李显龙：公务员与民选领袖合作是良治关键 | 联合早报

当我于2020年出席这一年度颁奖典礼时，谈到公务员队伍须要与政治领导层合作，为新加坡提供善治的必要性。在我们经历这一交接时期时，这个主题仍然很重要。因此，我想分享想法，即双方须要如何继续携手努力，推动国家向前发展。

治理好国家需要什么？

自建国初期动荡不安的岁月以来，新加坡已经走过漫长的道路。在过去60年里，我们一直在稳步前进，经济发生彻底的转型。新加坡已成为重要的地区枢纽和全球节点，收入的增加使每个人都能享受更高的生活质量——更好的教育、更好的医疗保健、更好的住房、更好的工作。我们作为一个国家，共同克服重大危机：严重的经济衰退、地区动荡、冠病疫情；在这过程中，我们已经成为一个更加紧密团结的民族。正因为我们在国内把事情做对了，我们才能在国际上昂首挺胸。

所有这一切都只因为新加坡多年来一直得到良好的治理。一个根本问题是：治理好新加坡需要什么？在我看来，有三个关键因素：首先，良好的政策和良好的政治；其次，良好的公务员队伍和良好的政治领导层；以及公务员队伍与政治领导层之间的正确关系。让我来解释一下。

高质量公务员队伍至关重要

公务员队伍主要负责制定和执行政策。制定正确的政策至关重要，因为只有好的政策才能将梦想和愿望变为现实。作为公务员，你们最清楚政策制定非常困难。首先，你须要确定正确的目标，以解决具体问题。然后，你须要制定完善的计划和措施来实现目标。你须要透彻了解问题，提出富有想象力的想法，制定连贯且有效的计划，预见困难，并提前做好规划。确定政策后，你必须去实施，追踪实施情况，以及人们对政策的反应。然后你必须修改和改进政策，以确保政策继续为新加坡人服务。这是一个要求非常高的任务。它需要知识、经验、创造力、实用意识和组织能力。但除非这项艰苦的工作得以完成并且做得很好，否则我们所有的目标和抱负都仍将是空洞的口号，政府将无法向新加坡人交付成果。这就是拥有一支能干、专业、高质量的公务员队伍至关重要的原因。

公共服务必须远离政治，公务员不能卷入政治辩论或党派政治中，必须保持中立。但公共服务也不能在真空的技术官僚环境下制定政策。要有效运作，你们必须了解政府运作时所处的政治环境：我们所处的外部战略环境，我们面临的国家挑战，人民的希望和担忧，以及我们正在努力实现的总体国家目标。

就其本身而言，政治领导层主要关注政治方面。部长们必须为国家设定总体方向，心中牢记新加坡和新加坡人的最佳利益。他们对国家的战略需求和人民的深切期望做出回应。他们对国家应如何前进做出政治选择。他们必须在政治竞争中坚持自己的立场，通过说服持反对意见的人、驳斥错误的批评以及采纳有用的想法，来赢得公共辩论。他们尽最大努力赢得政府和政党的支持。如果在任期结束时，部长有效地治理国家，他们能再次获得选民的委托，继续有效地服务国家。

部长也必须精通政策

但部长不能将自己狭隘地局限于政治。那些仅仅在他们部门里主持仪式的部长，设定宏大目标，然后把完成任务的苦差留给公务员的部长，并没有任何增值。要有效履职，部长也必须精通政策。他们由此才能给予官员明确的指导和方向，并且和公共服务密切合作以制定好政策，也由此才能就前进的道路，以及为政府须做的权衡，做出正确的政治决策。只有这样，当他们向公众推销自己的政策时，才能让人信服，因为他们亲自参与政策制定，并理解为什么事情必须以一种方式而不是另一种方式来完成。这就是我们和公众对新加坡部长的期望。多年来，我们一直坚持这一标准。这是我们能够为国家提出和实施良好政策的一个重要原因。

