国际锐评丨起底美国对非投资与援助的虚虚实实

白宫日前宣布，由于要应对飓风，总统拜登推迟原计划10月中旬对德国和安哥拉的访问。其中，对安哥拉的访问，是拜登一年多前就许下的访非承诺，后因种种原因一直未能成行。眼下，他的任期仅剩不到三个月，美国大选激战正酣，他的访非计划最终能否落地，面临很大变数。

这不由让人想到，美国对非洲的承诺不少，但很多沦为“空头支票”。在大国博弈加剧、全球格局深刻调整的背景下，美方向非洲抛出橄榄枝有怎样的用意？美方支持非洲发展的承诺，又能在多大程度上兑现？不妨从过往和现实的维度来观察。

虚伪的AGOA法案

过去半个多世纪，随着世界局势演变，美国对待非洲的态度经历了一个重视、忽略、再重视的过程。

冷战期间，为与苏联争霸，美国从上世纪50年代中期开始加大对非经济援助力度。随着苏联解体以及非洲国家自身发展问题，非洲在美国眼中的重要性一度下滑。到了克林顿政府时期，随着非洲政治经济影响力增强以及美国全球战略调整，华盛顿又开始重新思考和定位对非关系，加大对非洲资源投入，将其定位为“新型伙伴关系”。此后，从小布什政府到拜登政府，美国多届政府提出和颁布了不同版本的对非政策主张或法案，试图强化美非合作。

其中，最有代表性的当属美国前总统克林顿2000年5月签署的《非洲增长与机遇法案》（AGOA）。这份法案扩大了美国对非洲的市场开放度和普惠制优惠范围，将零关税进入美国市场的非洲商品种类从1800种扩大到6000种，并且降低了美国进口非洲纺织品、矿产品以及农产品等的关税。之后，美国又相继推出多个针对AGOA的修正案，进一步扩大对非洲的市场开放度。目前，有30多个非洲国家可以享受到优惠政策。

不过，“天下没有免费的午餐”。由于美国与非洲在经济实力、发展水平等方面差距明显，这份法案对非洲的“让利”其实是让美国更多“获利”。

一方面，AGOA优惠条件下的非洲对美出口，主要集中在少数行业和少数国家，未能达到协议初定时的“普惠”设想。比如，2021年39个受益国中，除石油领域外，约八成免税产品集中在南非、肯尼亚、莱索托、马达加斯加和埃塞俄比亚等5个国家，大多数非洲国家受益不多。南非《邮卫报》等非洲媒体指出，AGOA除带动非洲服装纺织业发展外，对多数国家产业发展贡献低，在支持非洲工业化上“缺位”。

另一方面，相关贸易安排为美国进口非洲油气和重要矿产资源、扩展对非出口、在能源等领域扩大对非投资等，创造了制度便利。

根据AGOA，寻求获得优惠待遇的非洲国家必须在建立市场经济、坚持法治、促进政治多元化、反腐败和捍卫人权等方面满足美方标准。换言之，美国为AGOA提供的“优惠待遇”附加了许多政治条件，动辄以取消贸易优待资格敲打、威胁非洲国家，使它们处于不利地位。

比如，2015年，肯尼亚、卢旺达、乌干达和坦桑尼亚曾对美国二手衣物加征关税，美便威胁取消四国AGOA的优惠资格，迫使除卢旺达外的三国重新开放市场。2022年1月，美国将埃塞俄比亚移出AGOA，重创该国纺织业，造成数万工人失业。2023年10月，美方又以所谓破坏民主、人权为由，将尼日尔、加蓬、乌干达、中非共和国从AGOA受益国中除名。乌干达总统贸易顾问谴责说，美方的做法损害了乌贸易商生计，“是真正侵犯人权”。

欺世盗名的“洛比托走廊”

比起已经实施20多年的AGOA法案，美国政客如今谈起对非投资，更热衷炫耀一个新项目——“洛比托走廊”。而它，正位于拜登总统计划访问的安哥拉。

安哥拉地处南部非洲，西濒大西洋，是非洲主要产油国，矿产资源丰富。2023年5月的G7峰会上，美国联合盟友首次抛出建设“洛比托走廊”计划。它主要指连接安哥拉、刚果（金）和赞比亚三国的铁路网，分成主线和支线两部分。主线从安哥拉洛比托港出发，一路向东途经刚果（金）、最终抵达赞比亚北部，基本为旧铁路的翻新改建。支线是全新规划路线，以安哥拉境内铁路为起点建设一条新线路，延伸至赞比亚北部。该走廊被美总统称为“有史以来在非洲最大的铁路投资”。

