特朗普结束俄乌战争的新计划或将分裂欧洲——彭博社

bloomberg

2025-02-13

八月，乌克兰卢甘斯克地区谢列布良斯基森林中，一名士兵在战壕内等待。

摄影师：尤利娅·科切托娃唐纳德·特朗普开始向欧盟领导人提出要求，若想确保乌克兰和平，他们必须采取行动。这些要求势必将欧盟推向极限。

周三特朗普与弗拉基米尔·普京通话，启动了和谈进程。与此同时，其国防部长正告知欧洲盟友：任何解决方案的大部分负担都将由他们承担。彭博经济研究测算，未来十年保护乌克兰并扩张自身军力，可能让欧洲主要大国额外支出3.1万亿美元。

如此承诺将暴露欧盟多年来粉饰的裂痕。但随着威权石油国家威胁其边境，以及日益认识到无法依赖白宫，不作为的代价可能更高。部分领导人和众多安全官员警告称，若欧洲无法形成有效威慑，普京只会变本加厉地试图瓦解欧盟和北约联盟。

2018年7月16日，唐纳德·特朗普与弗拉基米尔·普京在芬兰赫尔辛基会晤。摄影师：克里斯·拉特克利夫/彭博社“历任总统都清楚，跨大西洋安全对美欧双方都有利，”英国前国防大臣本·华莱士向彭博社表示，“但特朗普似乎认为他更胜一筹。历史将对此决定作出评判。”两位官员透露，欧洲政要对特朗普与普京的通话感到震惊，这一重大外交举措竟未提前通知关键盟友。另一位乌克兰的欧洲支持者称之为背叛，称美国甚至在谈判开始前就屈服于普京的核心要求。

这些戏剧性进展暴露出欧洲面临的挑战之巨——而眼下他们对此做好准备的程度还远远不够。一位欧洲高级官员指出，俄罗斯在兵力上对欧洲具有显著优势，其战时经济能够以超过乌前线需求的速度大量生产炮弹等军事装备。

与此同时，欧盟成员国正就该优先从欧洲供应商采购——尽管这些供应商数年之内都无法交付部分急需武器——还是与英国合作或从美国购买争论不休。另有成员国暗示欧盟应投资基础设施建设而非火炮军备。一位知情人士称，本月早些时候欧盟领导人齐聚布鲁塞尔商讨应对美国新政府的策略时，虽怀揣善意并提出诸多构想，但最终未作出任何决议。

“俄罗斯和普京不仅威胁乌克兰，更威胁着我们所有人，”丹麦首相梅特·弗雷泽里克森在会议间隙向记者表示。

俄罗斯扩大在乌克兰东部的控制区域

自当前战争爆发以来俄控领土显著增加

资料来源：战争研究所

注：截至2025年2月10日数据，含俄方控制区及宣称推进区域。

尽管美国政府表明希望达成持久解决方案，但欧洲方面担忧特朗普可能在各国有机会影响其决策前就与普京仓促达成协议。对许多人而言，周三的通话加剧了这种忧虑。

丹麦首相梅特·弗雷泽里克森2月3日出席布鲁塞尔欧盟领导人非正式会议。摄影师：西蒙·沃尔法特/彭博社特朗普表示已同意访俄并在美接待普京。他随后在椭圆形办公室告诉记者，两国领导人可能很快将在沙特会晤。此后他才与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基通话通报谈话内容。

“若能迫使他停止战争——那就谢天谢地。这是我们共同的期望，“泽连斯基周四向记者谈及与特朗普通话时表示，“但我不认为这能轻易实现。”

在特朗普与普京通话期间，美国国防部长皮特·赫格塞斯正在布鲁塞尔与北约盟国防长会晤时阐述美方立场。赫格塞斯称乌克兰加入西方联盟或收复2014年以来全部失地的设想不切实际，美国也不会向任何维和部队派遣军队。

赫格塞斯补充说，他确信北约将继续繁荣发展，只要其欧洲成员国发挥自己的作用。“这不会自动发生，“他说。“这将需要我们的欧洲盟友进入竞技场，承担起欧洲大陆常规安全的责任。”

但一位官员表示，欧洲人担心特朗普团队中没有人有与俄罗斯人谈判的实际经验。普京团队中的大多数人都有数十年的与美国和乌克兰打交道的经验，并在俄罗斯的秘密部门中学会了他们的技能。

