美国国会正在放弃其最后的实权——彭博社

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摄影师：安德鲁·哈尼克/盖蒂图片社这对国会权威而言并非好年景。看看国会怯懦地投票收回先前拨给外援和公共广播的约90亿美元资金。这一低调举动充分说明了华盛顿体制权力的运作方式——尤其是结合过去七个月的一些重大新闻来看。

首先，唐纳德·特朗普总统单方面采取措施关闭了美国国际开发署和教育部等国会设立的履行重要政府职能的机构。随后最高法院实质上认可了特朗普的行为，而下级法院曾裁定这些行为是违宪且非法的行政篡夺立法权。如今，这项撤销资金的投票——为回应特朗普政府明确表示无论如何都不会动用这些资金的要求——看起来像是举起了白旗投降。

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• 剧情反转：共和党刚为家庭争取到更多资金 这三项进展——特朗普对立法权的行政攻击、司法系统对此次攻击的认可以及国会自身的屈服意愿——共同预示着美国宪政史上可能出现的决定性时刻。

众所周知，如今的三权分立机构与建国初期已大不相同。每个分支都在独立发展变化，彼此间关系也随之演变。原本规模微小、缺乏政策实施手段的行政分支，已成长为历史学家阿瑟·施莱辛格1973年所称的"帝王总统制"；被亚历山大·汉密尔顿称为"最不危险分支"的司法机构，通过1803年马伯里诉麦迪逊案获得了宪法文本并未明确授予的司法审查权。自20世纪初以来，大法官们运用这项权力否决他们不认可的州和联邦立法，同时在整个宪政体系中扮演着某种监督角色。

被制宪者设计为"平等分支中居首位"的国会，则走过了更为曲折的道路——尤其在国内政治领域。现代行政国家的建立正是通过立法实现的。虽然国会将广泛监管权授予作为行政分支组成部分的机构确实强化了总统权力，但通过制定远超国会自身执行能力的监管方向，立法分支实则借助行政国家延伸了自身权力。

独立机构（其领导人非因故不得被总统解职）也被普遍视为服务于国会利益。就在不久之前，国会还通过监督听证会和与机构负责人的持续沟通对行政机关施加重大影响。（在这方面，特朗普和最高法院似乎也准备改变延续百年的现状，最终可能仅保留美联储作为独立机构——而美联储的独立性也岌岌可危。）

战争与外交事务领域则另当别论。在这些领域，国会已丧失其大部分原有职能。总统如今常以固有行政权力为由绕开立法机构的宣战权，声称有权自主选择保卫国家的方式——包括未经立法授权就对别国实施轰炸。而随着无需参议院批准的行政协定兴起，参议院批准或否决条约的权力几乎形同虚设。

至少迄今为止，国会仍保留着财政拨款权。由于掌握资金用途的决定权，国会始终保持着影响行政分支优先事项走向的能力。这项权力甚至在特朗普首个任期内都未被撼动。还记得特朗普曾试图挪用国会未批准的资金修建美墨边境墙吗？该计划最终流产的根本原因在于：总统本不应未经国会批准就动用资金。

过去六个月间，情况发生了变化。我们可能正步入国会权力衰落的新历史阶段。这一切始于"政府效能部"（DOGE）事件。围绕该部门裁撤的法律争议在于：行政分支能否解雇国会拨款设立的公务员岗位？总统能否单方面下令关闭整个机构？这类优先事项的设定权正是国会宪法权力和历史地位的核心。众多下级法院颁布禁令叫停DOGE裁员和关闭的根本法律依据是：总统此举不仅缺乏国会授权，更直接违背了国会拨款所体现的既定政策。

最高法院推翻这些下级法院的裁决几乎完全未得到保守派多数法官的评论。然而，自由派异议法官已明确指出其核心争议：三权分立。这一詹姆斯·麦迪逊提出的理念作为公民基础教育传承数代，强调政府各部门应相互制衡。

保守派多数法官非但未维护该原则，反而奉行"单一行政权"理论——这种曾属边缘、现为主流的保守派学说主张总统必须完全掌控整个行政部门。近半个世纪来，部分保守派法学者持续鼓吹总统应有权任意罢免行政官员。以"你被开除了"成名的特朗普，恰逢其时地利用了这股法学思潮。

尽管未公开声明，但最高法院保守派大法官很可能认为：既然总统能随意解雇官员（包括国会规定需正当理由才能免职的机构负责人），同理也应有权撤销国会设立并拨款的行政部门。

特朗普对行政权的激进扩张与最高法院的默许结合，本身已具历史性意义。但国会自身表现出的自卫意愿缺失，才是真正推动历史转折的关键。这项撤销法案实质上默认：若总统拒绝使用拨款，国会无需坚持要求其执行。

一个受制于特朗普或对其心存畏惧的共和党国会，或许无意开创一个持久先例——让国会掌握财政支出权这一最后的优先事项决策堡垒逐渐失效。他们可能只是想满足总统的意愿。

然而战争权力与外交事务的先例表明，一旦国会赋予行政机构更大自由度，行政权力就会像滚雪球般膨胀。无论是民主党还是共和党总统，都在军事行动和外交政策上不断扩张行政权力。帝王般的总统职权实则是两党共同造就的局面。

没有理由认为民主党总统在民主党掌控国会时，会不想像共和党总统那样对支出重点施加同等影响力。能够关闭部分政府机构的总统，就能关停那些执行其不认可政策的部门。作为下一步，他还可以主张将节省的资金用于其他项目和优先事项。控制政府如何使用纳税人资金，这对民主党和共和党总统都极具诱惑力。尽管历史上共和党主张缩减开支，但情况并非总是如此。民主党偶尔也会扮演财政纪律捍卫者的角色，而特朗普时代的共和党人即便在减税时也乐于大举支出。

人们不禁想以"为时未晚"作为结语——若民主党中期选举赢得众议院，至少还能尝试行使有限的监督权。但残酷的现实是：特朗普的行动如今极难被逆转，这实质上终结了关于国会明示支出重点重要性的争论。

不仅仅是撤销法案的问题。同样的逻辑也适用于特朗普对关税的使用，这种征税形式宪法上本属于国会权限，但国会已在一定程度上授权给行政部门。法院仍需裁定特朗普的征税是否在其宪法权限内。（我个人的最佳猜测是，最终现任最高法院不会阻止特朗普行使这一标志性的外交政策工具。）

此外，国会作为一个机构的受欢迎度和合法性正在下降。这种下降与两极分化、社交媒体的兴起，以及政党作为与代表直接联系渠道的功能弱化有关。专业划分的选区也使得众议院竞争激烈的选举更为罕见，这进一步降低了选民的关注度或对国会的重视。

最终，要判断国会当前这种衰落是否真的不可逆转，可能需要十年或更长时间。或许正如一些人所言，国会将变得更加依附于总统所属的政党，类似于议会制政府通常的情况。但由于议会领导人是由政党而非公众选出，并面临不信任投票，其效果很可能是国会权力衰落，而总统权力增强。

但如果是这样，历史学家很可能会认定2025年上半年在国会缓慢衰落的过程中起到了重要作用。

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