让恐怖袭击受害者起诉近东救济工程处——《华尔街日报》

2月8日，以色列士兵行走在加沙地带联合国近东救济工程处总部外。图片来源：jack guez/Agence France-Presse/Getty Images试想，如果美国某市政府被曝允许已知恐怖组织在市政厅地下建立重要基地，将会引发什么后果？如果地方公立图书馆员工向恐怖分子提供物资，或参与谋杀、酷刑及劫持人质行动，又当如何？至少，所有涉案人员都将在民事诉讼中对受害者承担巨额赔偿。而联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）在加沙的所作所为正是如此。但联合国总部内无人担忧被诉诸法庭。

联合国及其附属机构，以及众多国际组织，在美国享有绝对民事诉讼豁免权——即便其授权下犯下故意罪行亦然。美国国会1945年通过《国际组织豁免法》授予此项特权。联合国等组织本应为人类福祉行事，豁免权旨在保障其独立性，免受骚扰性诉讼。

国际组织豁免权效仿主权豁免原则，这是国际法的基石之一，禁止各国法院受理针对他国的损害赔偿诉讼。但即便涉及主权豁免，国会仍规定：若他国支持或煽动谋杀、虐待美国人，受害者或其家属应获赔偿。1979年《外国主权豁免法》（FSIA）中，国会剥夺了国家对美国公民实施谋杀、酷刑及劫持人质行为的豁免权——前提是总统将该国列为"恐怖主义资助国"。伊朗、朝鲜等国目前列于该名单。

对于国际组织的豁免权，并未设立类似例外条款，因为人们从未想过这些机构会卷入比交通事故更恶劣的事件。国会显然未曾预料到联合国机构竟会成为残暴恐怖组织的化身。这导致了一个荒谬现状：国际组织由各国创建，却享有比主权国家更广泛的豁免权。

在JAM诉国际金融公司案（2019年）中，最高法院裁定《外国主权豁免法》对国家豁免的例外条款可延伸适用至1945年法律，因国会无意让国际组织获得比国家更宽泛的豁免权。但JAM案对国际组织支持的恐怖主义无济于事，因为将国际组织定性为"国家"支持者既难以想象又逻辑矛盾——对于联合国机构尤其如此，毕竟美国自身就是联合国成员。

这类实体与恐怖组织共谋的性质与国家行为存在差异。国际组织通常不会直接资助恐怖团体，但可能与其合谋或提供协助，甚至放任自身被渗透操控。协调《外国主权豁免法》与《国际组织豁免法》原则的正确方式，是修订后者以允许美国公民起诉那些向指定恐怖组织提供实质支持的国际机构。

参议员特德·克鲁兹正在参议院推动的议案正是为此而设。该草案将让受害者——比如10月7日被哈马斯杀害的30多名美国公民的家属——获得应有赔偿。同时也能促使那些对加沙地带下属机构行为视若无睹的联合国领导人，真正履行监督管控职责。

这样的改革将使白宫能够通过限制对那些向官方恐怖名单上的组织提供支持的机构的责任，来保持行政控制。有人会抱怨说，像近东救济工程处这样的组织也从事重要的人道主义工作，但要求联合国机构承担与指定恐怖组织合作的成本并赔偿受害者，并非过分的要求。

国会中有些人现在呼吁停止对近东救济工程处的资助。这当然是合适的，但如果这样做，事情不应就此结束，尤其是这对美国受害者毫无帮助。此外，美国的撤资不一定是永久性的，其他国家可以填补空缺。相比之下，损害赔偿带来的不仅仅是流动性问题。如果其他国际组织为恐怖主义提供了物质支持，即使没有直接参与袭击，也没有理由不强迫它们向受害者支付赔偿。

康托罗维奇先生是乔治梅森大学斯卡利亚法学院的教授，也是位于耶路撒冷的科希勒特政策论坛的学者。