作为公务员，你们已经知道：要做好你的工作，你须要在优秀部长的领导下服务。公务员彼此交换意见，所有人更愿意为那些以果断著称、向工作人员明确指示、精通其简报的部长工作。你们也知道，有些人声称，在新加坡当部长很容易，因为我们已经拥有如此能干的公务员队伍，但这种说法是没有道理的。相反，公共服务越强，政治领导也相应地需要更强。这样部长才能取得官员的尊重、有效地领导他们，并且推动团队有最好的发挥。

与拥有优秀部长和良好公务员队伍一样重要的是，建立双方之间的正确关系。每一方都有各自的角色，并且必须做好。各自的职责必须明确，界限划分清楚，这样系统才能正常运作，同时也得抱着相互信任，以及相互尊重和理解的态度密切合作，以实现政策和政治的理想结合，为国家带来成果。

正是通过这种方式，我们才能在新加坡保持政治稳定和提供良好的治理，并通过多届政府继续这样做。这是最值得注意的。很少有国家能做到这一点。不要误会我的意思：其他国家并不缺乏人才或想法。他们的公务员和我们一样尽职尽责；他们拥有了解国家问题并知道须要做什么的政治领导人。尽管如此，他们常常无法做到这一点。问题仍然没有解决甚至变得更糟，国家陷入困境，无法前进。为什么他们不能让事情顺利进行？卢森堡前总理、后来的欧盟委员会主席容克（Jean Claude Juncker）解释得很好：“大家都知道怎么做，但我们不知道这么做之后，要怎么连任。”换句话说，在那些国家，政府发现做正确的事情，在政治上是不可行的，然后各党派的政治领导人都默认民粹主义或短期主义，以维持政权。

值得庆幸的是，新加坡一直是这个规则的例外。以公共财政为例，在许多国家，政客非常乐意承诺更高的补贴或增加社会支出，但为这些开支提供资金是完全不同的另一回事。因此，这些国家出现赤字，随着时间推移，赤字不断增加，直到最终事态变得一发不可收拾。并不是说新加坡没有面临增加开支或减少税赋的更大压力，但历代部长知道，回避问题和出现赤字是不负责任的，因为它只会将负担转嫁给未来几代人。相反，我们做了完全相反的事情。我们在支出方面很谨慎，每年都会节省一点，通过明智地投资这些储蓄，我们逐渐建立储备。我们还制定严格的保障措施来保护储备——以确保我们只在真正需要的时候花钱。这些储备给了我们韧性和信心，让我们能够度过艰难时期——无论是重大的金融危机，还是最近的冠病疫情。

我们一直能够保持财政的可持续性，同时提供高质量公共服务，只因为我们管理得很严格。我们维持着一个精简高效的政府。政府税收和收费仅占国内生产总值（GDP）的15%左右，远低于许多发达国家。15%的GDP大约是法国和意大利仅用于国家养老金的支出（分别约为14%和15%）。但要精简高效，需要政治领导人的纪律——只花在真正需要的事情上，包括好而充分的社会安全网，但不要过量。它需要一个一流的公共服务部门，能够提出政策、很好地实施这些政策，并在这样做的过程中，非常有效地为人民带来良好的结果。它还需要政治头脑和勇气。因为随着我们的支出需求增加，我们须要确保收入继续跟上。这意味着当我们需要时，做出困难的政治决定来提高税收。

以消费税为例。我们的消费税系统是干净、高效和基础广泛的。它是重要的收入来源——仅次于公司所得税，直到今年才次于个人所得税。我们已经知道，在某些时候须要提高消费税，特别是为了资助更多医疗服务，以支持我们快速老龄化的人口。我们与官员一起仔细研究这个问题。政治领导层系统化地为此做长期准备。

