出生公民权起源复杂，但其意义明确 - 彭博社
Justin Fox
美国之道。
摄影师：EyeEm Mobile GmbH/iStockphoto自唐纳德·特朗普总统1月重返白宫以来签署的147项（且仍在增加）行政命令中，这项拒绝给予非法或临时居留父母在美国所生子女公民身份的命令，既显得相对合理，又如同首位在法庭审理此案的联邦法官所言，是"公然违宪"的。
其合理性在于，多数国家不会自动授予境内出生婴儿公民权，法国、澳大利亚、爱尔兰、新西兰等曾实行该政策的国家近几十年也已废除。而违宪性则源于《美国宪法第十四修正案》首句明确规定：第十四修正案：
凡在美国出生或归化并受其管辖者，均为美国及其所居州之公民。
就宪法措辞而言，这看似明确，但最终解释权可能归属最高法院——该院将于5月15日就相关行政令举行首次听证会。
彭博社观点专栏民主党人应提出替代共和党预算的方案格雷格·波波维奇证明美国篮球运动员已落后梅拉尼娅·特朗普在哪？就在她想待的地方重新思考公共土地是场值得进行的对话但第十四修正案为何如此规定？
特朗普行政令中提及部分答案：1866年起草该修正案的立法者们意图否定最高法院1857年"可耻的"（特朗普语）德雷德·斯科特案判决，该判决宣称奴隶及其后代"不被宪法中’公民’一词所涵盖"。在通过第十三修正案废除奴隶制后，国会希望确保前奴隶被承认为享有权利的公民，尽管未必包括投票权。
但在短暂考虑仅将公民权授予非裔美国人后，参众两院绝大多数议员选择全面保障出生公民权——先通过1866年《民权法案》，后以不同措辞写入第十四修正案。主导公民权条款的伊利诺伊州参议员莱曼·特朗布尔（其发言记录显示）解释此举源于传统法律认知：“这片土地上所有自由出生者，仅凭出生于此即自动成为美国公民”。
在阅读从1866年1月参议院首次提及民权法案相关条款，到同年6月众议院最终批准第十四修正案的国会辩论记录时，我了解到人们曾对这一保障的衍生影响存在担忧。部分疑虑通过"受其管辖"这一限定词得到解决——修正案制定者表示，该表述旨在排除美国领土内主权原住民国家出生者（国会最终于1924年授予其公民权）以及外国外交官子女。1临时访客子女的身份问题虽经讨论却始终未彻底解决。少数国会议员强烈反对授予他们眼中不受欢迎移民子女公民权，但这些论点均遭否决。
1866年的主流意见显然倾向于扩大范围并包容为上。这一决定从此塑造了美国，总体而言利大于弊。当现任总统试图推翻或至少修订该原则之际，正是深入探究其形成过程的恰当时机。
首部公民权条款
背景是内战刚刚结束，华盛顿政客们正艰难规划未来。11个邦联州的代表尚未重返国会，共和党在参众两院均占据超四分之三多数席位。田纳西州民主党人安德鲁·约翰逊——1864年作为共和党亚伯拉罕·林肯的竞选搭档当选副总统——支持废除奴隶制，但主张迅速恢复南方州完整地位。所谓激进共和党人要求将战败的邦联视为美国领土，待全面改革后方予州权。温和派共和党人虽赞成南方州回归，但必须以保障南方黑人免遭变相奴役为前提。
在宾夕法尼亚州众议员、激进共和党领袖撒迪厄斯·史蒂文斯的倡议下，1865年12月参众两院成立了重建联合委员会，让共和党激进派与温和派能协商分歧。委员会主席由缅因州共和党参议员威廉·费森登担任，这位前财政部长在两大阵营中都备受尊敬。
第十四修正案正是诞生于这个联合委员会。但在此之前，温和派共和党人、参议院司法委员会主席特朗布尔率先提出《民权法案》草案，禁止"美国任何州或领地的居民因种族、肤色或此前奴隶身份而在民权或豁免权方面受到歧视"。他宣称这是对主要由他起草的第十三修正案的合理延续。2
