特别报告：应对饥荒的复杂全球体系面临失败 | 路透社

4 十二月 (路透社) - 20年前，索马里正面临灾难，冲突、干旱和政府崩溃威胁着20万人陷入饥荒。

但救援组织没有足够的食物供所有人，也没有合适的方法来确定谁更容易面临饥荒的风险。一名对自己部落有限的食品援助感到愤怒的男子向人道主义工作者开枪。

当时在联合国救援工作中工作的美国人尼古拉斯·汉想到了一个主意，即建立一个基于证据的系统，客观地对严重粮食不安全进行分类，并让国际专家和索马里领导人参与，以便大家就如何应对危机达成共识。

汉表示，这个想法成功了。居民们帮助收集证据进行分析。他补充说，这导致对有关援助应发送到何处的艰难决策的更大接受度。

这一过程经过汉和其他救援工作人员近一个月的努力，最终发展成为综合粮食安全分类（IPC），这是一个全球合作伙伴关系，成为目前广泛实施的监测和减轻饥饿系统的核心。该系统旨在对粮食危机的发展发出警报，以便组织能够响应并防止饥荒和饥饿的蔓延。

然而，随着今年饥饿危机席卷发展中国家的部分地区，综合粮食安全分类警报系统所依赖的技术假设与混乱而严酷的现实发生了冲突。

在三月，警报系统对加沙北部即将发生的饥荒发出了警告。在八月，它表示，饥荒在苏丹北达尔富尔州的一个地区蔓延。

然而，联合国官员在十一月初表示，整个北加沙的居民面临“因疾病、饥荒和暴力而即将死亡的风险”。在达尔富尔，只有极少量的援助到达了扎姆扎姆营地，这是一个遭受饥荒的难民营，估计有50万人居住，他们面临因饥饿相关原因而死亡的风险。

问题在于，综合食品安全阶段分类面临获取所需数据以进行明智分析的困难。由于世界上大多数粮食危机是由冲突驱动的，因此收集系统所需的信息以在五级严重食品不安全指标上对易受影响国家进行分类变得更加困难。

在加沙，以色列的轰炸和出行限制阻碍了收集有关营养不良、非伤亡死亡和其他必要数据的统计工作。

在苏丹，暴力、军事障碍、官僚障碍和通信中断导致评估营养不良的流行程度、统计死亡人数和进行人们获取食品能力调查的努力受到干扰。

另一个常常被证明是错误的假设，并且是综合食品安全阶段分类工作的一部分，是世界将立即对其警告做出反应。然而，实际上，大规模的援助有时是在饥饿者已经大量死亡之后才到达。

系统的一个最严重的弱点，正如汉本人所指出的，是假设那些饱受饥饿的国家的政府将完全配合综合食品安全阶段分类、联合国及其他外部援助机构。

汉表示，政府的参与可能是系统的最大优势，因为这使得国家能够自行解决问题。但路透社发现，通常参与的地方官员可能会导致利益冲突，因为他们可能会破坏饥饿监测系统的工作，并对本应保护的人造成伤害。这在内战情况下尤其如此，因为政府的军事战略可能比人道主义目标更为重要。

国际救援组织的主席杰里米·科宁迪克和美国国际开发署灾难援助办公室的前主任表示：“这无意中赋予了任何不想宣布饥荒的战争参与方否决权。”

在三个国家目前面临严重的粮食危机，路透社发现政府或叛乱分子阻止或操纵数据流向综合粮食安全阶段分类，或试图掩盖其结果。

在埃塞俄比亚，分类结果显示有35万人遭受灾难性粮食不安全，未能获得政府的认可，政府决定停止与该分类的合作。

在也门，胡塞叛乱分子控制了分类的调查过程，并夸大了粮食危机，以试图获得更多的援助。

至于苏丹，政府试图驳斥一项调查结果，该调查显示儿童中急性营养不良的比例很高。埃塞俄比亚和苏丹的官员告诉路透社，分类分析存在缺陷。胡塞代表表示，他们的调查记录了真实的人道主义危机。

这些破坏分类工作的行为的原因之一是政府对国际污名的恐惧，以及由于无法履行其最重要的职责之一——养活人民，而在国内面临的政治挫折。

曾任联合国紧急救援协调员的马克·卢科克在2017年至2021年期间表示：“各国不希望被告知他们正在监督饥荒。”

