包毅楠：在中国南海“闯岛”，特朗普比拜登积极多了

【文/观察者网专栏作者 包毅楠】

自2015年10月27日的“拉森”号事件以来，美国以维护“南海航行自由”为名频繁派遣军舰擅闯我国南海岛礁邻近海域，以挑战我国南海的海洋权利主张。

根据中外学者统计，截至2024年12月，这种“闯岛式”的“航行自由行动”已发生46次。在特朗普第一任总统任期内，这种“航行自由行动”表现出“高频次”“助力对华贸易战”以及“显著双标”等特点。而随着美国总统权力正式交接的日子逐渐临近，特朗普是否会在未来四年的第二任期内再度大幅提升所谓的南海“航行自由行动”，值得中国学界和军政部门密切关注、研判。

美国针对我国南海的“航行自由行动”及其主要类型

美国的“航行自由”行动是其自1979年起设立的“航行自由计划”的一部分，同外交抗议一样，都是用来反对美国单方面识别的所谓其他国家的“过度海洋主张”。

虽然美国自上世纪90年代起就频繁通过外交抗议形式反对它所认为的中国“过度海洋主张”，但采用军舰“闯岛式”的“航行自由行动”，且通过媒体炒作渲染，则要追溯到前总统奥巴马执政后期的2015年。此后，无论是特朗普或是拜登当局，都沿袭了这种做法。

美舰“闯岛式”的“航行自由行动”，主要针对美国识别的以下三类涉及中国的 “过度海洋主张”：

第一类，是“军舰在领海的无害通过须获批准”。

依据1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第六条的规定，“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”中国在1996年5月15日批准加入《联合国海洋法公约》（《公约》）时也声明《公约》“有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国事先许可或通知该国的权利”。

美国政府历来认为这一规定与《公约》中关于外国船舶在沿海国领海享有无害通过权的规定不符，将沿海国要求“事先许可”或“事先通知”的国内立法视为“过度海洋主张”。

这一理由是近年来美国海军历次“闯岛式”的“航行自由行动”中，挑战我国海洋权利主张中频次最高的。截至目前有记录的46次行动中，该事项受到的挑战高达35次。

第二类，是所谓“过度的直线基线”。

中国在1996年5月15日、2012年9月10日、2024年3月1日和2024年11月10日先后四次发布我国部分领海基线声明，陆续公布我国沿海地区的部分远海岛屿的领海基点和基线。

其中，西沙群岛的领海基线是在1996年5月15日的声明中公布的。而美国政府一直认为中国的西沙群岛不具备划设直线基线的资格，曾在1997年通过外交照会提出抗议。

近年来，美国军舰多次擅闯我西沙群岛内水，或在西沙群岛领海中进行“非无害”的活动（例如起降舰载机或举行救生演习），以表示不承认我国西沙群岛的直线基线。截至目前，该事项受到11次军舰“闯岛式”的“航行自由行动”挑战。

第三类，是“低潮高地的（潜在）领海主张”。

美国政府认可2016年7月12日所谓“南海仲裁案”仲裁庭的最终裁决，而该裁决将包括美济礁、仁爱礁、渚碧礁等岛礁在内的我国实际控制的地物裁定为低潮高地，无法产生领海。美国认为中国虽未公布南沙岛礁地物的领海基线，但实践中在这些地物的邻近海域主张潜在的领海。

因此，在2016年7月12日后，美国军舰曾数次进入美济礁等被其视为低潮高地的岛礁12海里之内，且进行所谓“非无害”活动，如操演武器、投放潜航装置、开展救生演习、停留、起降舰载机等。美方声称其军舰是在行使公海航行自由的权利，以表明无视中国潜在主张的领海。截至目前，该事项受到8次美国军舰“闯岛式”的挑战。

在南海海域开展所谓“航行自由行动”的美国海军阿利·伯克级导弹驱逐舰“哈尔西”号（DDG-97）

特朗普第一任期内美国针对我国南海的“航行自由行动”特点

虽然美国军舰“闯岛式”的“航行自由行动”从奥巴马总统任内就已开始，但在特朗普第一任期内，这类行动同他的前任奥巴马以及继任的拜登任内采取行动相比，具有显著不同点。

首先，是次数和频率均超高。特朗普第一任期内，美国针对中国南海的军舰“闯岛式”的“航行自由行动”共计27次——2017年4次、2018年5次、2019年和2020年均为9次，几乎是拜登任内（15次）的两倍。

