江宇舟：一揽子增量政策，并非简单的刺激，也不是中央大包大揽

【文/观察者网专栏作者 江宇舟】

自9月末开始，随着政治局会议和国常会陆续召开，一揽子增量政策成为社会关注的焦点。国新办密集安排多部门举办新闻发布会，解读相关政策安排，在10月12日的发布会上，财政部明确表示围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性的增量政策举措，中央财政在举债和提升赤字方面有着较大空间，更是大大激发了大家的关注热情。

但在笔者看来，如果对一揽子增量政策的理解，仅仅停留在经济刺激上，是有所偏狭的。事实上，这是针对我们当前发展转型要求，结合国内国际形势，所制定并推行的一整套系统长效机制，标志着国家经济运行的一次阶段性转折，也在为经济新模式的平稳运行提供可持续动力。

一、为什么会在这个时点提出一揽子增量政策？

近年来，新旧动能转化虽然对相当一部分产业和人群造成了痛感，但是从经济运行的大盘来看，我国经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变。超大规模的市场、配套完善的产业体系、实体驱动的外贸市场、高素质的人才队伍都仍在量质齐升当中。

困扰我国经济发展的若干问题，在近些年得到了有效改善。地方政府债务方面，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额，比2018年摸底数减少了50%，地方政府债务守住了不发生系统性风险的防线，债务化解正在有序推进。房地产市场虽然仍在筑底、保交楼任务艰巨，但是社会基本面保持稳定，部分城市出现回暖迹象，经济结构仍在优化。2023年，服务业增加值对经济增长的贡献率为60.2%，比上年提高4.9个百分点。城镇新增就业人口依然还有小幅增长，去年增幅超过3%。

“承压”方面守住了基本防线，增量部分的有生力量正在集结。在保持世界经济增长最大引擎的同时，我们的转型升级正在持续推进，新质生产力和高质量发展取得一系列新进展。35项“卡脖子”行业已有20余项取得突破，77个已布局国家重大科技基础设施建成投运35个。以新产业、新业态、新模式为代表的 “三新”经济增加值占GDP比重已达17.73%，有力地填补了房地产等行业退坡后带来的空缺。

以新能源汽车、锂电池、光伏为主打产品的“新三样”出口在2023年首破万亿元大关，增长29.9%，且整体上依然还以内销为主。高新技术产业增加值正在超过投资增长率，我们不仅正在迎来经济新动能孕育成型的发展新阶段，也在迎来经济发展模式由“赶超”向“引领”转变的历史节点。

左图为美国nature对于中美两国领先领域的对比，中美已平分秋色，中国在物理化学、材料工程、有机化学、大分子与材料化学上实现了赶超。右图为信达统计的国内细分行业出口依赖度，结果显示在外贸增强的情况下，上述产品多还能为国内消化。

外部形势虽然波澜不断，但整体上也正朝向有利于中国的方向倾斜。我们与全世界的合作正在日益深化，尤其在东南亚、中东等关键区位的布局正向纵深发展，“一带一路”有声有色。我们顶住了一系列贸易战、科技战、金融战的考验，并始终在周边地区争端中掌握主动。西方国家的产业空心化正在日益加剧，美国不管怎么修改统计数据，也不可能在中长期扭转自己的降息周期，更无法从根本上解决自己发展中存在的突出问题（具体分析详见前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_30_746540.shtml），全球资本流向也将随之发生转变。

但与此同时，我们依然存在一系列棘手的问题。根本在于经济新旧模式的切换尚未完成，旧模式尚未彻底出清，带来的一系列经济和社会问题依然有待解决。具体来看：房地产需求端尚未全面复苏，供给端烂尾楼依然普遍存在，发展新业态依然有待重构；地方债务压力依然巨大，叠加土地财政大幅削弱后的开源问题，更是雪上加霜；目前新动能尚未完全成型，技术成果转化的效率依然偏低，对全行业的牵引力依然有限；民营经济活跃度有待提振，民营投资的积极性仍在低估。

海外保护主义正在回潮，将影响我们的市场布局；在行业景气度有待提升的现状下，就业市场依然有待提振，民生中依然存在大量补短板需求，社会分配制度仍然有待完善，由此引出的一系列问题又最终削弱了人民群众对经济发展的获得感，造成内需不畅。（对于获得感的具体分析详见前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_14_744748_s.shtml）

尤其是这些年，我们地方政府、房企和居民杠杆率过高，且相互影响，制约了经济提振的活力，漫长的出清周期也在一定程度上削弱了社会对经济发展的信心，亟待通过更高维度的政策供给去打破僵局。