他补充道：“这并不会让他们获得国际的赞誉和钦佩。因此，这些政府实体试图逃避和推诿，以避免事情曝光。”

* “你的手被束缚”

综合粮食安全阶段分类承认，这些障碍有时会减缓其工作，并延迟旨在紧急提供资源给遭受严重饥饿危机地区的警报。这是11月22日分类宣布的新协议的原因之一。

综合粮食安全阶段分类的全球项目主任何塞·洛佩斯在回应有关警报系统缺陷的问题时表示，分类现在将要求其技术专家在证据表明存在饥荒和特殊情况（如政府的干预或延迟）后的两周内进行政府主导的分析。该系统表示，这一变化旨在确保在危机期间及时提供公正的报告，希望能够遏制蔓延的饥荒并防止大规模死亡的发生。

在十月，综合食品安全阶段分类发布了一份关于分析师如何在报告中体现冲突状况的新指导文件。该指导文件指出，分类未能及时警告南苏丹在2020年似乎正走向饥荒。武装民兵因资源争夺和历史冤屈而发生冲突，导致数万人流离失所。

文件指出，分析师未能充分考虑有组织暴力对食品安全的影响。指导文件引导分析师研究冲突如何导致食品安全问题，例如妨碍获取食物、导致价格急剧上涨和干扰作物生产。

路透社对分类如何运作以及是否构成有效警报系统的审查，基于分类内部文件和通信、人道主义组织会议记录以及与援助、食品和捐赠交付相关的数据。此外，记者还采访了数十名救援工作人员、政府官员、分类分析师和研究食品安全的学者。

分类面临的许多问题超出了其控制范围，例如内战和其他冲突妨碍数据收集，以及捐助者和援助分发者对其预测的反应迟缓。

分类表示，其关于饥饿的分析每年帮助引导60亿美元的援助到超过35个监测国家。然而，根据联合国追踪援助流动的数据，2023年全球食品安全和营养努力所需的150亿美元的请求未能得到满足。

马丁·格里菲斯在6月辞去联合国紧急救援协调员职务时表示，数据和资金的缺乏以及无法进入人们遭受饥饿的地区，造成了一种“从一开始就双手被绑在背后的局面”。

内部弱点可能会妨碍联合国的救援工作。在埃塞俄比亚，来自联合国世界粮食计划署的大量援助偏离了目的地，这在一定程度上归因于该组织管理控制的松懈。

路透社今天星期三报道，世界粮食计划署关于苏丹的内部报告发现，该组织在应对当地局势时面临一系列问题，例如无法适当应对危机、错失融资机会以及被称为“打击欺诈的挑战”。

* 寻找数据

综合粮食安全阶段分类现在是一个独立机构，由西方国家资助，并由19个大型人道主义组织和国际政府机构监督。尽管其任务范围广泛，但资源有限，仅有60名员工领取工资，年预算为850万美元。

该系统依赖数百名来自政府和合作机构的分析师，提供关于非洲、亚洲、拉丁美洲和中东的饥饿和严重营养不良的报告。

该系统的报告将遭遇严重粮食安全问题的地区按从一到五的等级进行分类，等级从最低到严重、危机、紧急和饥荒。

在每个国家，通常由国家政府主导的“技术工作组”分析数据，并根据该等级对地区进行分类，并定期发布报告。

该分类并不自行收集数据，而是依赖于世界粮食计划署这一预算数十亿美元的全球食品援助分发机构，以及其他救援组织和政府机构提供数据。

当涉及到饥荒时，分析通常会获得额外的审查阶段，由由五名成员组成的综合粮食安全阶段分类的饥荒审查委员会负责审查和验证结果。

饥饿分析要求对与粮食安全科学相关的因素进行仔细的数据检查，例如作物产量、食品价格和营养不良。

人道主义事务首席官迪布马拉·梅哈（Debmala Mehla）表示，尽管这些统一标准和技术准确性非常重要，但必须确保这不会成为提供援助的障碍或减缓过程。

梅哈补充道：“世界上最大的单一饥饿原因是冲突。这意味着最需要帮助的人往往位于难以到达的地区。综合粮食安全分类面临的最紧迫挑战是从这些地区收集死亡和营养数据的困难。”

