张军：“双轨战略”如何推动中国经济发展？

摘要：在解释中国经济崛起的各种理论中，经济发展战略的框架有助于让人们看到中国在执行经济发展相关政策方面与东亚经济早期经验之间的联系和不同。

在发展战略的框架下，中国在改革开放的早期阶段事实上同时执行了两类不同的发展政策，并强调了针对进口替代产业部门的转型策略的相对重要性。

中国经济的成功之处在于，在条件成熟时两类战略趋于完美并轨，从而很好地实现了整体经济的转型和持续的增长。

【文/张军】

过去40多年，中国经济的成功崛起吸引了众多经济学家的注意力和好奇心，因为在西方已有的知识体系里，中国经济获得成功发展的概率极小。一方面因为，在20世纪80年代，中国仍旧处于计划经济并以份额庞大的国有部门为主，它们缺乏活力，没有能力在技术和创新方面实现突破。

另一方面，中国的政府体制被西方认为不利于经济发展。主流经济学的一个基本观点，也是西方知识界的一个根深蒂固的看法，那就是中国难以为市场经济、产权保护和企业家精神提供土壤。事实上，中国在历史上并没有出现过现代欧洲那样的市场经济。这些都被视作是中国长期不可能摆脱贫穷的根本原因。从这个意义上说，主流经济学不可能预测到中国经济的成功。

本文将首先评论经济学家对中国经济成功的解释思路。在此基础上，讨论中国在发展经济和推动工业化方面所遵循的“双轨战略”是如何发挥作用的。简单来说，这个战略的精髓不仅仅在于通过发展出口导向的加工产业充分发挥了中国的比较优势，而且在于它同时也通过鼓励进口替代的产业部门与外商合资推动了成功转型，并在与外商合资中实现干中学，逐步获得了技术开发能力和创新的竞争力。

这个转型战略之所以对整体经济的成功发展非常关键，是因为它避免了既有工业体系在经济自由化和开放市场的进程中遭遇瓦解的厄运。中国的这一经验也表明了，在计划经济向市场经济转轨的自由化和开放过程中，政府体制和国家能力扮演着重要的角色。

一、对已有解释的简单评述

到目前为止，经济学家在研究中提出了很多对中国经济成功发展或“中国奇迹”的理论解释。本节主要就其中影响力比较大的解释进行简单介绍和评论。

首先是以美国经济学家诺顿（Barry Naughton）为代表的所谓“从计划中增长”（growing out of the plan）的理论。在20世纪90年代，持这种观点的经济学家很多。该理论认为，中国的经济成功得益于在计划经济体制改革方面的成功，一般来说，主流经济学家在改革计划经济体制的问题上主张采取激进的方案，即一步到位，而且时间越快越好。但是中国并没有走这样的改革道路，而是采取了渐进主义的方式，把不受计划配额控制的经济活动放开，从而在“计划外”先搞活经济，再逐步缩小“计划内”的份额，最终实现“并轨”。

我在1997年出版的《“双轨制”经济学：中国的经济改革（1978—1992）》一书中就分析了中国从计划经济向市场经济转轨的“双轨”策略是如何帮助中国成功避免了类似俄罗斯在经济转轨中所经历的“L型”衰退的。

第二个流行的理论是林毅夫教授三十年来一直在倡导的比较优势理论，该理论现在扩展到了所谓的“新结构经济学”的分析框架。林毅夫和合作者在1994年出版的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》一书中系统地运用比较优势理论的框架分析了中国经济成功发展的原因。在他们看来，放弃重工业优先发展的传统工业化战略，转向能更好发挥比较优势的新的发展战略是理解中国经济奇迹的关键。

图为《中国的奇迹》30周年纪念版

后来林毅夫教授在此基础之上发展出来的新结构经济学的分析框架则更加强调了有效市场与有为政府的结合在经济发展中的重要性。这样的分析框架虽然在发展战略问题上的立场没有改变，但分析的重心似乎转移到了关于如何处理政府与市场关系上了，至少对有效的产业政策和政府的作为提出了更高的要求。