诚实、一致的公共信息至关重要

在2011年大选活动中，我们表示当下不须要提高消费税。在2015年大选活动中，我们评估仍然可以坚持下去，并表示当下不须要立即提高消费税，但预见到未来会有这个需要。那次选举后，财政部再次研究预测，并相信在10年内无法避免加税。部长决定在下次大选后这样做。财政部长在2018年的预算中宣布这一点。为了确保每个人都收到信息，我在2019年的人民行动党大会上重申了这一点。这是一个政治决定，我们知道这会使执政党失去一些选票。但我们强烈认为必须对选民负责任和坦诚。重要的是选民投票前对消费税即将上调完全知情，这样才能维持他们的信任和支持。这非常重要。当然，我们也做出政治决定，尽一切努力帮助新加坡人，并向他们保证他们将能够应对消费税的提高。我们制定并宣布一项全面的抵消配套措施，以纾缓冲击，尤其是对低收入家庭。财政部长在2020年预算案中公布详细信息，甚至在选举之前，也远远早于增税本身。

2020年大选遇上了冠病疫情，疫情平息后，我们仍然须要继续提高消费税，但问题是如何实施。然后我们做出另一个政治决定，将加税分为两步：从2023年的7%增加到8%，然后从2024年的8%增加到9%。我不认为公共服务本身会倾向于这种两步的调整。这意味着两倍的行政管理开销、两次系统更新、以及得分两次和企业与公众交流。但分两步落实的做法，回应了公众对税收调高的顾虑。这表明政府认识到条件尚未完全恢复正常，并且正在尽其所能给人们更多时间来适应更渐进的加税。

今天，消费税增加到9%已完成，援助配套措施已落实。我可以摸着良心说，政府以一种最大程度地减少痛苦，和最大程度地接受改变的方式，做了正确的事情。

提高税收绝不容易——看看其他国家就知道了。但在新加坡，部长和公共服务部门密切合作。部长做政治工作，说服基层，制定援助配套，展现政治领导力，并让公共服务能专注于工作，免受政治压力。公共服务部门向部长提供建议，执行加税，设计和实施援助配套；没有一方可以独立完成这项工作。我们一起采取了艰难的措施，让我们的财政在长远的未来里有良好的根基，并为新加坡长远的最佳利益提供保障，为此我们可以感到自豪。

政治领导层和公共服务部门须要在其他类似的战略问题上密切合作，无论是公共交通、移民还是收入不平等，每个人都须要尽一分力。这样政治领导层和公共服务部门才能共同制定出好的政策，说服新加坡人支持这些政策，并让这些政策取得成功。只要我们还能做到，就必须尽最大努力，让我们的政府以这种方式运作。

这取决于什么？在国家层面，我们须要维持和更新高质量的政治领导力，继续吸引优秀人才从政，世世代代更新政治领导人与民众之间的信任和信心，确保一个运作良好的政治体系。这将使公共服务部门能够做出充分的贡献。

就其本身而言，公共服务部门在保持新加坡的卓越方面发挥着重要作用。我们对公务员，尤其是这一群组——我们的公共服务领袖，提出很高的要求。你必须在各自的组织中设定基调和方向，并通过个人榜样向同事和下属展示公共服务代表什么。虽然你可以期待在公共服务部门拥有良好的职业生涯，但我相信你也明白，这不仅仅是一份工作或一份职业。与在私营部门或商业组织中工作不同，公共服务是一种使命：你这样做是为了服务新加坡和新加坡人。公共服务必须始终坚持这一使命并为之所驱动。那是什么意思？这意味着你必须在工作中继续保持高水平的专业精神和卓越表现。你必须维护公共服务精神，并理解你为什么这样做，以及为什么这样做是值得的。你还必须了解全局：国家面临的战略和政治现实，以及新加坡人最深切的担忧和愿望。你必须与政治领导层紧密合作，为新加坡提供成果。