与一些老师认为内债不是债、中国债务有资产托底的观点不同，笔者始终认为，资产的价值取决于内生性和流动性，分别对应了价值产生的造血能力与价值转移的流通能力，如果长期无法产生效益、无法具备市场流动性，那么资产价格无法实现，非但不能维系债务，反而还将动摇整个社会资产定价体系，造成资产负债表的全局性风险。很多大拆大建、重复基建、设施荒废与浪费的背后，都存在这样的问题，这正是中国经济当前面临的一大隐患。

总之，中国经济底盘扎实、潜力蓄能，前景大有可为。但也是青黄不接、摩擦剧烈，改革势在必行。上述有利方面促成了政策提供的可能性，提供了改革的条件和动力。不利方面提出了政策引导的必要性，指明了改革的方向和难点。

这就是一揽子增量政策出台时所处于的时代背景。

回想2014年，我们刚刚认识到经济发展正处于“三期叠加”，提出要适应经济发展新常态，开始正视上一阶段发展所存在的问题，却苦于旧模式惯性、新动能不充、外部形势波动过大等因素的影响，开始了对经济结构漫长的调整过程。随着内外形势的变化，可以认为，到2024年下半年，这一轮历时十年的调整，已经进入到后半程，并伴随着共同富裕的号召，开始从新动能的“共创”走向新发展的“共享”。

摘自总书记《经济工作要适应经济发展新常态》（2014年12月9日）。对于我们每个人的人生来说，这段化解和调整，是一段相当长的时间。

如果联想到2035我们要达成的目标，这前后半程的各自十年，正在砥砺和孕育里一点点揭开它的对称之美。

二、为什么说本轮的一揽子增量政策并非是简单的刺激？

在讨论具体措施前，首先我们需要明确一个基本概念，就是本次将会陆续推出的一揽子增量政策，并非是单纯的经济刺激计划，也并非是回归老路的大拆大建，而是在高质量发展的主轴上，围绕调结构、推转型、促改革、惠民生等议题所进行的一揽子投资支持，如果与2008年四万亿投资计划进行对比，能看得更为清晰。

左列百分比为占4万亿投资的比重。可以发现虽然政策仍在陆续推出、且有待细化，但一揽子增量政策的布局更为细致和全面。资料来源：央行、发改委、财政部。图表来源：作者自制。

基建投资依然会是一揽子增量政策的重心之一，但是内涵已较2008年有了鲜明迭代。如果说2008年是围绕铁水公空电和保障房搭建经络，那么2024年则是更关注围绕两重两新和新型城镇化修内功。

“两重”就是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，“两新”则是大规模设备更新和消费品以旧换新。二者指向非常明确，相关投资是为新动能奠基筑巢，并非是粗放式挖路修桥、大拆大建。且充分利用国家信用，通过数十年期限去收回成本，更为稳健。今年用于“两重”建设和“两新”工作的超长期特别国债已达万亿之巨，后续预计仍将加码，并以此为基础，撬动更多地方和民间资源，放大新基建规模。

在续建的基础设施方面，也较以往更重视内在实质，越来越多向着以往看不见的方向发力，这也恰恰是以人为本的新型城镇化建设所应有之义。包括农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域未来仍将进一步加大投入，老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等工程建设方兴未艾。仅以需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网，发改委已经宣布在未来五年总量将近60万公里，投资总需求约4万亿。

今年上半年的一组数据也证明，即使在经过本世纪最初二十年大规模基建开发以后，我们围绕国家战略、新动能培育和惠及民生等方向的基建仍有余量。在国办“47号文”已经明确对于中西部12个重点省份的政府投资项目，除重大投资项目和民生保障工程外，不经报批不得新建。可即使在这样的要求下，相关省份的基建建设总体上仍有较大幅度的增长。

“47号文”重点省份在2024年上半年投资和基建增速。数据来源：各省份统计局，图表来源：作者自制。

债务压力重、经济发展偏后的省份尚有如此空间，已经被明确要“勇挑大梁”且专债额度还将进一步倾斜的经济大省，其投资空间更是可想而知。

如上文所述，这些项目虽然仍属于基础设施建设与相关配套投资，但是与过往基建相比已经形成了两种不同导向。之前是配套基建带动土地和住房增值，不断滚动循环。而如今则是要带活产业和民生，从而激发出生产生活中的内需。而这也正是发展理念与经济模式的调整。