另外，一旦涉及政府与市场的关系，在理论处理上就变得复杂，而且因为市场的有效性并非外生，因此，在经济学框架里，不得不把这一问题视为给定的前提。新结构经济学框架的这一转变，事实上削弱了对于为什么最初缺乏有效市场制度的国家也可以走上快速追赶先行工业化国家的发展道路这样的问题的解释能力。在新结构经济学的框架里，有效市场的存在是显示生产要素真实价格的前提，而后者决定了一个国家在哪些产业领域具有潜在的比较优势，然而对绝大多数落后的国家而言，这个前提是难以满足的。

第三个有影响的理论是1993年许成钢和钱颖一在发表于欧洲《转型经济学》杂志的论文中首次提出的，该理论认为中国的经济管理体制具有类似公司M型组织结构的特点，这一特点对于分权和地区间竞争格局的形成具有积极影响，这是中国相比具有单一型组织结构的俄罗斯更容易产生政府间竞争和利用市场机制实现经济发展的原因。

经济学家张五常在2009年写的《中国的经济制度》一书中也重点讨论了政府间的财税关系如何诱导地区竞争。他推测，尽管中国缺乏私产制度，但在税收分成制安排下，县际竞争必然导致地方的土地被更多地分配到支持工业化的用途上来，从而促进了中国经济的高速发展。周黎安等人的一系列文章则从地方官员的晋升激励角度构造了地方的GDP竞赛机制，为中国的经济增长提供了政治经济学的视角。

最后要提及的是中欧国际工商学院的朱天教授在牛津大学出版社推出的新书《赶超的逻辑：文化、制度与中国的崛起》，书中他提出了一个理论，认为中国经济的奇迹不是实现了经济增长，而是中国经济的增长率比绝大多数国家都要高。之所以中国的经济增速能够长期高于很多发展中国家，朱天在书中论证，主要是中国保持了高储蓄率和高人力资本形成率，这正是中国受儒家传统的影响，家庭长期保持了勤俭节约和重视子女教育的传统“美德”。

二、为什么说国家能力是经济发展的必要条件？

相对而言，发展战略的分析框架对于理解二战后那些经济发展成功者的成功之道非常重要，毕竟它们作为后来者，将先行的工业化国家或发达经济体视为可以模仿和追赶的对象，所以在经济发展方面执行什么样的追赶政策就变得非常关键。

而作为先行者，如近代欧洲等在民族国家出现之前就已崛起的那些经济体则有所不同，它们的经济发展主要是早期的商业联系和创业活动自然演进的结果。也因为这个缘故，西方经济学家为理解经济发展现象提供的所有理论，包括新制度经济学的理论，都是强调市场机制和市场经济所依赖的那些基础制度如何重要的理论。

这显然是基于先行工业化国家的历史经验，他们看到，私人产权和契约关系的拓展、企业家精神、资本市场等等都很重要。制度经济学家诺斯（Douglas North）等的新经济史学更是将其发扬光大，强调了这些制度对理解西方世界崛起的重要性。

但问题是，按照这样的理论预测，贫穷落后的国家，因为长期缺乏这些制度，经济是极难发展起来的。事实上，大多数欠发达经济体确实至今依然贫困，但为什么在二战后东亚地区和中国等少数经济体可以成功实现经济追赶和发展呢？

这说明，这些地区（包括中国）一定采取了一些可以在一定程度上克服其制度缺陷和市场经济发育不足的政策或战略，进而扬长避短，而且这些做法一定能够最大限度地利用被追赶的对象，也就是发达国家在技术、资本和市场规模方面的长处。所以，如果要寻找中国经济发展成功的秘诀，其实也要同时看到欧洲以外的亚洲地区（特别是东亚地区）在经济成功发展道路上可能具有的相似做法。

这意味着后来者对发展战略的选择和执行是至关重要的。这样的视角会为我们审视国家能力以及政治精英质量等涉及政治方面的差异提供新视野。因为如要讨论战略就必然会涉及国家，这就超越了主流经济学的分析框架，后者的理论总体上是关于市场机制的理论，主要是汲取了现代欧洲早期的经验。

