一本新书认为中央银行独立性可能是反民主的 - 彭博社

插图：Chau Luong 为彭博社绘制

谁应该对中央银行拥有最终发言权？（音频）

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2008年金融危机及其后果使中央银行家从默默无闻的技术官僚跃升为全球经济的主要参与者。

这些曾以幕后角色而闻名的机构主要负责调整利率，如今却承担起了类似于漫威风格的第一响应者的角色。政策制定者如美联储主席本·伯南克和欧洲中央银行行长马里奥·德拉吉成为家喻户晓的名字，频繁出现在黄金时段的电视节目中或在重大会议上占据中心舞台。前加拿大银行和英格兰银行行长马克·卡尼已 发起竞选，希望取代贾斯廷·特鲁多成为加拿大自由党的领导人。目前的英格兰银行行长安德鲁·贝利甚至 在TikTok上解释政策。

对于这些在本世纪初仍不愿意发布新闻稿的机构来说，这真是一段不寻常的旅程。但新获得的名声并非没有争议。

在美国，唐纳德·特朗普总统一直批评美联储。他曾表示他 应该被允许影响美联储政策，但随后又收回了这一说法， 声称他只是有权表达自己对利率的看法。在达沃斯的演讲中，他表示他将“要求利率立即下降”，并补充说“它们应该在全世界范围内下降。”

特朗普的批评者反过来将他的做法与土耳其的雷杰普·塔伊普·埃尔多安相提并论，后者多次干预国家中央银行。但希望对中央银行家施加影响的并不仅仅是政治右派。

在全球范围内，批评声来自政治光谱的各个方面。左派批评者认为，货币政策通过推动金融市场和房价的巨大收益，加剧了不平等，这些收益主要惠及那些已经拥有资产的人，而以牺牲那些没有资产的人为代价。

现在，政治理论家们也参与其中，包括学者莉亚·唐尼，她最近的书籍我们的货币：货币政策如同民主重要质疑中央银行独立性的优点。对唐尼来说，问题在于“如何使货币创造和货币政策更加民主。”

在她的书中，唐尼是剑桥大学的研究员，她认为将如此多的权力交给未选举的官员，助长了公众的反弹，侵蚀了对专业知识和权威的信任。对她来说，问题不是如何将中央银行家与政治家隔离开来。而是如何在允许货币政策专家履行职责与确保民主监督之间取得正确的平衡。

这种平衡行为有着悠久的历史。世界上第一家中央银行的设立是为了与君主及其人民保持距离。瑞典的瑞典银行于1668年由组成其政治议会的四个团体中的三个成立。贵族、 clergy 和市民一致认为银行将是有用的。但农民——基本上是小土地拥有者——据说他们推迟了对其他理事会的意见，声称“他们对这个问题没有理解，”根据瑞典银行发布的历史，“[并且]因为他们的阶层与[银行]无关。”

瑞典银行在一段时间内以某种形式独立运作，向议会而不是王室报告。但在1689年，查理十一世国王结束了这一切，宣称绝对君主制的规则适用于银行。

在美国，联邦储备系统于1913年成立，作为对频繁银行恐慌的回应。其分布式系统是在银行希望拥有私人机构与改革者希望建立新政府机构之间的妥协。

“联邦储备从未完全独立，”圣路易斯联邦储备银行的高级副总裁大卫·惠洛克说。财政部长最初担任联邦储备董事会主席，在第二次世界大战期间，银行同意帮助财政部压低收益率以资助战争。

现代独立的道路始于1951年，当时美联储与财政部达成协议，承认中央银行在管理货币政策方面的自由。此后几十年，两个政党的总统施加压力，有时是直接的，有时是通过财政部。

1980年后，全球中央银行独立性上升

各个中央银行的平均独立性，按十年划分。

来源：“中央银行独立性：历史与机器学习的观点”，作者为Nergiz Dincer、Barry Eichengreen和Joan Martinez。

注意：此图表使用了作者的加权平均测量（LVAW）。

道尼反对全面授予中央银行独立性，理由是立法者将如此关键的经济决策外包是不经济明智的，也不符合民主原则。道尼认为，健康的民主是权力平衡倾向于民选立法者的地方，货币创造的权力应当由社会专家提供支持，而不是被专家统治。