也只有在新动能不断形成规模效应的今天，才可能去推动这样的调整。

也正因如此，可以预测与2008年以大基建为主轴的四万亿计划相比（甚至教文卫事业合计不到4%），一揽子增量计划对于民生投入的力度将更大。目前已经明确的政策包括对重点群体的持续帮扶和补助；以10万亿转移支付打底、支出占地方可用财力一半以上的基层 “三保”（保基本民生、保工资、保运转）；以及明确要稳步提高的社会保障水平。

以就业为例，一揽子增量措施的意义就在于推动新产业的形成，由此为新职业、新岗位的涌现提供方向性指引。在已经披露测算的领域内，新技术方向上的无人机操控员、新能源维修和研发等方向，每个都有上百万的人才缺口。在传统领域的迭代上，仅与老龄化配套的家政服务人员缺口就达到2,000万之巨，高质量、高水平的家政服务人员极度短缺。在新技术、新动能、新经济不断发展的时点，我们的就业市场一样需要转型，而增量措施无疑是加速推动的引擎。

当前困扰就业的一大问题就是技术革命对就业人口产生挤出效应后，本该作为“蓄水池”的第三产业，却因为多重因素迟迟没有提升。而增量措施所涉及的领域，已经在为此规划新的方向。数据来源：国家统计局、CRIC，图表来源：作者自制。

而为了增加上述就业，发挥职业教育、增强技能培训，又为政策场景提供了相应的延展空间。正如发改委所回应的那样，需要统筹多渠道资源加大对技能培训基础设施的建设投入力度，指导地方建好用好公共实训基地、产教融合实训基地等平台载体，精准对接企业用工需求，为广大劳动者开展订单式、定向式及项目制培训，这其中同样也有增量措施发挥的空间。

环环相扣、逐条发力，一揽子增量政策的纵深感可见一斑。

也正因此，我们可以明白为什么这次会强调在地方化债与支持大行扩充一级资本金上发力，甚至冠以“近年来力度最大”的宣示。这并非是单纯地为地方和银行 “减包袱”，而是要让他们在腾出空间以后，转而以更大力度去支持实体经济发展和推动民生保障。这是在“换包袱”，最终是要和增量政策形成合力的。

由此也不难看出，与过往刺激政策是将已有模式挖掘到极致所不同，本次一揽子增量政策是在服务于经济发展模式的转变，从“挖土机”变成了“开路机”，从“大水漫灌”变成了“铺渠灌溉”。

正如党中央和总书记所反复指出的那样，在新形势下发展不能穿新鞋走老路，而是必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展。

而这，也正是中国经济破茧时刻的转折点。

三、推动一揽子增量政策，哪些节点值得关注？

综上，一揽子增量政策并非是摊大饼一般的刺激政策，自有其精算和导向。这也是笔者始终坚持的一个观点：正如灌溉的重点是引来的水最终流向哪里一样，经济的提振不在于花钱本身，而在于钱花到了哪里。

也正因此，后续的增量措施在经济和社会效益的测算上，我相信非但不会放松，反而还要加强，能实实在在把政策和资金用到该用的地方。只有这样，才能确保资产的内生造血能力与市场流动性，才能确保资产是有效的、资产定价机制是健康的、资产负债表是平稳的，才能确保我们的经济转型升级是能够扎扎实实落到实处的。

结合目前已经披露的情况，一揽子增量政策所发力的领域，不管是两重两新、基建补短板做配套、新型城镇化、房地产双轨制、养老育儿经济……不仅是场景覆盖全面，而且致力于打通当前经济发展和民生就业的淤塞点，进而提高资产质量。这不仅创造新的资产，也提升原有资产的内在价值。

所以如何确保政策方向不偏离，实实在在围绕相关场景布局，哪怕是为地方化债、为银行充注资本金，之后还能够驱动地方和银行投入到相应工作中去，防范资金空转的现象，也就成了未来工作的一大重点。

还需要强调的是，与某些舆论所谓的中央包办所不同，一揽子增量政策也并非是中央的大包大揽。如果仔细对比过财政部在国新办发布会上的措辞，我们就能看出其中微妙的差别，相比发行特别国债为国有大行补充核心一级资本，化债、收储、收保障房更像是中央牵头下的组合拳。正如蓝佛安部长概括多渠道增加政府投资时所描述的那样，在中央预算和国债动用的同时，也要增加地方专债的限额，彼此共担。

中央财政历年数据。目前中央财政已经承担大量工作，每年数万亿元的赤字，转移支付在2023年首破10万亿大关，今年将维持同等水平。在此情况下，部分年份的可支配财力仅相当于中部省份的水平。数据来源：国务院，可支配财力为作者测算。图表来源：作者自制。