某公司变速器零件数字化生产线，智慧物流小车在进行物品运输。 新华社

所谓发展经济学，本来就是关于后来者如何追赶先行者的经济学，自然就需要关注国家能力、战略和执行等层面的问题。同样，这也是我们思考中国经济成功发展时必然会关注的重要问题。只有理解了这些现象之间的逻辑关系，才能构建起一个支撑经济发展理论的概念框架。

谈及国家能力，有必要看到这个事实：也就是，二战后追赶先行工业化国家的成功案例并不多，而且主要集中在东亚地区。这在很大程度上提醒我们，国家能力对于经济发展是非常重要的，而在发展中世界的大多数地区，孱弱的国家能力几乎是一个普遍的现象。事实上，很多地区的自然条件和禀赋条件甚至优于东亚地区，但是正因为缺乏国家能力，它们在制定和执行可行的发展战略方面难以与东亚地区相比。其中当然有历史的原因。

很容易发现，在东亚，所有发展成功的经济体在其发展早期都是西方所谓“威权”的政府，实质是国家能力比较强。多位世界银行经济学家去发展中国家考察时就发现，很多经济体发展不起来的主要原因就是国家能力太弱，不能有效保护产权，甚至不能维持政治的秩序，包括社会的稳定。在这种情况下要推动经济发展显然是非常困难的。

一些发展经济学家在研究中发现，东亚经济的成功与这些地区的政府有比较强的发展意愿有很大的关系，表现为政府有非常明确的发展目标、很强的发展激励，这并非是全球范围内的普遍现象。在发展经济学的文献中，东亚地区的政府常常被冠之以“发展型的政府”的称呼，而这是有道理的。有很多原因可以解释为什么东亚地区的政府具有较强的发展意愿。

更重要的是，很多发展中国家的政府未必缺乏发展意愿，但政府的这些发展意愿可能受到了各种政治上的约束条件的牵制，最终未能取得实效。事实上，这正反映出发展中国家在国家能力方面出现差异的原因。

理论上说，所谓“威权”政府之所以有更大的概率能够转变成发展型政府，很大程度也与决定政府合法性的来源有关。在所谓“威权”政府中，经济发展往往被作为政府合法性的主要来源，也就是它的合法性更多地来自政绩。这也解释了为什么所谓“威权”国家反而有更强的追赶发达经济体的发展意愿和更明确的发展目标及发展战略。

三、中国是如何转向出口导向战略的？

很容易看出，在第一节介绍的代表性理论中，除了林毅夫教授倡导的比较优势战略分析框架之外，大多数理论都强调了中国在成功实现经济发展方面的独特性，如M型结构、双轨制的转轨策略、独特的中央地方关系、传统文化等等，都比较具有中国特色。

以上独特性对于理解中国经济的成功崛起是很有帮助的，但本文仍将在发展经济学的框架里观察中国的经验，特别是从发展战略转变的视角来理解中国经济的成功。我们会发现中国的成功逻辑与很多二战后成功的新兴市场经济（特别是东亚经济体）具有一定的相似性，但并非重复了它们的故事。

2024年5月9日，货轮在江苏连云港港集装箱码头进行装卸作业新华社

一个最直接和简单的经验观察是，中国在过去40多年的经济发展中经历了可贸易部门的快速扩张，特别是制造品出口规模的扩张。这可以从贸易依存度与出口依存度的数据中直观地体现出来。在发展经济学的文献里，较高的出口依存度和贸易依存度也是经济学家观察到的“东亚奇迹”的最重要的现象。

虽然二战后日本的贸易依存度指标相对低于东亚“四小龙”，但根据日本京都大学刘德强教授提供的数据，日本实际上早在明治维新之后到二战前这段时期就已经历过快速的出口扩张和贸易依存度提升。而且，日本的经济体量比“四小龙”大得多，这也是它在二战后的贸易依存度不如“四小龙”那么高的一个原因。

中国和“东亚奇迹”的经济体在经济快速发展中都拥有很高的贸易依存度，这是解释东亚经济成功的一个重要的经验现象，也显示出通过出口促进战略参与国际大循环是这些经济体实现经济快速发展的重要因素。所以，对这些地区的出口导向的发展战略进行研究是解释它们为什么获得经济成功的一个更具一般性的理论起点。在发展战略的框架里提出进一步的理论不仅是可能的，而且可以对主流经济学和现有的发展经济学的分析范围进行拓展。

