银行资本规则：为何希望放宽SLR——彭博社

纽约证券交易所附近的华尔街标志。摄影师：迈克尔·纳格尔/彭博社美国总统唐纳德·特朗普在第二任期伊始承诺大幅削减监管。越来越多迹象表明，这次精简联邦法规的行动可能实现华尔街长期以来的愿望之一——放宽银行资本要求，特别是补充杠杆率。

补充杠杆率是在2008年全球金融危机后推出的，旨在确保银行持有与其资产相对应的资本。但金融界许多人认为，这一规定限制了银行购买美国国债等更安全工具的能力，也限制了它们作为经纪商帮助其他投资者交易这些债券的能力。

虽然美国政府未偿债务已膨胀至近29万亿美元，但银行资产负债表的容量并未同步扩大。这在资本市场造成了瓶颈，增加了融资成本。

规模庞大的美国国债市场

过去20年美国未偿政府债务总额增长七倍

来源：美国财政部

理论上，改革补充杠杆率可能会在特朗普关税政策引发市场对美国国债需求疑虑之际提振需求。财政部长斯科特·贝森特5月向彭博电视台表示，监管机构已"非常接近"完成对补充杠杆率的修改，相关变更可能在夏季公布。

什么是补充杠杆率？

SLR作为全球银行业监管机构商定的《巴塞尔协议III》改革的一部分于2014年设立，旨在防止过度杠杆化并维护金融体系稳定。

目前大型银行需持有"一级"资本（如普通股和留存收益等可快速变现以吸收意外损失的资本），其金额至少相当于总资产的3%。对于与全球金融体系联系最紧密的超大型机构，资本门槛更高，达到5%。

为何要推动SLR改革？

与金融危机前的监管规则不同，SLR不允许银行根据自身对持有资产风险程度的判断来调整资本储备。这种风险无差别对待机制意味着，美国国债和存放在美联储的存款等传统安全资产，与企业债券被同等对待，无法降低资本要求。

有观点认为SLR削弱了银行增持国债和担任市场交易商的积极性，导致这些金融工具流动性降低。由于一级交易商（可直接与美联储交易的银行）必须持有一定量国债，其资产负债表运用能力也会受到限制。

纽约梅隆银行市场结构主管纳撒尼尔·维尔费尔五月向美国国会作证时表示，杠杆比率"本应作为防范风险的后盾，但在某些情况下却成为第一道防线，阻碍了银行在压力时期发挥中介作用"。

一级交易商作为中介的功能受限

其国债总持有量在2月达到历史新高

来源：纽约联邦储备银行

美联储主席杰罗姆·鲍威尔——监管SLR的三家机构之一——支持SLR改革以增强银行的中介作用。他告诉众议院金融服务委员会，他长期以来一直“对国债市场的流动性水平有些担忧”，并预计政策制定者将探索调整银行的资本要求。一级交易商表示，SLR正在堵塞系统。

反对改变SLR的论点是什么？

投资国债存在利率风险，银行不需要回顾太远就能记住这一点。2022年美联储加息时，美国贷款机构在投资证券上积累了近7000亿美元的未实现损失，其中大部分来自利率较低时购买的美国政府债券。

这些账面损失引发了储户的恐慌，他们纷纷提取现金。包括硅谷银行和签名银行在内的几家银行被迫亏本出售长期国债，最终在2023年春季倒闭。

2023年3月，加利福尼亚州圣克拉拉硅谷银行总部外排队的客户。摄影：David Paul Morris/彭博社### 为何财政部及其他官员现在讨论修改SLR？

自约十年前危机后监管措施实施以来，美国国债发行规模已增长逾一倍。但银行资产负债表的扩张速度未能跟上政府债务的创造步伐。

这一矛盾在2024年9月达到顶点，当时美国融资市场利率在季度交替时飙升，而银行并未动用超额现金。这表明交易商在6万亿美元的回购协议市场（以美国国债为抵押的隔夜贷款市场）中难以发挥中介角色。对某些人而言，这也意味着监管机构尚未准备好讨论监管松绑。

在银行观望其期待的规则放宽能否实现之际，市场担忧国债市场在此期间可能出现动荡。市场风险持续累积，最显著的是基差交易的卷土重来——对冲基金通过做空国债期货并买入现货国债来套利的策略。目前这类头寸规模估计达1万亿美元，约为五年前的两倍。

4月特朗普"解放日"关税公告引发的市场动荡，使基差交易风险凸显。此类动荡可能迫使投资者迅速平仓偿还贷款，引发国债收益率飙升甚至市场冻结的连锁反应，犹如2020年3月的情景重演。

4月2日，美国总统唐纳德·特朗普在白宫玫瑰园发表声明时手持互惠关税海报。摄影师：肯特·西村/彭博社### SLR可能做出哪些调整？

负责推动SLR改革的三家监管机构——美联储、联邦存款保险公司和货币监理署——尚未提出任何改革方案。FDIC代理主席特拉维斯·希尔表示，4月份正在考虑"多种选项""。

有人建议政策制定者可以单纯降低SLR比例门槛。包括华尔街最大行业组织证券业与金融市场协会在内的其他机构则敦促监管机构将美联储持有的国债和存款从SLR计算中豁免。任何一项调整都将允许银行维持更低的资本缓冲。

2023年的银行倒闭事件可能促使规则制定者不再全面豁免国债的SLR要求。摩根大通策略师预想了一种情景：对美联储持有的存款（即准备金）以及交易商资产负债表上暂时持有或"“仓储"“的国债实行SLR豁免。

根据摩根大通的分析，若金融机构面临补充杠杆率（SLR）约束，仅将准备金排除在资本要求外可能加剧对现金的偏好。

观察：美国财政部长斯科特·贝森特表示，补充杠杆率可能在夏季进行调整。

SLR此前是否曾修订过？

是的，在新冠疫情期间曾临时调整。2020年3月封锁范围明确后，资产价格暴跌，市场开始冻结，包括被视为全球金融体系核心的美国国债市场。

投资者迅速平仓，美联储被迫干预。除了将利率降至近零水平外，还开始大规模快速购买国债和其他证券。

美联储放宽SLR要求一年——豁免国债和美联储银行存款——使银行能将过剩资本贷给陷入困境的企业和家庭，而非留作资产储备。银行得以维持回购融资并稳定国债市场，该市场当时因流动性不足和波动性高而承压。

调整SLR可能如何影响市场？

贝森特5月向彭博电视表示，若SLR改革，国债收益率可能下降数十个基点——此举响应了特朗普政府持续呼吁降低收益率的诉求。

华尔街对SLR将调整的猜测重燃了互换利差交易的兴趣，这类交易押注国债收益率相对于利率互换（双方约定交换利息支付的衍生合约）将下降。巴克莱集团、高盛集团和法国兴业银行等机构的策略师均已建议客户为互换利差扩大布局。

然而，这些交易存在解体的风险，并可能重蹈今年早些时候类似押注的覆辙。随着不断升级的贸易战令美国企业前景黯淡，银行抛售所持国债以筹集现金满足客户流动性需求，从而推高了收益率。

### 参考资料

• 彭博观点专栏作家Paul J. Davies探讨SLR改革是否会促使银行增持美国国债。
• 关于2021年3月SLR豁免政策终结的解读。
• 货币政策、国债市场韧性与经济繁荣特别工作组关于国债市场脆弱性及预防性解决方案听证会的链接。
• 美联储评估交易商在国债及机构抵押贷款支持证券市场中介能力的文件。