除了行动总数多，其频率也高，甚至发生了两次在连续两天内在不同海域发生两次“航行自由行动”的情况：2019年11月21日、11月22日分别擅闯南沙美济礁邻近海域和西沙群岛领海；2020年4月28日、4月29日分别擅闯西沙群岛领海和南沙群岛南薰礁邻近海域。

此外，还发生3次两艘军舰同时参与“航行自由行动”、4次单艘军舰在同一天内擅闯多个岛礁邻近海域的情况。而在奥巴马还是拜登总统任内的“航行自由行动”均未出现类似情况。

其次，是呈现高度“政治武器化”特征。在特朗普第一任期，美国频繁将“航行自由行动”作为对华贸易战的“辅助武器”，试图以武力威慑对华施压。

自2018年1月特朗普当局单方面挑起对华贸易战以来，“航行自由行动”的频次与美国对华贸易战的烈度呈现正相关。在对华贸易战攻势最为猛烈的2019年和2020年，美军舰的“航行自由行动”均达到了史无前例的9次，超过拜登四年总统任内的行动总次数。

另据智库“南海战略态势感知”的统计分析，美军舰的这些行动在时间节点上经常与中美之间的重大议程有关，例如在美国出台涉华重大政策动向的当天至一周内，就曾数次伴随发生“航行自由行动”。

再次，是明显的“双重标准”。

在特朗普第一任期内，美国连续四年高频次地挑战中国在南海的海洋权利主张（另一个国家越南也同样遭到连年挑战），而美国在东南亚的盟友菲律宾则仅仅在2017年和2018年受到“航行自由行动”的挑战。

由此可见，美国虽标榜其“航行自由行动”并不针对“任何特定国家”，但从事实来看其目标明确，针对性非常强，属于典型的“双标”。

特朗普上台后的趋势预测

特朗普即将在明年1月就任美国第47任总统，在其第二个总统任期内是否会重现第一任期内的“航行自由行动”的“前无古人”的种种特点？答案似乎是肯定的，且已露出些许端倪。结合上述分析以及近期南海局势的新发展，稍作以下两点预测。

特朗普 资料图：新华社

第一，特朗普极有可能再度祭出高频次“航行自由行动”的牌，作为即将重启的对华贸易战的“武器”。

早在竞选期间，他就曾高调声称当选后将大幅提升中国进口商品的关税。当选后，他再次强调了这点。考虑到在拜登执政最后一年美国军舰“闯岛式”的“航行自由行动”仅发生了一次（2024年5月10日），一旦特朗普上台后重启这类行动，且为了配合其他领域对华政策的施压，再现高频次的情况，是很有可能发生的。

第二，极有可能改变军舰“闯岛式”的“航行自由行动”的挑战重点。

2024年11月8日，菲律宾正式出台《海洋区域法》及《群岛海道法》。作为反制，中国于11月10日出台了一系列措施，包括公布中沙群岛、黄岩岛的领海基点和基线，公告我国南海部分岛礁的标准名称，公布三沙市西沙区和南沙区的行政区代码和邮编，以及公布新的三沙市地图。

其中，值得注意的是黄岩岛的领海基点和基线。由于美国此前长期将“过度的直线基线”作为“航行自由行动”的挑战目标，此次黄岩岛的直线基线极有可能成为特朗普第二任期内这类行动的重点“关照对象”。【编者注：12月2日，中国常驻联合国副代表耿爽大使代表中国政府向联合国代理副秘书长马蒂亚斯，交存《中华人民共和国政府关于黄岩岛领海基线的声明》和相关海图。该《声明》及海图将在联合国网站公布。】

实际上，从2015年至今，黄岩岛邻近海域受到的两次“闯岛式”“航行自由行动”的挑战，发生在2018年1月17日和2019年5月20日，都是特朗普执政时期，挑战事项是“军舰在领海的无害通过须获得事先批准”。

随着黄岩岛的领海基线的确定，未来挑战的重点极有可能转变为针对黄岩岛的领海基线，实施类似于多次挑战我国西沙群岛领海基线的行动。

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