国和当代美国之间寻求过渡之法与调和之道。对他们来说，在维持资本主义政治经济体系的前提下，面对攸关国家发展和现实利益的重大问题，原则可以突破，历史可以重述，观念可以妥协，话语可以变换。即便今天的美国行政主导体制仍不时受到批评、责难甚至成为派系博弈的某种对象，即便他们自己也知道这一体制在其发展过程中问题迭出、麻烦缠身甚至出现异化，但这并不妨碍他们不断地更新话语和实践，修补新体制的弊病，进而充实其合法性。

对于我们来说，美国知识精英主动修正意识形态，以重建史观来重构行政合法性的话语生产过程，着实耐人寻味。事实上，作为局外人，我们对美国体制的传统叙事、历史剧变和当代现实，本应秉持一种客观和全面的认识。但在相当长的时间里，许多人观想中的美国体制，某种程度上依然停留在18、19世纪，依然会代入一种强社会、弱国家、小政府、权力分立的固有印象；对20世纪以来美国体制与时俱进的“革命性”变化，对美国的国家整体建构、政府全面扩权和权力有效统合的真实历史，对今日美国以行政为主导的体制事实，反而缺乏足够的察觉和剖析，以至于容易产生误读，也容易在面对和解释当今美国的政治经济现象时，陷入一种想象与现实的冲突。

例如：为什么美国政府规模越来越大，权力之手越伸越长，而不是人们常说的小政府？为什么美国总统权力越来越大，总统的行政令往往比国会立法更管用、见效更快，而不是被制衡体制牢牢锁住？为什么美国政府推出的经济干预、市场监管、政府计划、产业政策越来越多，他们曾经高度推崇的自由市场竞争理念去哪儿了？为什么像美国联邦储备委员会（FRB）、美国外国投资委员会（CIFUS）等这样“特立独行”的行政部门，就可以制定关键性的、直接影响美国人利益乃至外国人利益的政策，这些不是应该由民选的、享有立法至上地位的美国国会来操持吗？

对于这些认知上的矛盾和冲突，美国几代知识精英早已设计、塑造出一系列可以自圆其说的精巧理论话语，来加以协调和说服，避免它们演变成美国人对美国体制的不信任危机。我们或许也需要一场思想上的有力“破茧”，才能看清这座“山巅之城”的浪漫神话背后所依赖的现实逻辑，看破美国知识精英苦心孤诣却又心照不宣的理论意图，更看懂美国政治发展与理论建设之间的互动关联。而这种“破茧”，也有助于我们超越单一维度的局限，深化对理论与实践关系的认识，从而更为明辨审慎地思考现代国家体制变迁的规律和方向。