国会早在特朗普之前就开始向总统让渡权力——彭博社

并非以独立性著称。

摄影师：德鲁·安杰雷尔/法新社/盖蒂图片社 几年前，我曾发布过一条关于政府"三个平等分支"的社交媒体帖子，内容平淡无奇。一位深谙美国政治史的记者朋友委婉纠正说，国会才是"最高分支"，这与其在美国宪法第一条的地位相符。

事实证明我们都错了，尽管原因略有不同。

本世纪以来，国会越来越像准议会而非独立政府分支——准确说是立法分支。无论民主党还是共和党议员，非但不谨慎守护宪法赋予的专属权力，反而在本党入主白宫时心甘情愿（甚至欢天喜地）向行政分支让渡权力。

彭博社观点让各州主导选民身份验证白宫刚踢了记世界杯乌龙球更多家长需要与孩子进行的大学对话加州关税诉讼暗藏双重目的 这种现象远早于特朗普第二任期和当前国会中顺从的共和党多数——尽管必须承认确实延续至今（下文详述）。有例外吗？当然。但美国企业研究所（华盛顿保守派智库）社会、文化与宪法研究主任尤瓦尔·莱文指出，这些例外恰恰印证了规则的存在。

“国会中的总统所属政党仅仅作为总统的政党在运作，而非作为独立立法分支的一部分，”莱文在电话采访中表示。“反对党则充当国会中的反总统政党，双方并未以独立于总统议程的方式真正合作。”

换言之，只有当另一党派人士侵犯或篡夺宪法赋予的权力时，立法者们才会对总统越权行为提出异议。这既不“至高无上”，也谈不上“平等共治”。或许用“从属分支”来形容国会更为贴切。（而司法部门——根据宪法第三条——与总统们类似，在行使宪法权力时从不畏首畏尾。）

立法部门沦落至此，部分源于1970年代国会民主党人开启、1990年代共和党人延续的做法：在分裂政府时期（即一党控制国会、另一党掌控白宫），他们削弱了政策委员会的影响力，将政治权力集中到政党领袖手中。在众议院，这导致权力集中于议长；在参议院，则集中于多数党领袖。普通议员实质上被架空。讽刺的是，此举本意是为制衡行政权力。

“由于权力集中，国会最终沦为总统政治中的一枚棋子，”莱文指出。众议员和参议员们首先且主要将自己定位为总统的批评者或支持者。

莱文继续指出：“政党间的对立已经压倒了权力分立的制衡原则。”

随着特朗普不断扩张行政权力的边界，人们重新关注到国会议员们对行使权力表现得多么兴趣缺缺。

这位第45任兼第47任总统正忙于废除或部分拆解由国会立法设立的政府机构。更甚的是，特朗普正威胁要通过"资金扣押"程序无视宪法专门赋予立法机构的"钱袋权"——即直接拒绝支出众议院和参议院依法批准的拨款。在他铺天盖地的行政命令中，还隐藏着更多以牺牲国会权力为代价的扩权行为。

但特朗普远非首个挑战宪法第二条赋予的行政特权边界的总统，当今国会共和党人的默许姿态也非特例。

民主党人拜登就曾如此——想想他那违宪的学生贷款减免计划；民主党人奥巴马亦然——忆及他用"笔与电话"行政令为部分非法移民提供永久居留权的决定；共和党人小布什也不例外——那些宣称不会执行其所反对法案条款的签署声明犹在耳畔。而无论是拜登、奥巴马时期的民主党，还是小布什时期的共和党，都未曾对此采取实质行动。事实上，他们大多予以支持，正如特朗普第二次上任刚逾八周就已出现的某些情况。

这一趋势的另一表现是：国会经常难以就政府支出方案达成一致，通常通过将具体决策权交给行政机构官僚和规则制定者的法案，让民选代表得以在选民反弹时回避艰难抉择和政治责任。

另一个迹象是，白宫行使否决权的次数近年来急剧下降。在国会当前这种顺从趋势形成之前，共和党总统罗纳德·里根在八年任期内共行使了78次否决权。随着这一趋势加剧，民主党总统比尔·克林顿在两届任期内否决了37项法案。但同为两届任期的布什和奥巴马总统各自仅行使了12次否决权。特朗普首个任期（10次）和拜登（13次）的否决次数略有回升，但远未达到里根时代的水平。

总统们不再频繁行使否决权

国会要么与总统步调一致，要么干脆拒绝通过任何立法

数据来源：参议院官网

注：标星总统仅任职一届。特朗普第二任期迄今未行使否决权。

这种行政与立法部门的协同效应，是欧洲及加拿大、以色列、日本等国议会制政府的典型特征。但这与美国开国元勋设计的宪法秩序基石——行政、立法、司法三权分立并激烈角逐的权力制衡体系——完全背道而驰。至少理论上本该如此。

“在议会制体系中，行政机构源于立法机构并隶属于立法分支——不存在权力分立，也缺乏制衡机制。本质上这是政党统治，“宾夕法尼亚州斯克兰顿附近私立大学基斯通学院的比较政府学教授杰夫·布劳尔表示，“毫无疑问，过去二十年间美国政府运作越来越像议会制体系。”

国会持续的权力让渡短期内不太可能结束。

布劳尔指出，选民"或许不理解美国制度区别于议会制的复杂细节或差异——甚至可能并不关心”。和他们的众议员与参议员一样，选民希望国会能制衡他们反对的总统。但对于支持的总统，他们似乎更倾向于顺从。事实上，正是这种偏好使得民主党人和共和党人在本党总统越权时不敢说"不”。

长期的分裂政府或许能改变现状。来自纽约州布法罗的共和党前众议员汤姆·雷诺兹告诉我，国会议员中显然已存在幻灭情绪。“我经常与议员们交谈，能感受到他们的挫败感。“但正如布劳尔所言，让立法机构重拾权力的难点在于，议员们是在回应他们感知到的选民意愿。

2009年从国会退休、现从事政府关系工作的雷诺兹对此深有体会。他曾担任共和党全国国会委员会主席，主导2004和2006年选举周期的竞选工作。“两党极端化的基本盘加剧了（立法机构屈从行政权）这个问题。”

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