贾康：财税改革为地方赋能，为民众增利

作者：贾康

2024-07-31

<article><section data-type=“rtext”>在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中，对深化财税体制改革作出了重要指导和重点部署。中央的决策框架延续了党的十八大、十九大关于财税改革三大方面任务的内容组合，即在预算制度、税收制度以及进一步理顺中央和地方财政关系方面形成配套。《决定》的表述字斟句酌，关于财税改革具体措施对接操作原则和工作切入点的内容，可排列出近30项的清单。本文仅重点结合各方关注的为地方政府财政增加自主财力，和改善民生工作中优化收入分配、促进共同富裕两大视角，谈谈笔者的体会。在为地方赋能方面。本次《决定》中明确要求要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，并给出了增加地方自主财力的几点方向。在这方面的措施要求，是围绕相关体制机制改革、理顺中央地方财力分配关系的多策并举：第一，拓展地方税源，适当扩大地方税收与非税收入管理权限。在地方税源的扩展方面，除地方以产业发展和升级在财源建设“活水源头”上做努力之外，还要紧密结合地方税体系在分税分级框架下的制度机制构建。这方面《决定》指出的相关要领，一是要推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，二是要完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，三是要优化共享税分享比例。其中一、三两条，目标在于直接扩张地方可用税源，第二条则会使地方辖区内企业受益，进而优化地方财源源头的市场主体的现金流支撑力。此外，《决定》还要求“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这在使三项原有地方税收收入整合归一、更加简明的同时，也赋予了地方酌情合理掌握自由裁量权、以税率调整增加税收的弹性空间。至于非税收入方面，《决定》要求，在规范非税收入管理的同时，“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”。当然，这种地方政府税收和非税收入方面机动权力的增加，需要配以阳光化、规范化的约束和多重监督机制。第二，适当扩大地方公债资金运行机制对于地方政府的财力支持作用。《决定》在要求完善政府债务管理制度的同时，明确提出要“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”。这使得我国地方专项债用于增拨资本金而给特定地方相关市场参与主体（如区域性中小银行）提升资本充足率、相应增信，使它们稳步向好发展的作用可望得到进一步强化。这一举措将使地方专项债的作用加上新的乘数放大效应，助力区域经济结构优化、后劲增强，进而让地方财源状态得到进一步改善。第三，通过优化中央转移支付支持地方可用财力扩大。《决定》要求，在完善财政转移支付体系方面，要清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付。一般来说，一般性转移支付的财力在由中央给付地方时，不指定特定用途，由地方统筹纳入本级财政支出盘子。增加一般性转移支付有望提升地方（省与市县）财力同事权相匹配的程度。另一边，清理规范专项转移支付，明确要求在适当加强中央事权、提高中央财政支出比例的同时，减少委托地方代行中央事权。确需委托地方行使事权的，不得违规要求地方安排配套资金，而应通过专项转移支付安排资金。这都是在总结以往经验的基础上，优化转移支付资金管理的明确工作要领。在为民众增利方面。以优化再分配促进共同富裕，是实现中国式现代化目标的制度机制建设客观要求，也是使全社会共享改革开放成果的利民要略。《决定》结合共同富裕取向，明确提出要“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。其中主要涉及优化再分配、促进共同富裕而造福人民的三个维度改革。首先，在中央过去已明示的“逐渐提高直接税比重”这一改革方向上，使直接税逐步形成健全的体系。这一大方向势必涉及几个主要的直接税税种的确立和完善问题，但考虑到现阶段的一系列制约条件，除《决定》专门论述的个人所得税外，其他具体税种暂时是隐而不发的。但仔细阅读即可发现，第44条提到了“完善房地产税收制度”，这已涵盖了我国直接税改革选项重点的房产税改革试点，未来或将在合适时机再酌情予以推进。其次，完善个人所得税将是一段时间内直接税制度改革的重点。2018年时个税改革中初步形成的“综合与分类相结合”的制度框架再次得到中央肯定。进一步优化劳动性所得的统一征税，意味着将继续把工薪、稿酬、劳务费和特许权收入一并纳入接受超额累进税率调节的综合性税基，并积极考虑优化从“起征点”到各档税率的具体设计方案。最后，个人所得税调节机制的完善，还将重点考虑规范和优化经营所得（如各类经营主体的利润）、资本所得（股金红利）和财产所得（如利息、房租、不动产溢价收入等）的相关政策。如作前瞻，不排除下一轮个税改革会将部分非劳动所得纳入“综合”税基的可能性。总之，多种可行手段并用为地方财政赋能，以完善分配、再分配为取向强化直接税功能作用，将分别成为我国下一阶段深化财税改革、优化强国利民调节机制的重要任务。（作者是华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博士生导师）</section></article>