从经验上看，二战后几乎所有的追赶型经济体的政府起初都倾向于以进口替代的战略来推进工业化和经济发展，而不是选择出口促进的战略。但当进口替代战略在执行中并不成功时，似乎只有东亚地区的政府放弃了它并转向了出口促进的战略。

刘德强教授也曾经讨论过这个问题。他认为，即便到了改革开放后的20世纪80年代，中国依然没有彻底放弃进口替代的发展战略，在这一点上，韩国和中国台湾在工业化早期阶段的选择也较为一致，均倾向于依赖进口替代战略推动工业化，只是后来这一战略遇到了严重的发展瓶颈，不得不转向出口促进或出口导向的战略。

中国无疑在扩大出口部门的战略上也获得了巨大成功，这让经济学家几乎一致地认为如能很好地解释中国的“出口奇迹”，大概就能很好地解释中国的经济成功，因此相关文献非常丰富。本文的重点并不在于重复这些研究的观点与结论，而在于讨论中国当初是如何转向出口促进的发展战略的。

虽然早在1979年中国就考虑在广东福建沿海一带兴办特区，目的在于从事出口加工的业务。但是当时中国并未放弃进口替代战略，绝大多数经济活动还是在计划体制下和国有经济部门中展开的。那么，出口导向的战略是何时何地率先引入的呢？

具体来看，应该是从1988年开始的。1987年邓小平意识到中国当时面临外汇短缺问题，并要求国务院抓紧研究解决办法。在那时，外汇是一个非常关键的问题，因为先进设备和技术产品的进口都需要使用外汇，一旦短缺就势必影响中国的工业化和经济发展。

深圳市城区景色 新华社

在20世纪80年代，虽然中国的乡镇企业发展很快，但总体上中国的制造业还处于相对封闭和技术落后的阶段。在1987年，国务院通过在沿海地区的调研得出结论，中国要在出口创汇方面实现突破，必须考虑在沿海地区推进以加工出口为导向的外向型发展战略。这也成为中国经济发展战略转变的一个关键点。可以说，克服外汇短缺问题促成了中国从1988年开始在沿海众多城市推行出口导向战略的转变。

沿海外向型发展战略也被称为参与国际大循环的战略，该战略鼓励沿海地区的城市利用自身的基础，大力吸引外商，重点发展“两头在外、大进大出”的来料加工装配等加工出口产业。此类外向型经济发展战略设想具有三个要点：一是发展劳动密集型产业；二是实行“两头在外，大进大出”；三是将利用外资的重点放在吸引外商直接投资上，大力发展“三资企业”。为了实施该战略设想，当时中国政府主要考虑采取以下措施：一是在广东、闽南三角地区和海南岛进行全面开放试点；二是扩大沿海经济开放区范围；三是加快和深化外贸体制改革；四是进一步改善投资环境，扩大吸收外商直接投资。

发展经济学文献中已对进口替代和出口导向两类发展战略进行了较多分析，也就出口导向的战略为什么比进口替代战略能更好地促进发展中国家的经济发展等问题有了成熟的理论分析，但似乎还没有回答为什么出口导向的战略更容易获得成功的问题。

理论上，本文认为发展战略要取得成功需具备两个条件，也可称为“两个最小化”的条件。

第一个条件是可行性条件，即出口导向的战略比进口替代的战略更可行，这是因为前者对制度质量的要求是最小的。事实上，出口加工业务可以在局部区域进行，无需过多依赖整体经济的体制。尤其是对于20世纪80年代的中国经济来说，绝大多数经济活动还在计划体制和国有部门展开，市场经济体制尚未建立起来，不可能在短期就能通过改变经济制度来实现经济的增长，所以进口替代战略的执行代价相对来说更大。

第二个条件是可执行性条件，即出口导向的战略是更可执行的，这是因为它与其他经济部门之间的利害冲突是最小的，政治上更可行。以上“两个最小化”条件保证了出口导向的战略即便在整体经济的制度质量还很低的时候依然可能获得成功。