12月，特朗普与马克龙和泽连斯基在巴黎爱丽舍宫总统府。摄影师：朱利安·德罗萨/法新社/盖蒂图片社"他们需要有人知道如何与克里姆林宫谈判，“外交关系委员会高级研究员查尔斯·库普坎说，他曾在奥巴马白宫负责执行与俄罗斯的先前协议。“危险在于俄罗斯人最终会绕得美国团队团团转，而特朗普最终会谈判出一个糟糕的协议，到头来根本不是一个真正的协议。”

对欧洲人来说更糟的是，据两名官员透露，自特朗普上月第二次上任以来，他们与美国政府的大部分日常沟通渠道已被切断，现在只能依赖正式电话、既定会议和公开声明进行交流。

本周，欧洲高级官员将有机会与特朗普的核心幕僚直接接触，副总统JD·万斯、国务卿马可·鲁比奥以及乌克兰和俄罗斯特使基思·凯洛格也将赴欧参加慕尼黑安全会议。

彭博经济研究分析了通过未来谈判支持乌克兰、重建这个饱受战争蹂躏的国家及其防御体系，以及欧洲为遏制俄罗斯进一步侵略而动员可信军事威慑所需的成本。

根据停战协议达成时乌军状态及需防御领土范围，未来十年重建乌克兰军队可能耗资约1750亿美元。一支4万人的维和部队同期需投入约300亿美元，尽管泽连斯基表示实际需要更多兵力。

大部分资金将用于增强欧盟成员国军力，推动整体国防预算达到GDP的3.5%——这与北约布鲁塞尔总部最新讨论目标一致。额外资金将用于储备火炮、部署防空导弹体系，强化欧盟东部边境，提升欧盟军队快速部署能力，并推动欧洲国防工业大规模扩张。

彭博经济研究显示，若通过债务融资，未来十年欧洲五大北约成员国的借款需求将额外增加2.7万亿美元。

4月顿涅茨克地区，第22旅炮兵部队使用152毫米2S3"金合欢"榴弹炮的射击阵地。摄影师：尤利娅·科切托娃欧盟正面临前所未有的多线博弈：既要挽救与特朗普在乌克兰问题上的合作，又准备对美国加征欧洲出口商关税实施报复。欧盟在安全领域持续依赖美国，这赋予特朗普运用华盛顿经济实力重塑跨大西洋贸易关系的筹码。

对于欧洲在乌克兰问题上利益攸关远甚于己的事实，特朗普表现得颇为淡定。若与普京谈判破裂，这位美国总统"交易大师"的自我形象将受打击，而欧洲则将面临俄罗斯军力复苏对其东部边境的威胁。

2月10日普京在莫斯科克里姆林宫。摄影师：加夫里尔·格里戈罗夫/POOL/AFP/Getty Images"我们有海洋阻隔，他们可没有。“特朗普在2月3日表示，“这对他们比对我们更重要。”

要调动所需规模的资源，欧洲各国政府必须彻底重构预算体系，与企业合作重组国防工业，并几乎必然要同意联合发债。这需要欧盟成员国展现迄今尚未表现出的政治意志、远见卓识和牺牲精神——尤其在西欧，部分国家仍视这场战争为遥远问题。柏林、罗马和巴黎也反对动用约3000亿美元被冻结的俄罗斯央行资产来援助乌克兰。

这将意味着需要在医疗、教育和福利支出上做出艰难抉择。而这些决定将在民众不满的背景下做出，这种不满情绪至少在某种程度上是由克里姆林宫煽动的。

多数北约成员国将实现2%的军费开支目标

国防支出占GDP比重（2024年预估）

数据来源：北大西洋公约组织

注：美国（3.38%）和加拿大（1.37%）未在地图上显示

本月德国大选结果至关重要，保守派的弗里德里希·梅尔兹有望接替社会民主党总理奥拉夫·朔尔茨。战争期间，朔尔茨始终关注激怒俄罗斯的风险，而梅尔兹则主张加强欧洲防务、继续援助乌克兰甚至提供远程导弹，不过若他考虑改变反对欧盟共同借贷的立场，也可能面临党内反对。

“欧盟及其盟友拥有超越俄罗斯的财力和生产力，“欧盟委员会前秘书长、现任欧盟驻罗马联合国大使马丁·塞尔迈尔在邮件回复中表示，“我们缺乏的是政治意愿。”

