苏奎：从“卖地”到“卖天”？低空经济特许经营或是杀鸡取卵

【文/观察者网专栏作者 苏奎】

近日，围绕低空经济产业，有一条爆炸性新闻：

2024年11月26日，济南公共资源交易中心发布济南市平阴县低空经济特许经营出让项目中标公告，公告显示项目中标价为9.24亿元。

作为全国首例低空经济特许经营出让项目，这条新闻发布后，“卖天”成为众多网络媒体解读的关键词。显然，卖天是与卖地相对应的一个概念，但平阴县的低空经济特许经营项目出让，究竟是不是“卖天”呢？

根据招标公告对特许项目的简要描述，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营、维护、提供飞行执照驾培等服务，合同履行期限为30年。由于济南公共资源交易中心在媒体广泛报道此事后，已经删除了项目有关信息，招标文件有关项目的具体内容已经无法查证，因此对平阴县低空经济特许经营项目的合法性与合理性已经难以讨论，只能从其简要描述入手进行探讨。

飞行执照培训是国家事权

低空经济的运营、维护、提供飞行执照驾培，是项目描述中提到的三项具体特许经营项目。其中，“提供飞行执照驾培”可能是最没有歧义的，飞行执照驾培包括传统通用航空的飞行员培训和新兴的无人机操控员执照培训。

如果是指通用航空的（主要是指直升机飞行员）飞行员培训，那么根据国家民航局《飞行训练中心合格审定规则》142.7条规定：

中国民用航空总局（以下简称民航总局）统一管理按本规则实施训练的飞行训练中心的审定和监督工作。

142.9条又规定：

飞行训练中心应当按本规则要求申请颁发飞行训练中心合格证和运行规范，取得局方颁发的飞行训练中心合格证和运行规范后方可实施训练。

飞行员培训机构的监管机构是国家民航局，并非地方事权，平阴县任何部门自然是无权实施特许经营的。此外，培训机构只要获得民航局颁发的飞行训练中心合格证，就可以具体经营培训业务，也就是说培训中心的业务并非特许经营事项，而只是需要行政许可的市场化经营行为，即使平阴县有关部门获得民航局授权管理行政区域内的飞行培训机构，也不能实施特许经营。

飞行执照驾培如果是指新兴无人机操控员的执照培训，这个可能性更大，毕竟无人机才是低空经济的未来和主流。根据《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，无人机操控员训练机构需要获得国家民航局颁发的“运营合格证”（培训类）。此外，根据国家民航局《民用无人机驾驶员管理规定》的授权，符合条件的、全国性的有关协会，负责大部分类别的无人机操控员管理。

中国航空器拥有者及驾驶员协会制定了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则(暂行)》第005条规定：

中国航空器拥有者及驾驶员协会(中国AOPA，AOPA-China)对无人机驾驶员训练机构实施统一监督管理，颁发民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构临时合格证、驾驶员训练机构合格证。

也就是说，无人机操控员培训服务与飞行员的培训情况类似，无论从监管机构事权的角度看，还是从业务性质看，都不能由地方设置特许经营项目。

天并不能卖

相比飞行执照驾培，低空经济的运营和维护的概念则难以理解。低空经济是一个宏观的概括性概念，低空经济包含了航空器制造、航空器运营、飞行服务、培训、相关基础设施等多种经济形态。低空经济产业链的每一个环节都涉及运营，且差异性极大，基本不可能由任何一家机构或企业独立完成低空经济众多行业的运营。

严格来说，低空经济的运营，这个概念存在逻辑上的矛盾。那么招标文件中的低空经济运营究竟是指什么呢？

网上热议的“卖天”应该是将其理解为空域独家使用权，类似于卖地后获得的排他性土地使用权。换句话说，其他要在平阴县使用低空空域的经营者（如低空物流企业），需要向获得特许经营权的中标企业交纳使用费，这一定程度类似于高速公路的通行费。

如果真是这样，那确实是世界首创了。

根据《低空空域使用管理规定》第三条：

国务院、中央军委空中交通管制委员会（以下简称国家空管委）统一领导全国低空空域使用管理工作，国家空管委办公室负责指导检查工作落实，在现行空管运行体制下，军民航空管部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。

《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》第三条更是进行了清晰的规定：

空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。

显然，空域资源的管理是国家事权，并非地方事权，更不能将其特许经营出让。美国马萨诸塞州的牛顿市曾经立法对低空空域使用进行限制，结果被诉到联邦法院，法院以地方立法侵犯了联邦政府事权而宣布其有关条款无效。空域事关国家安全和空中交通安全，并不能像城市道路的使用那样随意，用户使用空域需要空中交通管理部门的批准，但并不需要向特定企业或机构付费。

天并不能卖，这是国际惯例。

低空经济的运营当然也可以理解为低空物流、客运等运输类服务的特许经营权，然而这样的理解同样不符合国家有关规定。

即使是传统的通用航空运输，根据民航局有关管理办法，也没有实行特许经营，而是支持有序竞争，新开的偏远航线原则上也只有3年的保护期，其他航线则从始至终允许市场竞争。

从事无人机商业运输的运营人，只要获得了民航局颁发的运营合格证，就可以进入市场竞争。可见，商业运输服务监管属于国家民航局事权，更重要的是，这是一个市场竞争性行业，地方同样不能设置特许经营权排除市场竞争。

天上的服务有市场需求

低空经济的发展离不开地面基础设施，特别是低空交通的起终点都在地面，便利地面起降设施对低空经济的发展可以说至关重要，而这恰恰是地方政府最能发挥作用的领域。

一些地方低空经济立法也将此做为重点，如《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第十一条规定：

市人民政府统筹本市低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，并协同空中交通管理机构、民用航空管理部门制定本市低空飞行基础设施建设和运营标准。市人民政府支持和鼓励社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励社会资本建设的低空飞行基础设施向社会开放共享。