需要指出的是，虽然出口导向战略的执行常常被用于解释东亚经济和中国经济的成功，但是仍有一定的局限性：一方面中国是大国经济，其规模远大于东亚“四小龙”，而且中国在改革开放的初期依然保留了占绝对份额的受计划控制的国有经济部门。换句话说，即使沿海地区推行了外向型经济发展战略，但中国整体经济依然包含了大多数资本密集但技术落后的产业，这些产业缺乏自生能力，需要国家的补贴，更谈不上什么竞争力。

所以，理论上说，虽然在沿海地区推行出口导向发展战略、发展加工出口部门有助于中国积累更多的外汇、增加资本品和技术产品的进口，但中国作为大国经济如果要靠外汇积累来改变自身的资本条件，逐步让中国的进口替代产业部门达到拥有自生能力和竞争力的水平，将会是一个漫长的过程。因此，仅强调出口导向战略的重要性并以此来解释中国经济发展成功的理论，一定会忽略中国经济崛起中的另一个重要事实。

2024年11月2日，工作人员走在国家会展中心（上海）西入口楼梯上。第七届中国国际进口博览会于11月5日至10日在上海举行。 新华社

四、旨在推动进口替代部门转型的战略才是中国经济崛起的关键

前面提及中国在1988年推行了沿海外向型经济的发展战略，这确实是一项重要的政策。但常常被经济学家忽略的是，如果当时占据主导地位的进口替代产业部门没有在改革开放的早期阶段成功实现转型，作为一个大国，中国不可能单纯依赖加工出口部门的扩张成功实现工业化和经济发展。从这个意义上说，要真正理解中国经济的成功崛起，需要重点关注进口替代产业部门的转型到底是如何发生的。

理解这一重要转型的一个经典案例是上海汽车与德国大众汽车的合资过程。在20世纪70年代后期，虽然在计划经济年代中国已经拥有了汽车工业，但总体来看技术落后、产能有限，因此仍然需要花费大量外汇从国外进口汽车来满足国内的需要。

在这种情况下，中国政府想到是否能引进一条国外先进的汽车生产线并将其放在上海，希望由此改造上海的汽车生产厂。面对中国政府的这一意向，日本的汽车企业缺乏兴趣，因为他们仅希望将日本汽车卖到中国市场，但并不希望转移自己的先进技术。即便是美国汽车企业也仅希望将汽车的组装环节外包到中国，但零部件依然由美国企业提供。

最终中国与德国方面达成合资的协议，相关谈判过程历时6年，最终于1984年10月10日，中德双方正式签订了《上海大众汽车有限公司合营合同》，合同约定中德双方的投资比例各为50%，合同期限25年，从此开启了中国汽车企业跟国外汽车企业合资生产轿车的时代。

除了合资生产汽车并在中国市场销售之外，中国政府希望借合资生产汽车的机会来培育中国本土的零部件企业并形成配套能力。中德双方在零部件的本土化供应问题上同样进行了复杂而耗时的谈判并不断取得进展，最终，包括上海在内的中国多地在德国的技术支持下获得了发展零部件企业的机会并在日后逐步发展壮大，成为今天中国汽车产业国际竞争力的重要组成部分。

上海大众汽车成功合资的案例大大增进了中国政府在推动国内进口替代产业实现转型和技术进步的决心。事实上，在1988年《国务院关于沿海地区发展外向型经济的若干补充规定》中的第二部分，中国政府专门在“鼓励采用中外合资、合作方式加快老企业技术改造”的标题下制定了政策框架，即“沿海地区的国营企业和集体企业，可以以现有的场地、厂房、设备、工业产权和企业自有资金等作为出资，也可以将国家安排用于企业技术改造的资金（包括外汇和人民币）作为出资，采取与外商合资经营方式进行技术改造，引进先进技术，发展出口产品或替代进口产品。国营企业和集体企业也可以采取与外商合作经营的方式进行技术改造；也可以将多余的场地、厂房、设备出租给外商投资企业。”

1984年10月10日，在北京人民大会堂隆重举行建立上海大众汽车有限公司合营合同的签字仪式。

政策还特别提到，国营企业和集体企业改变为中外合资经营企业或中外合作经营企业后，对企业多余的职工应按照有关劳动法规合理安排，也可以保持原企业的法人地位，用从合营企业分得的利润或获得的租金，发展其他生产经营，安置多余的劳动力。