客观来看，能够为非洲翻新修建铁路，无疑是件造福非洲民众的好事。但中国现代国际关系研究院非洲研究所所长黎文涛认为，“美国当前下大气力宣传‘洛比托走廊’，实际是欺世盗名”。

事实上，“洛比托走廊”并不是什么新概念。早在20世纪初，主线铁路就由葡萄牙殖民者建成，直到上世纪70年代都在使用。此后，受安哥拉内战影响，铁路损毁严重。2006年到2014年期间，中国企业以总承包的形式参与本格拉铁路重建工程，项目总投资约18.3亿美元，从设计到施工全部采用中国铁路建设标准。2015年2月，本格拉铁路全线开通运营。而所谓的“洛比托走廊”翻新线路与中国承建的本格拉铁路几乎完全重合。

黎文涛认为，美国试图把“洛比托走廊”包装成美欧为非洲基建作出的贡献，完全不符合事实。因为它的核心骨架中国早已搭好，中国才是名副其实的最大贡献者。“洛比托走廊”官网上也有这样一段话：“如果没有中国投入数十亿美元重建本格拉铁路、扩建洛比托港口，‘洛比托走廊’就没有当今的模样。”

“洛比托走廊”官网截图

那么，美国为何重视这条线路？因为它经过非洲最著名的铜钴矿带，该矿带拥有全球80%钴矿储量、25%的铜矿储量和大量稀土矿藏。《外交事务》杂志认为，美国迫不及待要在非洲关键矿产行业分一杯羹。

至于“洛比托走廊”还计划建设新的铁路线路，外界认为落地十分困难。美国战略与国际研究中心分析师卡梅伦·哈德森说，“华盛顿确实大力宣传了这个投资项目，但它还没有铺设一英寸的铁路。”另一方面，美西方承诺的少量投资金额主要由政府或多边机构提供，占大头的私人资本仍在观望中，项目建设存在较大资金缺口。

这不由让人们联想到，过去几年，刚果（金）和赞比亚两国曾与美国、欧盟分别签署谅解备忘录，目标是在两国建立经济特区，将矿产转化为电池等初级产品。但直到现在仍没有任何进展。《哈佛国际评论》写道，“如果善意从未超越谅解备忘录阶段，它们就像‘卫生纸’一样一文不值”。

口惠而实不至的援助

美国自称“全球最大对外援助国”，对非援助名目繁多。早在2022年12月美非峰会上，美国就承诺投入550亿美元支持“非盟2063议程”。据美国驻华使馆消息，今年8月，美国宣布向撒哈拉以南非洲地区追加提供近5.36亿美元人道主义援助，并声称迄今为止，美国在2024财年对这一地区的人道主义援助总额已近37亿美元。

从字面上看，美国对非洲的援助金额确实不小。然而，如果认为这些被宣布的数字就是实实在在落在非洲人民头上的好处，那就大错特错了。美国对非援助其实很像那个知名比喻：看上去是“一袭华美的袍子”，但上面爬满了虱子。

美国对非援助中有相当一部分被其自身“截胡”。常与美国相关组织一起做项目的专家学者了解到，这些同行在援助非洲期间享有各种补贴、调研经费、五星酒店住宿等诸多优待，而这些费用均由美对非援助项目提供。每年，各种各样的专家团抵达非洲，其旅费总开支就是一笔庞大数字。此外，美国各种基金会在非洲组织活动的经费，也都被划在援助金额中。

美国的一些援助还没安好心。黎文涛认为，美国对非援助以“软援助”为主，资助各种名目繁多的培训、研讨会、NGO等，甚至包括支持反政府派别。这种援助不仅不利于当地社会稳定发展，还扰乱了非洲一些国家的国内秩序。美国前国防部长詹姆斯·马蒂斯坦言：“美国的对外援助不是慈善，是对自身安全的战略投资。”

另一方面，“雷声大雨点小”，是美国对非援助留给外界的印象。近年来，美国推出五花八门包含对非援助内容的倡议，如“蓝点网络计划”“重建更美好世界”“繁荣非洲战略”等，调门不低，但多以“掺水”“凑数”等套路糊弄世界。以2022年美非峰会上美国承诺投入550亿美元支持“非盟2063议程”为例，其中仅150亿美元属于新签约项目，其余400亿则是将近年来美国对非各类倡议和协议重新“打包”。政治意图大于经济目的，让美国对非援助更像是“画饼充饥”。欧亚集团非洲问题首席分析师安库认为，美国对非援助缺乏新意和诚意。

无论是听起来数额庞大的援助，还是看起来十分高调的投资，大多是美国以实现自身利益最大化为目的的政治秀。披着“投资”“援助”外衣，搞霸权霸道霸凌，试图以此维系在非洲的影响力——美国这么做，终究会失去非洲的民心。

(国际锐评评论员)