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特朗普的乌克兰计划意味着欧洲可能面临3万亿美元的账单

观察：特朗普的乌克兰计划或令欧洲面临3万亿美元账单

尽管特朗普信心十足，但达成协议的路径仍充满变数——普京对其长期诉求毫无妥协之意，殖民乌克兰的目标显然也未改变。不过和平协议的总体框架正逐渐清晰。

基本方案彭博经济研究认为最可能出现的情况是：被占领土在可预见的未来仍处于实际由俄罗斯控制的悬置状态。可能涉及库尔斯克地区部分被乌方夺取的俄领土进行交换。

八月，被占领的俄罗斯库尔斯克州苏贾镇中心广场。摄影师：尤利娅·科切托娃乌克兰将获得某种形式的安全保障。大量谈判将聚焦于这些保障的力度。由于北约成员资格的钢铁承诺目前难以实现，当前作出的任何保证最终都将取决于未来政治领导人的承诺。

若欧洲能与白宫建立良好沟通渠道，他们将试图说服特朗普维持对基辅的支援，直至欧盟国家快速提升自身防御能力。

最佳方案对基辅最理想的情形是美欧承诺在俄罗斯毁约时双边介入。但与俄直接冲突的风险，甚至让乌克兰最坚定的支持者也持谨慎态度。

严厉制裁或致俄罗斯经济规模比解除制裁情形下萎缩7%

不同俄乌冲突情境下的俄罗斯GDP预测

数据来源：世界银行；彭博经济研究

注：图表显示以2021年为基准值1的指数化数据

基辅的盟友可选择承诺大幅增加对乌军事支持，并重新实施或加码对俄制裁。他们还可以协助乌克兰发展本土国防工业并重建军事力量，作为抵御俄罗斯的主要威慑。

若欧盟能兑现所有承诺，或将为乌克兰在未来十年内加入该联盟铺平道路，从而巩固其东部防线，并彰显欧盟重获对周边国家的影响力。

2023年11月，乌克兰东部托列茨克附近，基日亚克旅士兵操作无人机投掷炸弹。摄影师：尤利娅·科切托娃最坏情形对基辅而言最噩梦般的情景是：特朗普可能在达成任何解决方案前就对乌克兰失去兴趣，切断军事和财政援助，将难题抛给欧洲国家。

即便特朗普与普京的接触确实促成暂时维持的和平协议，这也可能只是推迟了普京所称"北约与俄罗斯战争"的下一个阶段。

协议或将保留乌克兰主权并启动国家重建，但也可能使普京巩固重大战果——控制大片乌领土并可能阻止基辅加入北约。

5月参加北约立陶宛帕布拉德演习的德国军队。摄影师：安德烈·鲁达科夫/彭博社波罗的海国家——被其视为欲重建的俄罗斯帝国版图——最可能成为目标。

多伦多大学蒙克全球事务学院教授安德烈斯·卡塞坎普指出，普京甚至无需发动全面进攻就能实现真实意图。通过混合行动煽动当地骚乱，可为克里姆林宫提供有限军事干预的借口，表面上保护俄语社区。2014年普京在乌克兰东部就采用过类似策略。

若华盛顿拒绝派兵协防北约应对此类攻击，普京就能成功离间美欧同盟——这始终是其长期战略目标。

“北约若不回应，等同名存实亡，“卡塞坎普表示，“这才是他想要的结果。”

威慑俄罗斯的昂贵代价

泽连斯基与欧洲国家试图通过承诺战时国防订单和战后商业合作来维持美国支持。美国财长斯科特·贝森特周三已赴基辅会谈。两名官员透露，美方还要求欧洲国家在增加防务开支时优先采购美制武器系统。

彭博经济研究估计，乌克兰将需要花费约2300亿美元用于重建战争期间受损的建筑和基础设施。如果获得相应资金并达成持久解决方案，乌克兰的能源、制造业和建筑业可能会迅猛发展。这将逐步减轻欧盟成员国的负担。基辅方面还成功激起了特朗普的兴趣，关注其铀、锂和石墨等关键材料的储备。