道尼将她的书分为几个部分，提供中央银行在经济中扮演的角色及其自主历史的概述。书中解释了美联储在国内金融架构和经济国策中的角色，在危机时期通过互换额度向特定经济体注入美元。（这本书主要关注美联储，但适用于大多数发达经济体。）

道尼的中心论点是哲学性的：在如此核心的政策制定领域过多的独立性与民主理论不一致。道尼的想法包括对美联储进行定期章程审查，以便为中央银行及其目标提供更新的机会，而不是授予中央银行全面独立性。

她认为国会也应该在信贷指导中发挥作用。这个想法是建立一种类似于信贷拨款程序的机制——每年国会投票将表明鼓励哪些类型的贷款以及向何处贷款，以及哪些贷款应当被抑制。这将迫使国会审查并熟悉系统，并加强对美联储的监督。道尼认为，国会已经监督其他机构和项目的预算，因此将美联储纳入其中是一个合乎逻辑的步骤。

但是，允许中央银行在其政治主子之外运作也有其支持者。“经济学家们压倒性地支持自主或独立中央银行的概念，”他们三人在去年的一项研究回顾中写道。而且几十年来，研究通常得出的结论是中央银行独立性与较低的通货膨胀相关。

拥有更独立中央银行的国家在1980年代的通货膨胀率较低

发达经济体的平均年通货膨胀率与中央银行独立性。

来源：埃德·鲍尔斯、詹姆斯·霍瓦特、安娜·斯坦斯伯里，“中央银行独立性再探”

注：独立性测量采用自Grilli, Masciandaro & Tabellini (1991)。

然而，研究人员还区分了中央银行的“政治”独立性和“操作”独立性。前者包括设定目标和解雇官员的能力；后者则是关于日常设定利率的自主权。虽然欧洲中央银行在这两方面都高度独立，但大多数“独立”中央银行在操作上非常独立，但在政治上仅有一定程度的独立。而在富裕国家，操作方面似乎更为重要：日常设定利率的自由与较低的通货膨胀相关，但政治独立性则没有。

每个人似乎都同意的一个观点是，全球范围内对中央银行独立性的威胁是真实存在的。泰国政府一直在寻找增加对中央银行影响力的方法，而印度政府则部分将经济表现不佳归咎于中央银行的紧缩货币政策。

对于中央银行独立性的捍卫者来说，这并不是偶然：历史上，政治家干预中央银行并不是为了捍卫无资产者的利益，而是希望（通常）更宽松的货币政策能够帮助确保他们的选举成功或平息对政权的威胁。

道尼认为，任何经济利益都无法抵消对民主的损害。她认为，立法者在货币创造方面进行的尽职调查将改善他们的政策制定——并帮助恢复选民的信任。

在最佳情况下，撰写关于中央银行的内容都是一项挑战，道尼在前言中警告读者，她的论点并不适合心志脆弱的人。但这本书经过细致研究，适应于日益加深的不平等时代，并对即使是最热心的中央银行独立性捍卫者提出了重要问题。

自2008年以来，关于经济理论的主导地位有“很多质疑、挑战和探讨，但中央银行独立性却没有受到质疑，”她在一次采访中说道。

一些捍卫美联储独立性的人，包括哈佛经济学家肯尼斯·罗戈夫，认为中央银行在某种程度上是“自身成功的受害者”。

“通货膨胀已经低得如此持久，以至于人们开始忘记在中央银行独立之前的时代是什么样的，”他在2019年的一篇文章中写道，针对各种中央银行教条进行了抨击。

但是通货膨胀卷土重来，这似乎并没有平息中央银行家们的批评者——正如道尼的书所示。她成功地为重新审视中央银行在民主中的角色提供了论据。她说得对，随着中央银行家们成为全球经济的斗士，最不民主的经济政策制定形式之一却成为了最具影响力的形式之一。