原法案中并未包含公民权条款，但在参议院辩论伊始，特朗布尔提议增加条款：“所有非洲裔美国出生者特此宣告为合众国公民。“次日，当其他参议员质疑宪法是否授予国会此项权力时，特朗布尔又提出修订版：“凡出生在合众国且不受外国管辖者，不分肤色，特此宣告为合众国公民。”
这样一来，国会与其说是在新增公民，不如说是在澄清特朗布尔及其盟友所主张的现行法律。然而，这一修改并未平息关于该立法违宪的争议——这也是国会后来在第十四修正案中重申部分条款的原因之一。
除合宪性问题外，《民权法案》关于公民资格的争议主要涉及原住民。特朗布尔认为"不受任何外国管辖"的表述已排除了美国境内主权印第安部落的出生者。其他人则主张应予以明示，特朗布尔最终勉强同意加入"未纳税印第安人除外"的条款——这个源自宪法的短语特指不参与国会席位分配的印第安部落居民。第十四修正案辩论期间该议题被再度深入讨论，但参议院多数派最终接受了特朗布尔的观点，认为无需特别提及印第安人。
还存在其他批评声音。最激烈的反对来自肯塔基州民主党参议员、前奴隶主加勒特·戴维斯。“这是由白人单独建立的政府，"他声称，“黑人在我们政治共同体形成时就被排除在外，与之毫无关联。“内华达州共和党人威廉·斯图尔特反诘：“难道这是个封闭股份公司，不能吸纳新成员吗？“戴维斯答道：“正是如此，这是白人的封闭联盟。你们可以接纳整个欧洲，但亚洲和非洲都不得加入我们的伙伴关系。”
戴维斯的言论激发了这次飞行来自缅因州共和党参议员洛特·莫里尔的包容性修辞：
在国家的早期定居中，爱尔兰人、法国人、瑞典人、土耳其人、意大利人、摩尔人，我可以列举所有种族和所有种类的种族，来到这里，认为这里的定居是为了任何阶级、条件、种族或利益而开始的，这是一个根本性的错误。
埃德加·考恩，宾夕法尼亚州的共和党人，询问特朗布尔这一条款是否会“使在这个国家出生的中国人和吉普赛人的孩子归化？”“毫无疑问，”特朗布尔回答。考恩说他想知道加利福尼亚州的参议员们怎么想，“当我们考虑到它靠近一个拥有4亿人口的帝国，这些人非常喜欢移民，性格非常贪婪。”这导致了以下（稍作编辑的）交流：
**特朗布尔：**我想询问我来自宾夕法尼亚州的朋友，现在在这个国家出生的中国人的孩子不是公民吗？
**考恩：**我认为不是。
**特朗布尔：**在这个国家出生的父母未被归化的孩子是公民。这是法律，据我所知。在这个国家出生的德国父母的孩子不是公民吗？我担心在宾夕法尼亚州的一些县里，如果德国父母的孩子不是公民，我们就没有多少公民了。
**考恩：**德国父母的孩子是公民；但德国人不是中国人；德国人不是澳大利亚人，也不是霍屯督人，也不是任何类似的人。
**特朗布尔：**如果宾夕法尼亚州的参议员能向我展示法律中德国父母的孩子和亚洲父母的孩子之间的任何区别，我可能能够理解他的观点；但法律没有做出这样的区分。
约翰逊总统在他的否决声明中与考恩遥相呼应，指出公民权条款"囊括了太平洋各州的华人、需纳税的印第安人、被称为吉普赛人的群体，以及整个被归类为黑人、有色人种的种族”，并质疑这是否为"明智政策”。但参众两院投票推翻了总统否决，使1866年《民权法案》成为美国历史上首个越过总统否决而生效的重大立法。这次否决推翻标志着对华人移民子女授予公民权顾虑的明确否定——尽管当时华裔在西部正逐渐成为政治攻击目标。
第十四修正案
数周后，史蒂文斯将重建委员会起草的宪法修正案提交众议院。修正案大部分内容涉及当时迫切的实务问题（这些条款如今已失去现实意义），但开篇部分被法律学者称为“宪法中最重要的句子”，这些文字在20世纪成为最高法院关于言论自由、学校种族隔离、避孕、跨种族婚姻、堕胎和同性婚姻等里程碑判决的基石：