在加沙，以色列持续超过13个月的军事行动导致约190万巴勒斯坦人流离失所，其中许多人多次被迫迁移。轰炸、行动限制以及以色列军队发布的撤离命令使得居民无法获得医疗保健，也阻止了救援人员接触到需要帮助的人。

救援人员对路透社表示，这一切使得综合粮食安全分类在获取两个统计数据方面变得极其困难，这两个数据旨在确定是否存在饥荒；即营养不良和与饥饿相关的死亡。

为了评估严重营养不良水平，分类的首选方法是测量儿童的体重和身高。然而，以色列的轰炸摧毁了加沙的许多医院和诊所，以及测量体重和身高的工具。作为替代，人道主义组织对卫生部门的工作人员进行了培训，以测量儿童的上臂围度。

在十月，分类依赖于这些测量数据，报告称加沙的严重营养不良率是冲突前的十倍，但仍低于被认为处于饥荒状态的阈值。

但是数据是在八月和九月收集的，在北部地区局势恶化之前，那里以色列正在进行大规模攻击。自十月以来，卫生部门的工作人员无法到达那里收集营养不良的数据。

冲突也使数据收集者自身面临危险，他们通常是救援工作人员。自以色列行动开始以来，至少有337名救援工作人员在加沙被杀，这是在一次危机中死亡人数最多的，联合国表示。

在2023年11月，也就是在综合食品安全阶段分析师开始工作以确定加沙是否面临饥荒的几周前，一辆载有无国界医生组织工作人员及其家属的车队遭到枪击，导致两人死亡。无国界医生表示，该车队明显贴有救援组织的标志，所有证据表明这是以色列的故意攻击。

综合食品安全阶段对加沙救援工作人员的安全非常担忧，以至于组织了通过Zoom进行的匿名会议，以便能够开展工作，六名参与者告诉路透社。一些分析师为在加沙的地面人道主义组织工作，综合食品安全阶段担心他们会被以色列针对。

因此，协调员每天都会在允许分析师进入在线Zoom会议之前隐藏他们的身份。与其让他们在屏幕上显示名字，不如让他们使用数字：分析师1号，分析师2号，分析师3号。所有人都保持摄像头关闭。

以色列军方没有回应路透社关于无国界医生车队事件、对救援工作人员的攻击或综合食品安全阶段为保护其分析师所做努力的问题。

以色列政府在地区事务协调单位，负责监督提供给加沙的援助，告诉路透社，一个新的以色列政府委员会在过去几个月开始关注人道主义工作人员的安全。该委员会补充说，“有效快速地促进信息交流”，以帮助他们安全有效地分发援助。

* 内部的抵抗

当以色列军事行动开始时，综合粮食安全阶段分类没有在加沙地区的分析师团队。因此，它组建了一个临时小组，由其员工领导，而不是当地政府的代表。分类的两个消息来源表示，这一安排的目的是保持小组的中立性。

在几乎所有其他地方，综合粮食安全阶段分类的工作组由政府官员领导。该分类假设政府希望将援助送达饥饿的人口。

然而，路透社发现，一些政府或统治派别试图操纵分类分析所需的数据或阻止数据的收集。这些方面利用分类的严格要求来排除关于饥荒存在的确凿证据，并延迟发布警告饥荒风险的报告。

在苏丹，政府试图阻碍一项关于营养不良和死亡率的主要研究，该研究帮助显示出扎姆扎姆大型难民营正遭受饥荒。该营于2004年成立，正值苏丹政府及其当时的盟友吉哈德民兵发动的攻击，导致了种族灭绝式的大规模杀戮。现在，该营收容了大约50万名难民。

无国界医生组织在1月随机选择了659名儿童，测量他们上臂的周长。该组织发现大约25%的儿童患有急性营养不良，超过了分类监测饥荒所设定的15%的比例。该组织还发现，广泛人群中的死亡率令人担忧。

在3月底和4月初，该小组检查了另外47,000名儿童，发现每三个儿童中就有一个患有营养不良。

28岁的医生西哈姆·阿卜杜拉表示，她参与了调查，并仍在那儿治疗病人，一些儿童在等待检查时死去。她补充说，还有其他儿童在前往诊所的路上去世。

她对路透社说：“拒绝接收儿童是因为没有床位……然后他们会在更糟的情况下回来。”