我们的建国领导人从一开始就理解这一点。1959年，在新加坡获得自治权后的几个月，李光耀先生和他的团队成立公务员政治研究中心——让公共部门与政治领导层步调一致，了解解决问题的政治紧迫性；并共同解决国家面临的诸多紧迫问题。我们的建国领导人知道，他们只有一次机会把事情做好。如果他们失败了，不仅新政府会垮台，新加坡的民主制度也会崩溃，就像许多后殖民国家所发生的那样。正如李光耀先生在政治研究中心开幕时所说：“我们，作为民选部长，必须通过你和你一起工作，将我们的计划和政策付诸实践。你们应该竭尽全力为我们的人民服务……证明在‘一人一票’的制度下，能够有一个诚实而高效的政府，通过高效的行政部门，为人民的利益而工作，符合我们的利益。”

教育一代公务员的努力取得成功，这些官员全心全意地投入到这项任务中，并与政治领导层紧密合作，共同面对挑战。他们共同完成自己的使命，并创造我们今天所拥有的一切。

让我们的系统持续运转

自1959年以来，新加坡已经取得长足进步。今天，我们的地位比以前强大得多。我们的经济规模更大、发展得更好。新加坡武装部队和内政团队毫不松懈地阻止对国家的威胁，并确保我们家人的安全。我们的住房、教育、医疗、交通和社会基础设施在世界名列前茅。新加坡人的生活得到极大的改善。在许多年里稳步提升能力之后，我们的公共服务也处于更为强大的地位。无论是我们为完成使命和解决当今问题而制定的组织和机构，还是我们的公务员素质——他们的能力、发展、经验和积极性。但在未来几年，新加坡面临着艰巨的挑战。从外部来看，我们生活在一个日益动荡的世界，大国博弈、去全球化和气候变化愈演愈烈。这将极大地影响像我们这样依赖贸易的开放经济体。在国内，我们还面临着严峻的挑战——经济转型、人口老龄化、融入移民和工作证持有者以及为净零排放做准备。

黄循财总理通过“新加坡携手前进”运动和最近的国庆群众大会，概述他的计划。在未来几年，我们有一项完整的议程——提升我们的经济，保持我们在国际舞台上的相关性，关爱老龄人口，巩固我们的种族和谐和社会凝聚力。为未来做准备的任务永无止境，但我们必须尽一切可能取得成功。谨记容克的格言：所有政府都知道他们须要做什么，但没有一个政府知道在做了之后如何获得连任。到目前为止，新加坡一直是一个反例。但我们绝非例外。我们也受到与其他国家面临的同样的政治压力和激励。新加坡人的期望和愿望越来越高，他们对政府的要求也越来越高。随着增长变得越来越难实现，我们的政治竞争也变得越来越激烈，对我们来说，事情也会变得糟糕。如果选举差距缩小，政府将没有多少政治空间去做正确的事情；在决策中忽视短期考虑因素，将变得更加困难。政治态势会大不同，新加坡人必须了解这带来的风险，公共服务也得了解这一点。

结论

我发出这个警告，因为外面的世界已经变了。随着世界变化和时代变化，我们必须尽最大的努力更新我们的制度——以确保它继续为我们服务，即使事情发生变化，良好的政策和良好的政治将继续是关键。与此同时：我们必须拥有一支由正确价值观和精神驱动的公务员队伍，具备设计和实施正确政策的能力和操作诀窍，并不断改进和创新。与政治领导层密切合作，政治领导层拥有政治勇气、信念和技巧，说服和鼓舞人民，赢得他们支持，提供世界上非常罕见的东西。新加坡人已经表明，我们可以做到——良好的政府和稳定的进步。因此，让我们向新一代传达为新加坡服务的信念和使命感，并更新公务员队伍和政治领导层之间的关系。你可以信赖部长做好他们的工作。我相信，作为公务员的领袖，你们会尽最大努力，与部长合作，让新加坡在新生代的领导下前进。

作者是国务资政，本文是他9月17日在2024年年度公共服务领袖常年典礼的讲话节选。

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