第十二条特别点出了低空物理基础设施包括低空飞行起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等。

然而，需要注意的是，低空物理基础设施确实需要地方政府的鼎力支持，特别是需要政府所拥有和管理的资源的参与，但单靠地方政府并不能实现大范围的便利布点，而需要社会各方的参与。

起降设施更多类似于机动车的停车设施，政府建设的公共停车场十分重要，但并不能垄断市场，还需要社会的广泛参与才能满足社会需求，而停车市场是一个相对市场化的行业，这也是深圳地方立法的向社会传递的政策方向。

平阴县低空经济的特许经营如果是由中标企业，独家经营政府所有的低空地面基础设施，犹如政府将路边停车位招标经营，也自有其道理。但低空经济还在发展初期，这样的需求并不明晰，建设难以实质启动，商业模式也没有建立，收益更是难以测算，此时特许经营授权是过于心急了，更有可能的结果是最终吃不上热豆腐。

此外，低空经济基础设施还包括低空飞行服务保障系统，包括飞行通信、导航、监视、气象等系统建设及空中交通服务，如间隔与流量等交通管制服务,飞行活动申请、空域风险评估等交通协同服务，以及运行识别、交通态势、运行环境、飞行计划设计等交通信息类服务。

2024年6月28日，“低空+轨道”空铁联运项目在深圳北站枢纽东广场正式开航，直升机飞抵深圳北站。新华社

事实上，早在2010年，《国务院中央军委关于深化低空空域管理改革的意见》就提出了：

“鼓励地方政府和社会力量在现行空管力量覆盖不到的地区，投资建设航空服务站，纳入空管行业管理体系。通用航空用户根据飞行需要，就近在航空服务站获取服务。”

提供空管服务能否收费呢？可以参考的例子是高空公共航空运输，航空公司需要向空管部门提供空中交通服务支付成本。天确实不能卖，但天上的服务还是有可能的。

根据国际航空运输协会IATA的测算，空中交通服务机构向航司收取的空中航行服务费用，约占航司运营总费用的5%~6%。这也是空管机构的主要收入来源，欧洲区域每年大约收取80亿欧元的费用。

中国也参考了有关国际通行规则。根据《民航空管收费行为规则》，空管及服务提供方的收费包括空管基本服务收费和空管非基本服务收费。

其中，空管基本服务收费包括进近指挥费、航路费(指空管及服务提供方为区域管辖的管制区内的航空器提供空中交通管制、通信导航监视、航空情报、航空气象等设施及服务，向航空器所有者或使用者收取的费用)，空管非基本服务收费包括航空情报资料费、电报费及其他非基本服务收费。航路费是空管基本服务收费，实行政府定价，空管非基本服务收费中的航空情报资料费和电报费则实行市场调节价。

低空交通服务保障系统建设和运营需要成本，服务收费也是理所当然，这也符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条要求的“基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式”。

客观地讲，如果平阴县低空经济运营特许权项目的内容是指建设低空飞行服务保障体系，应该说也大体上符合国家有关鼓励社会力量投资建设服务保障体系的政策方向。

但需要注意的是，提供空中交通服务的社会机构需要获得有关空中交通管理机构的授权并签订运行协议，纳入空中交通行业管理，地方政府并不能单独决定，更多的是一个支持角色。

根据《民航空管收费行为规则》，空管收费标准的制定和调整应按照成本回收、公开透明、非歧视性、用户协商的原则，综合考虑空管及服务提供方成本变动情况、用户承受能力等因素合理确定。这就决定了空管服务不会是一个好的盈利项目。

图片来源：《国家空域基础分类方法》

中国民航空管行业从业人员高达3.9万人，2021年共实现收入53.7亿元，从这个数据也看得出来，中国空管服务确实是一个公共服务。更重要的是，有关收费的监管部门是国家民航局，地方政府并没有获得授权，低空有关收费制度还没有建立，项目的商业模式更无从谈起。

更重要的是，根据国家民航局《低空飞行服务保障体系建设中体方案》，明确低空飞行服务的保障体系是国家公共服务的基本定位，鼓励地方政府予以一定建设和运营补贴。也就是说，系统的建设和运营应该定位为公共服务，地方政府不宜从中渔利，反而应该予以资金支持。从这个角度讲，设置这样的低空经济运营特许权项目又是不合时宜的。

济南公共资源交易中心在27日已经撤下了项目中标有关信息，这意味着招标结果公示时间不足2天，直接违反了《招投标法实施条例》中关于“必须进行招标的项目公示期不得少于3日”的要求。这意味着如果招投标程序没有完成，招标结果也就没有效力，或许这也表明有关方面认识到了低空经济特许项目存在瑕疵，已经准备放弃了。

低空经济是新质生产力的代表，发展低空经济已经成为了国家战略，各级政府与社会各方面的重视与支持是行业发展的动力。平阴是济南市低空经济的重点集聚区，在低空经济发展方面开好了头，占据了一个有利位置，应该与当地政府的支持密不可分。

毋庸讳言，从全国整体上看，低空经济还很弱小，低空经济的主战场是在低空交通运输业，无论是低空载客交通还是低空物流，未来还存在极大的不确定性，远没有到收获期。当前行业还需要政府扶持，而不是网友们暗指的争利。此时，所谓的特许经营无疑是杀雏鸡取卵，既得不到金蛋，更糟糕的是可能影响当地行业的未来，吓退那些准备进入投资的企业家。

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