任何州不得制定或实施剥夺合众国公民特权或豁免权的法律；未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；亦不得拒绝给予其管辖范围内的任何人以法律的平等保护。
史蒂文斯在委员会审议期间提议增加出生公民权保障条款，但未付诸表决且未在众议院提出。直到众议院通过的提案送至参议院时，俄亥俄州激进共和党人本杰明·韦德才提出修正案，将首句中的"公民"替换为"在美国出生或依法归化者”。
韦德解释道：“我始终认为，任何在美国境内出生的人，无论种族肤色，都是美国公民。“但鉴于最高法院在德雷德·斯科特案中的相反判决，以及民主党重新掌权后可能推翻此原则，“除非我们强化并明确这一权利，否则它可能难以存续。”
随后出现低声讨论，韦德转述重建委员会主席费森登的耳语：“有人可能在美国出生却非美国公民。除非他们主动放弃国籍移居他国，否则毫无疑问应属公民。”
费森登公开质疑：“假设某人父母系临时居留的外籍人士，其子女出生于此。“这并非首次有人将外籍父母在美居留时长与子女公民权挂钩。早在《民权法案》审议期间，特朗布尔就向约翰逊总统说明，法案仅保障父母"定居"美国者的公民权。爱荷华州众议院司法委员会成员詹姆斯·威尔逊更明确指出：“历史上出生公民权从不适用于临时旅居者或外国政府代表在美所生子女。”
韦德仅承认后一种例外情况：
参议员表示，一个人可能出生于此地却不成为公民。据我所知，这种情况确实存在一例——那些"邻近"美国居住的外国外交官子女（用外交术语来说）便是如此。
在对第十四条修正案草案其他部分进行无果辩论后，参议院共和党人闭门协商五日以消除分歧。密歇根州共和党人雅各布·霍华德从患病的费森登手中接管了该提案的参议院审议工作，于5月29日带着一套修订案回归，其中包含我们耳熟能详的表述：
凡在合众国出生或归化并受其管辖者，均为合众国及其所居州之公民。
次日，待民主党人阅毕所有拟议修改后，霍华德对公民权条款作出解释：
本人提出的这项修正案，仅是阐明我视为本国既有法律的观点：凡出生于合众国境内且受其管辖者，依据自然法与国际法即自动成为合众国公民。当然，这不包括在美出生的外国人、外侨，以及驻美使节家属，但涵盖其他所有类别的人士。
“外国人、外侨、属于大使或外交部长家庭的人”这些词汇（有时在“外侨”和“谁”之间插入“[或]”）被用来主张第十四条修正案的制定者意图将所有外国人的子女排除在公民权保障之外。但从辩论的其他部分可以清楚看出，霍华德仅指外交官。（2017年由特朗普总统任命为美国第五巡回上诉法院法官的詹姆斯·何，在2006年也得出了相同结论。）
在辩论早些时候，考恩再次警告了给予加利福尼亚州中国移民子女公民权的危险。“难道要提议加利福尼亚人民在被蒙古种族移民潮淹没时保持沉默吗？他们是否要被中国人移民得无家可归？”
这一次，与《民权法案》辩论时不同，一位来自加利福尼亚州的参议员起身回应。约翰·康尼斯，1863年作为民主党人当选，但到1866年已成为共和党人，他表示加利福尼亚州大多数中国移民打算返回中国，且大多数是男性，“因此他们在加利福尼亚的后代确实非常少。”无论如何，他认为没有理由将这些孩子排除在公民权之外。“我投票支持宣布所有在加利福尼亚出生的孩子，无论父母是谁，都应被视为美国公民的提案，”他说。