然而，根据彭博经济研究，乌克兰的重建需求与已承诺资金之间目前存在1300亿美元的缺口。这使得任何经济复苏都面临风险，并可能长期损害乌克兰的韧性。

乌克兰重建面临资金缺口

来源：世界银行；彭博经济研究

注：这包括私营公司和政府对乌克兰的双边重建投资，包括欧洲复兴开发银行等多边金融机构促成的投资。世界银行集团包括来自乌克兰重建信托基金和国际金融公司的其他资金。

但这一切都取决于找到合适的安全保障组合以结束战斗。

大多数欧洲国家支持泽连斯基的观点，即任何可信的战后维和部队都必须包括大量美国部队。然而，据两位熟悉其立场的官员称，法国人认为欧洲人应该自己完成这一任务，因为他们不能依赖美国人，而且需要适应这一点。

美国支持或取决于对乌克兰矿产资源的获取

已知关键原材料矿藏分布

资料来源：乌克兰地质调查局(UGS)；战争研究所及美国企业研究院关键威胁项目

注：截至2025年2月5日俄军占领区。标注矿藏区域直接引自UGS报告的概略图。

埃马纽埃尔·马克龙总统多次提及在战事停火后向乌克兰派遣法国军队，可能联合英国、波兰等国共同行动。但据一位仍非正式为马克龙提供建议的前外长透露，即便在巴黎——马克龙已因控制预算赤字问题接连失去多位总理——也有人质疑该计划的实际可行性。

官员们表示，若美国拒绝在向基辅提供潜在安全保障时派驻军队，很可能被欧洲各国首都和莫斯科解读为美国对北约承诺减弱的信号。

这同时加剧了欧盟所有乌克兰问题讨论背后的核心紧迫性：成员国是希望作为具有地缘政治影响力的集体行动，还是作为贸易集团——在处理与世界真正强国关系时将本国利益置于首位？

历代欧洲领导人拖延决策机制、借贷及防务政策的辩论，归根结底都指向这个根本问题。其结果是，他们始终未能达成必要妥协，以制定出与其成为欧洲大陆经济强国的雄心相匹配的产业战略。

他们很可能会继续回避这些问题。但如果他们这样做，特朗普和普京不会坐等，而是会自行做出影响该集团未来的决定。

10月，一名受伤的乌克兰士兵在顿涅茨克地区的稳定点接受治疗。摄影师：朱莉娅·科切托娃私下里，一些官员谈到了与20世纪30年代的相似之处，当时少数人呼吁英国和法国重新武装以威慑德国。那时，欧洲领导人试图通过在1938年的慕尼黑会谈中向阿道夫·希特勒割让领土来安抚他，而今天一些官员担心类似的对于增强硬实力的不情愿。

塞尔迈尔回忆了1941年美国《租借法案》如何通过向美国盟友提供武器、弹药和其他物资帮助扭转了对希特勒的战争。“也许现在是时候出台一项欧洲租借法案，帮助乌克兰赢得这场战争，并保障我们所有人的安全，”他告诉彭博社。

方法论

我们基于欧洲北约成员国将国防开支提高到GDP的约3.5%来估计欧洲更高国防开支需求对债务的影响。我们使用债务积累方程估计了五个最大的欧洲北约成员国——英国、法国、德国、西班牙和意大利——如果这些国防开支增加完全通过债务融资将产生的负债，假设所有其他变量——包括利率、增长率和通货膨胀——保持不变。我们通过将不同的增长乘数应用于不同类型的军事支出来评估额外支出的增长效应。有关所有基线预测和情景，请访问BECO MODELS FISCAL <GO>。

我们根据当前乌克兰接受的外国安全援助水平，估算了乌克兰战后军事援助需求。我们假设乌克兰的需求在战后第一年将达到最高，随后几年随着库存重建将逐步下降。

我们基于联合国维和部队预算，按法国总统马克龙提出的4万人部队规模扩大比例，估算了乌克兰的维和成本。

我们利用世界银行4860亿美元的重建估算数据计算乌克兰重建需求。考虑到基辅可能无法立即收复目前被俄罗斯占领且受损最严重领土的情况，我们调整了该估算的地理范围。鉴于基辅可能面临的优先事项竞争和有限财政空间，我们还调整了原估算中关于将基础设施和建筑提升至更节能现代标准的假设，改为按原有标准进行修复。由于世界银行的估算覆盖至2023年底，我们还将其成本估算外推至2025年末。

我们通过分析乌克兰公共部门支出、乌克兰数字重建生态系统(DREAM)门户数据以及各国政府关于外资援助和贷款使用情况的公开声明，估算了乌克兰重建的潜在资金来源。随后我们调整了现有承诺金额，以反映预计将分配给重建而非其他类型支出(如公共服务)的资金比例。