吕冰洋：处理好这四大关系，是解决地方债的关键

本文为作者在11月19日的CF40青年论坛双周内部研讨会第174期“地方化债的成效、挑战和展望”所做的主题交流，略有删改。文章仅代表作者个人观点，不代表观察者网立场。

【文/吕冰洋】

地方债治理需要处理好四大关系

对于防范、化解地方债务风险，我主要谈长效机制建设的问题。

建设地方债长效机制不仅有利于解决地方债问题本身，也有利于推动整体财政治理的现代化，真正发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。

财政本质上要处理四类关系：一是纵向政府间关系，即中央与地方及省以下政府间的关系；二是政府与市场的关系；三是政府与社会的关系；四是财与政的关系，即财政部门与行政部门的关系。

财政是这四类关系的交汇点，或者说是这四类关系的互动平台，地方债治理背后涉及这四大关系的处理。不处理好这四大关系，难以建立防范化解地方债的长效机制。

增强中央财政事权、提高中央支出比例的理论依据

我们可以从中国特色政府间财政关系的理论基础与现实影响的角度，来思考央地关系，我在此引入一个理论框架。

我国中央和地方政府之间是“委托—代理”关系。有些国家通过立法对地方自治、政府间财政关系、央地政府关系及权责边界作出了明晰规定，但我国没有。那么，我国如何划分央地财政事权的边界？

基本原则是看事权的产出弹性。事权即是政府职能，政府职能即是政府行动，政府行动会对经济社会产生影响，我们可将这种影响效果称之为“产出弹性”。政府对一件事投入所产出的效果（可以是广义的，包括经济效果、民生效果等）即产出弹性，如果中央的成本低、行动确定性强，产出弹性高，则应由中央政府掌握事权。反之，则应由地方政府掌握更多事权。

我与合作者在《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》（《经济研究》2024年第6期）中，提出：

当地方政府行动的产出弹性和正外部性较高时，中央要赋予地方更多财政权力，当地方政府行动的成本系数增加或产出不确定性增加时，中央要减少地方财政权力；

中国政府间财政关系整体上是一个充满弹性的分成分配系统，在该系统内上下级政府之间、政府与市场之间的利益分配规则是可变的，它可依据参与者的目标、外在条件、行动效果进行调整，从而满足参与者的参与约束和激励约束，这是中国政府间财政关系能够推动经济增长的重要原因；

事权的配置应当与财权配置正相关，当地方事权过多时，与事权匹配的支出责任就会要求地方政府承担过多支出，加大地方财政压力，迫使地方举债或向中央要求更多的转移支付。

中央和地方的关系实际上是一种权力配置。这种配置不是单一维度的，不能简单地称为集权或分权，而是“集中有分，分中有集”，是“上下相维，集分相制”的结构；其次，这种关系带有一定的不完全合约特征，存在不完全合约所具有的不可预计性、不可描述性、不可证实性特征。

图片来自：《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》

“不可预见性”指当前时点上合理的事情事后来看未必正确，近十年来，因为经济增长方式转型、疫情控制、社会主要矛盾变化等问题，各地方普遍面临着复杂的经济社会局面，判断事情合理与否的标准往往随时间和空间变化而转变。

“不可描述性”指央地关系中的一些复杂信息难以描述，地方政绩考核“指挥棒”多达30余项，地方既要处理来自中央或上级部门的信息，还要应对来自当地居民的纷繁复杂的诉求信息，因此地方政府处理信息带有不可描述的特点。

“不可证实性”是指，地方政府运用某一事权的考核标准非常多样，且在不断变化，像财政支出效果评价就是一项非常难的工作，它既涉及到资金支出效率也涉及到资金配置效率。

因此，由于缺乏清晰法律规定且具有不完全合约的特点，政府间关系在维系和处理的过程中就会自动走向统一治理，即“财政共权”。在具有信息优势情况下，中央政府就有冲动将权力上收，如在财权上实行国地税合并、在支出上实行财政预算管理一体化等。

在中国经济高速增长阶段，各地可以基于当地禀赋结构，较为明确地预测未来发展情况，如对招商引资能带来的产出可以进行较为清晰地估算，地方政府行动确定性较强，则可把事权甚至支出责任落实到地方。

但到了经济高质量发展阶段，政府支出（尤其是发展性、投资性支出）不确定性会增强，中央政府主导带来的产出及确定性高于地方。例如，地方政府会陷入“内卷式竞争”，纷纷斥巨资建设工业园区、以非正式性税收返还来吸引企业入驻等，但未必能带来理想的税源增长。而中央政府通过全国性基础设施建设、全国范围内推行基本公共服务均等化、化解全局性经济风险就有较大的正外部性和产出弹性。

因此，结合我国经济发展阶段变化、政府行动的效果变化、政府间财政关系具有不完全合约特点，当前应该增强中央事权和增加中央财政支出责任。这不仅是降低地方财政压力问题，更是地方政府职能重塑的问题。而不论是减轻地方财政压力还是重塑地方政府职能，均会对地方债治理产生重要影响。

地方债治理需处理好多重关系

改革财政事权、明确支出责任并非易事，具有复杂性。事权是一个法律化、高阶化的问题，涉及各部门行政边界的调整，本质上是财政本身难以干预的。地方债治理还要考虑其他三大关系的处理。

第一，地方债问题与政企关系密切相关，涉及融资平台转型、地方国企经营独立性的问题。当前我们所说的要化解的14.3万亿元隐性债实际上暂时忽略了融资平台和地方国企的经营性债务。融资平台转型之所以难度大，是因为政企关系“剪不断、理还乱”，而如果不能妥善解决这些问题，未来我们还可能再陷化债循环。

例如，虽然我们提出要加强金融管理，但当前的金融体制依然呈现较为明显的隐性金融分权特征，这个问题不解决，地方政府仍有动力通过金融部门来扩张债务。

第二，处理好行政与财政关系。地方债问题症结不在财政，而与政府考核及行政问责机制密切相关。为此，地方债治理还需要行政治理机制改革。

第三，如何处理政府与社会的关系。这涉及财政透明公开、居民偏好表达的问题。地方债出现的原因之一是部分地方想做“政绩工程”，换言之，没有完全把居民偏好纳入政府效用函数中。目前，一些地方政府提供的公共产品具有显示性特征，我称之为“显示性公共产品”，即公共产品用来展现政绩。对此，需要在有关地方财政支出的制度设计中，充分发挥当地人民代表大会的监督和约束作用。

上述几组关系的处理有利于地方债治理长效机制建设，同时对财政治理现代化、国家治理现代化也很重要，相关改革任重而道远。