1866年的选举以压倒性多数通过了第14修正案，1868年7月南卡罗来纳州作为第28个州批准该修正案，达到了所需四分之三多数门槛。次年，国会通过了第15修正案，规定"合众国或任何州不得因种族、肤色或曾为奴隶而剥夺或限制公民投票权”。此时连共和党温和派也承认，若没有投票权，南方黑人无法指望其公民权利得到保障。这标志着宪法重构的最后一步完成，史称第二次建国。
但该修正案措辞为其他标准的投票限制留下了空间。参议院辩论时，俄勒冈州共和党人亨利·科贝特甚至公开提议剥夺"非美国出生的华人"选举权，声称"宇宙的伟大主宰者保佑我们"给予基督教黑人投票权，而他们与"正涌向太平洋沿岸的亚洲人完全属于不同种族”。当时华人移民无法入籍，因为自1790年起归化权仅限"自由白人”。国会直到1870年才修订归化法，却只将特权延伸至"非洲出生者及非洲裔”。
莱曼·特朗布尔会怎么做？
特朗布尔对这种不够包容的做法感到不满。来自德国的新移民曾是他早期政治基础的重要组成部分，他认为中国移民本质上并无不同。“我们可以从中国学到很多，"他在归化法辩论中说，“他们的文明在某些方面与我们不同，但在某些方面更为优越。“1873年特朗布尔离开参议院后，他对非欧洲移民的欢迎态度更加不合时宜。1882年的《排华法案》标志着美国开始实施新的限制性、明显带有种族主义的移民政策，这一政策持续了接下来的80年。
但公民权条款得以保留。在经历了一些早期的摇摆后，最高法院于1898年裁定，出生于旧金山的中国移民之子——其父母本身没有资格获得公民身份并受到法律歧视——是美国公民，享有平等保护权。 1982年，法院裁定公民权条款也适用于非法移民的子女，大法官威廉·布伦南写道：“就第十四修正案的’管辖权’而言，合法进入美国的常住外国人与非法进入的常住外国人之间不存在合理的区别。”
特朗布尔和他的同僚们会同意吗？1860年代并不存在非法移民，因为几乎所有移民都是合法的，我怀疑特朗布尔对现今移民道路上设置的诸多障碍会比人们设法绕过这些障碍更感到不满。尽管如此，他承认美国有权设立这些障碍。“我不否认政府有权在这个国家周围建起一道中国长城，完全将外国人拒之门外，无论这样做多么不明智，“他在1870年说道，“也不否认有权将来自某一国家的人拒之门外，而接纳来自另一国家的人。”
出生公民权无疑阻碍了此类法律的执行。它给了外国人更多非法进入美国的动机，并且如果他们有了在美国出生的孩子，就更难迫使他们离开。但公民权条款的对象是这些孩子，而非他们的父母。1982年，布伦南法官辩称，否认这些孩子的公民权会使他们沦为"离散的下层阶级"的一员，而第十四修正案的制定者正是要防止这种下层阶级的形成或延续。
1866年公民权条款的一些支持者可能会不赞同现代的做法（可能普遍，也可能不），即从国外短暂访问后带着美国公民婴儿回国，他们认为这些父母通过将孩子移出美国的管辖范围而放弃了孩子的公民权。但持H-1B签证、学生签证、免签证和其他非永久居留身份（特朗普行政令要求的合法永久居留身份除外）居住在美国的外国人，与1860年代的中国工人足够相似——记住，他们中的许多人计划返回中国——以至于我无法想象第十四修正案的制定者会希望否认他们在美国出生的孩子的公民权。
出生公民权是美国自建国以来的传统方式，除了内战前一个明显的例外。如果1860年代没有将其纳入宪法，它很可能早已不复存在。但既然它被纳入了，其持续存在无疑有助于解释为何移民在融入美国社会和经济生活方面取得了如此显著的成功。仅凭一项行政命令不应足以终结这一点。
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