因此，在1988年后，中国一方面在沿海地区多个城市推行外向型经济发展战略，大力发展以来料加工和承接生产外包为主的加工出口企业，另一方面对于本国的进口替代产业则采取了更加鼓励中外合资为主的转型战略，让本土的国有企业借助于与国外企业合资来获得更先进的技术，同时在合资生产中干中学，逐步获得技术开发的能力。

在图1和图2中，我们利用《中国外商投资报告》和《中国外资统计公报》相关数据分别计算出了1979—1997年间中外合资合作经营企业与外商独资企业在数量（个数）、投资项目数以及投资额的相对比重的变化。无论从企业数还是投资项目数来看，中外合资企业（包括中外合作经营）都是这个期间中国吸引外资的主要方式。

在图3中，由于数据可得性的限制，我们仅能计算出1997—2019年间的中外合资企业与独资企业投资额的相对占比，但依然能观察到，至少在2001年之前，合资企业在外商直接投资中的份额均超过了半数，而且这个份额在1997年之前更高。只是在2001年中国加入WTO之后，这个比例才逐步回落，外商独资企业才逐步占据更大的份额。

另外，虽然到21世纪头十年之后，大多数中外合资企业的产品可以出口，但在相当长的一段时间里，中外合资或合作企业生产的产品主要是在中国市场销售，并非以出口为目标。事实上，由于中国在当时维持的高关税和对国内市场的保护措施，与中国本土企业组建合资企业几乎是外国品牌的产品被允许进入中国市场的唯一渠道。

现今总结来看，不急于过早开放市场，而是在早期对国内进口替代产业实施一定的保护并通过中外合资的方式推动其转型，对于在40多年前还处于计划经济并拥有占绝对份额的进口替代产业的中国来说，这无疑是一个非常重要而成功的战略。

这一战略与出口导向战略的不同之处在于，后者通过加快加工出口部门的扩大来逐步实现经济结构的转型和经济发展，对于小型经济体来说更合适。而对于中国这个大国经济，特别是还面临经济结构扭曲比较严重、技术起点比较低等初始条件，如果没有针对进口替代产业部门的转型战略，中国不可能在整体上实现快速的经济增长并成功崛起，并在制造能力和技术开发与创新方面成功站到世界的前沿。

五、基本结论

中国在过去40多年的经济发展中获得了成功，从全球最贫穷的经济体之一，一跃成为世界第二大经济体。这样的成就是在西方主流经济学家没有预测到的情况下发生的，不仅如此，按照主流经济学的观念，以20世纪中国的基础条件要实现经济成功发展几乎是不可能的。因此，经济学家趋向于在发展经济学的框架里寻找中国经济成功的答案，这一努力延续至今。

本文认为，虽然发展经济学的进口替代与出口导向两种战略的分析框架是有益的，但如果认为中国的成功只是因为它从进口替代战略转向了出口导向战略，则是不完全的。相反，中国作为一个大国，在改革开放的初期阶段，并没有、也不可能放弃进口替代战略。中国在1988年决定在沿海地区推行以来料和进料加工为主的出口导向型战略，只是为了缓解当时面临的外汇紧张局面，而且对整个经济变革所产生的影响较为有限。文章中的分析也指出，促进加工出口部门扩张的战略对制度质量的要求最小，政治上也更容易执行，因为它跟国内经济部门的联系比较弱、冲突小。

因此，虽然从这个角度来看，中国的经济崛起和东亚模式的成功有相似性，但中国作为一个大国，拥有占绝对份额的进口替代产业部门，并且处于计划经济下，经济体制扭曲较为严重，如果没有促进这一部门的成功转型战略，要获得整体经济的成功崛起是不可能的。

毋庸置疑，中国经济的成功崛起是因为中国成功融入了全球经济，而融入全球经济的成功正是国家在改革开放的过程中执行了可行战略的结果。回头来看，这个战略也是双轨的，即推动原有进口替代产业部门转型升级的战略与鼓励出口导向产业部门发展的不同战略并行不悖，并在最后阶段水到渠成，成功实现了并轨。