由于援助货物的到达不稳定，无国界医生组织在治疗营养不良儿童方面的努力受到了阻碍。今年秋天，该组织未能治疗5000名严重营养不良的儿童，因为冲突双方阻止了物资进入营地。

无国界医生组织在一月份进行的关于儿童营养和死亡率的调查提供了宝贵的数据，用于在确定该地区是否遭受饥荒时进行综合食品安全分类。饥荒分析考虑了人们获取食物的能力，以及营养不良和死亡率。

但这项研究遭到了正在与快速支援部队进行内战的苏丹政府的拒绝，政府强烈反对出于战略原因宣布饥荒。

北达尔富尔卫生部总干事易卜拉欣·卡赫特在八月份对路透社表示，无国界医生组织夸大了其结论，以便筹集资金。他补充说，救援组织“这样做是一种宣传，以便获得更多支持……他们依赖于痛苦和饥饿，以便获得美好的房子、汽车和薪水。”

针对卡赫特的言论，无国界医生组织指出其分析的统计准确性，并称其结果“毫无疑问”。

无国界医生组织紧急项目负责人米歇尔·奥利维耶·拉沙里特在通过电子邮件发送给路透社的声明中表示：“苏丹人民的苦难，在最好的情况下只获得微薄的人道主义援助，同时饱受饥饿和战争的侵袭，简直可以说是可怕的。”

苏丹驻联合国大使哈里斯·伊德里斯·哈里斯·穆罕默德在六月批评了外部势力在苏丹宣布饥荒的努力，称其为“可以从上而下强加饥荒的叙述”。宣布饥荒将增加对政府的压力，要求开放一个主要的边境通道，以便从乍得运送援助，他称之为“邪恶之箱”，将为向快速支援部队走私武器打开大门。

苏丹农业部长阿布·巴克尔·布希尔在本月稍晚时向洛佩斯发出了一封类似的信件，引发了抗议。洛佩斯回应称，综合粮食安全阶段分类无法在其分析中考虑苏丹的军事担忧。

洛佩斯在7月4日发出的信中表示，路透社获得了该信件的内容：“您提到的关于人道主义援助转移风险和潜在冲突扩大的问题超出了饥荒特别审查的目的和目标。”

在无国界医生组织在2月份发布关于扎姆扎姆营地的营养和死亡率的结论后，综合粮食安全阶段分类花了六个月的时间才警告世界那里发生了饥荒。在此期间，营地每天挖掘的坟墓平均数量上升。

路透社使用高分辨率卫星图像检查扎姆扎姆营地七个墓地的活动。这些图像显示，3月份每天新增的坟墓平均不少于1.6个。到11月份，这一比例上升到每天至少四个。由于无法确定图像是否揭示了所有的埋葬，尤其是小孩的坟墓，因此这一数字可能低于实际数量。在2月份，无国界医生组织的估计显示，营地每两小时就有一个孩子死亡。

汉表示，路透社使用卫星图像的做法是可以纳入综合粮食安全阶段分类分析的新数据类型的一个例子。关于饥荒的审查委员会引用了路透社的工作作为其在8月份关于饥荒结论的证据之一。汉表示，该分类目前正与耶鲁大学人道主义研究实验室合作，探索在其报告中使用类似分析的方法。同时还在探索依赖计算机模型预测结果的机器学习技术。

悲剧仍在扎姆扎姆营地持续。志愿者和救援组织对路透社表示，本周营地遭到密集轰炸。

* 关于报告的分歧

苏丹并不是唯一一个在分类上遭遇政府强烈抵制的地方。在2021年6月，他分析了埃塞俄比亚提格雷地区的饥荒风险，当时准军事部队正与政府军展开激烈冲突。他得出结论，超过35万人处于第五阶段，即灾难性条件。

埃塞俄比亚中央政府对该分类的方法和结论提出了质疑，但他仍然发布了他的分析。他补充了一份免责声明，称“该报告未获得埃塞俄比亚政府的批准”。

政府的回应非常愤怒。一位不愿透露姓名的高级政府官员对路透社表示：“（政府）认为发布是单方面的且未经授权。”政府随后驱逐了七名联合国高级官员，并禁止其他任何人进入埃塞俄比亚进行分类。

