高艳东：破坏营商环境的“远洋捕捞”，如何根除？

近期，异地逐利性执法引发社会关注。上月，浙江省人民检察院公布了一起“警察私自跨省带走企业家并索取财物”的典型案件。这种部分警务人员出于利益驱动，违法违规地异地对民营企业家进行抓捕和财产冻结等非正常执法活动，被称为“远洋捕捞”。它严重侵犯了民营企业家的合法权益，破坏了民企发展的营商环境，损害了法治权威，必须予以及时治理。

第一，短期而言，应强化异地执法的程序限制，确保“双主体执法”。异地执法缺乏监督，极易变成徇私枉法。因此，公安部早就出台了制度约束异地执法行为。2020年，公安部印发了《公安机关异地办案协作“六个严禁”》，明确规定“严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕”。同时，公安部对于异地执法明确设置了“双主体执法”的程序限制，公安部《关于进一步依法严格规范开展办案协作的通知》明确规定：“公安机关异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，必须向当地公安机关提出协作请求并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为开展，不得自行在异地开展办案活动。”然而，实践中，仍有一些公安机关独自在异地办理涉企案件，这种“异地独自执法”缺乏权力制约，容易把违规升格为违法，把违法变成犯罪。2024年8月，杭州市九堡派出所发布了一则《外地公安不得非法入企办案》的通知，提醒企业如果外地公安没有在本地公安的陪同下，“非法入企办案的，请立即110报警+录像取证”。“双主体执法”要求属地公安机关介入，可以及时叫停异地逐利性执法。对于违反“双主体执法”程序的执法行为，检察机关应当将其作为程序重大违法而进行监督，并追究主管人员滥用职权的法律责任。

第二，中期来看，应推动罚没财物统一入中央国库，防止执法者成为获利者。异地逐利性执法的经济动因是，执法工作与罚没收入挂钩。目前，各地的罚没收入主要归地方国库，按照2021年财政部《罚没财物管理办法》的规定，除特殊情况外，“罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库”。该《办法》规定了“罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离”，但实践中并未完全落实。根据国办督查室的通报，2021年9月，霸州市政府办公室印发《霸州市非税收入征管工作考核奖惩办法》，违规将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。一旦公务人员可以从执法活动中获利，执法标准将发生异化，不再是法律的公正，而是利益的大小。不难发现，被异地逐利性执法的重灾区是东部沿海等经济发达地区。因此，应当切断执法权与获利性的联系，让罚没收入只能进入中央国库，罚没财物统一由中央国库处置。只有确立“执法者不碰钱”的红线，才可能实现公正执法，进而为企业创造良好的营商环境。

第三，远期，应强化司法权的中央领导，防范司法权的地方化。异地逐利性执法和地方保护主义是一枚硬币的两面。党的十八大以来，我国正在逐步解决行政权干预司法权的问题，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不断推动司法体制改革。当前，我国省以下地方法院和检察院实现了人财物的统一管理，部分解决了司法机关对地方政府的依附性，有效防范了司法权的地方化。司法权本属于对国家法律的适用，应当属于中央权力，司法权应当接受中央领导，对国家法律负责。优化营商环境是国家政策，如果司法权受制于地方政府，只考虑本地营商环境，就很可能出现“优化自己、破坏异地”的乱象。为了确保司法权服务于国家营商环境一盘棋的大局，我们要按照党的二十届三中全会精神，健全公正执法司法体制机制，不断推动司法权转向中央化，使司法机关的人财物都由中央统一管理。 

只有根除对企业的异地逐利性执法现象，才能进一步优化营商环境，进而把蛋糕做大，通过广开财源实现国家经济的全面繁荣。任何执法活动都应当有利于社会发展，所有司法判决都只能服从于国家法律。公正执法就是优化营商环境。（作者是浙江大学数字法治研究院副院长）