自那时以来，分类在埃塞俄比亚没有进行任何分析，但该政府官员表示，最近开始进行谈判，以改善政府与分类之间的关系。

* 控制

在2023年，针对分类和人道主义救援系统的恐吓和威胁在也门非常严重，当时控制北部地区的胡塞武装试图夸大饥饿危机，以吸引国际人道主义援助，四位知情人士对路透社表示。胡塞武装被指控在当地大规模转移援助。

联合国世界粮食计划署的三位消息人士透露，胡塞武装的人道主义部门在2023年选择了数据收集者进行调查，以评估居民获取食物的能力。路透社未能了解数据收集的具体细节。

一位要求匿名的分类工作组成员表示，胡塞武装随后利用这些数据施压分类，声称许多城市地区正面临粮食紧急状态，而实际上人们能够获得食物并进入市场。他补充说，胡塞武装的官员威胁分类成员，如果不按照胡塞武装的要求对地区进行分类，将会面临后果。胡塞武装的安全部队逮捕了数十名联合国工作人员和非政府组织工作人员，并将他们单独拘禁。

在对路透社提问的书面回复中，胡塞武装的最高人道事务管理和协调委员会表示，也门的人道主义危机“是无可争议的事实，而非虚构”。

他补充道：“数据收集是按照与世界粮食计划署达成的标准进行的”，并指出，数据收集者的一半是由世界粮食计划署选出的。

他否认了转移援助和威胁救援人员的指控，并表示逮捕联合国工作人员是合法的。

声明称：“这些都是虚假和不正确的指控。我们完全拒绝这些说法。没有对委员会施加任何压力。”

三位分类来源告诉路透社，一个全球分类团队审查了胡塞武装收集的数据，并得出结论认为这些数据夸大了饥饿的程度。分类团队决定不发布由胡塞武装主导的分析。消息来源表示，由于安全担忧，他们也没有发布自己的评估。

* 非常少.. 太迟了

即使在没有障碍的情况下，分类工作按时进行，捐赠国对粮食危机警告的反应通常也很缓慢。由于冲突、边界关闭和出行限制，提供援助变得更加困难。这可能使人道机构缺乏足够的资金来防止饥饿危机的加剧。

根据联合国的数据，世界在2023年仅提供了机构请求的39%的援助，以缓解粮食不安全并改善营养状况。预计今年的结果会稍微好一些。

来自七个捐赠国的政府官员告诉路透社，他们关心分类报告的结论，但也考虑到财务和政治优先事项、气候预期以及交付援助的后勤障碍和其他捐赠方的程序。

德国驻罗马联合国机构代表安德烈亚斯·冯·布兰特表示，德国将关注确定饥荒的四级或五级分类。但这并不能保证会有响应。冯·布兰特说：“我们的资金有限……即使在最好的年份，我们也没有足够的资金。”

分类所确定的第一次饥荒——2011年在索马里——说明了在援助来得太晚时可能造成的毁灭性损失。

从2010年到2012年，干旱和武装团体之间为争夺南部地区控制权的冲突导致了大规模的流离失所和严重的粮食短缺。分类分析多次警告即将发生饥荒的风险。

然而，捐助国对向被美国称为恐怖组织的武装团体控制的地区发送援助犹豫不决。从2008年到2011年，受影响地区的人道主义援助减少了一半，救援人员遭到攻击。

只有在2011年7月的分类分析得出该地区正遭受饥荒的结论后，各国和捐助组织才以大量援助作出回应。到那时，许多损害已经发生。

这场饥荒被认为是21世纪最严重的饥荒之一。估计有258,000人，其中大多数是五岁以下的儿童，因饥饿相关原因而死亡，根据2013年联合国粮食及农业组织（FAO）委托进行的分析。研究发现，近一半的人在饥荒宣布之前就已经去世。

汉对地缘政治障碍以及人道主义援助体系不同部门未能协同工作以防止饥荒的失败感到沮丧，这一切发生在他提出饥饿分类想法20年之后。

他说：“这一切都落在了在扎姆扎姆的女性、女孩和男孩的肩上，他们今晚无法吃到食物，他们没有任何罪过阻止他们今晚吃到食物，他们根本没有任何罪过。”

参与报道的有纳菲萨·塔赫尔和哈立德·阿卜杜勒·阿齐兹 - 由杜阿·穆罕默德和马哈茂德·萨拉梅为阿拉伯新闻准备 - 编辑苏哈·贾杜

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