财政部已宣告中央财政在举债和提升赤字方面有较大空间，但结合中央历年财政决算报告来看，极限当在10万亿元左右，这相当于是政策面的“总预备队”。虽然规模足够，但子弹也并非无限量供应，因此不仅要注重资金使用效率，也要关注每一项政策的央地配合。目前的棘手之处在于地方负债率连年攀升，含城投的地方债务规模已达百万亿元之巨，而财力却受到发展模式切换的影响，对中央的依赖度仍在加强。

左图为近年来以可支配财力为分母的地方政府的宽口径债务率变化情况（含城投有息负债），不到5年时间，大量地方债务率增长一倍以上。右图为地方财政可支配财力结构，土地出让收入的下滑过快，对上级补助收入的依赖度明显增强。数据来源：各省份财政预决算报告，图表来源：作者自制。

因此，无论是从权责对应的管理要求，还是财政现实的约束条件，笔者认为无论是化债还是收地收房，都不会是中央财政包办，而必然会是中央提供一部分资金，以及充足的政策供给，一次性解决突出矛盾，进而仍是循序渐进地解决剩余问题。形式上仍会沿用“期限长换短、成本低换高、形式非转标”的模式，在配置一部分国债的基础上，通过政策引导为地方提供形式多样、条件更为宽松的金融工具。并非是某些观点所认为的中央全责的“毕其功于一役”。

由此也会带来另一个改革的重点，那就是建立与新经济发展要求所对应的权责匹配改革，围绕财税体制、央地分成、债务发放、土地收储、物业收购盘活等具体问题，出台相应的标准，完善中央与地方的权责对等。由此，再进一步框定政府与企业、社会的各自边界和分工，推动市场各参与主体积极投身于发展进程。

也正因此，后续必然会加大政策力度，在推动民营经济发展的同时，促进民营投资的发展与增长。就在不久前的10月10日，司法部和发改委已就民营经济促进法草案向社会公开征求意见。对于民营企业，将保障公平竞争、改善投融资环境、优化行政服务，甚至最基础的清偿国企欠款，能够逐条落到实处，无疑是打通经济发展中民企参与淤塞点的关键，这也是增量政策必须配置的保障措施。

在增量措施该有的配套上，观念的转变同样不容忽视，诸如后续的地方发展，需要实现领导政绩观的转变；就业缺口所存在的问题，需要实现社会教育观的转变。而观念转变又不仅仅只是谋求思想观念的变化，是要有实实在在的相关政策供给、基础设施投入、考核机制设计、社会监督普及来共同促成的。这也就需要在顶层设计引领的情况下，全社会的合力共建。

在形成合力的基础上，我们将会看到一系列新机制的陆续生成，譬如真正落实到位的保障房和商品房体系并行住房“双轨制”，大规模的保障房推广将逐步解决人民群众最关心的安居问题；科技创新与成果转化将得到更为深入的扶持；资本市场的建设将更趋完善；直通岗位的职业教育体系将得到进一步的发展；社会保障和弱势群体的帮扶补助将得到制度性强化……

这些都是一揽子增量政策与过往经济刺激所不同的鲜明底色，是现阶段发展回应人民群众需求的应有之义。也只有在这些领域取得突破的前提下，才能促进不同要素的充分涌流，增强人民群众的获得感，进而提高群众发挥才智参与经济建设的积极性，提升全社会的发展活力。

除此以外，我们在后续还会面临预期管理的问题。近年来大家都有一个感觉，就是小作文对市场的干扰为祸日深，往往先是以一个脱离实际的极高预期，动辄鼓吹多少万亿放水，吊高大家的胃口。继而再在政策落地后反向炒作“政策不及预期”，营造悲观氛围。此类行径已经远超正常观点的表述，而成为了舆论战的一部分。

这虽然不会直接毁坏咱的生产线和资金链，可造成的预期波动也会扰动基本面，造成软性杀伤。从长远来看，我们的基本面能够持续发展、蒸蒸日上、赶超乃至引领世界先进水平，自然是能从根本上打击这类干扰。但在短中期，如何有序进行政策供给、强化各部门联动、回应社会关切、打击恶意炒作，也是增量政策中要做好配套的环节，毕竟经济不只是一门社会科学，也是一门行为科学，经济仗不只是产业和资金的较量。

总之，我们正站在中国经济发展的又一次转折点，多年前我们已经发现，发展模式本身就要克服自己的惯性，从粗放式向集约化、精细化、服务化方向发展，提振经济的方式也需要以此配套，一揽子增量政策就是对此生动的说明。

目前，还处于各部门各自披露、规划描摹的阶段，明年将是 “十五五”规划的编制之年，相信到那时，我们会看到更为系统全面的顶层设计，而这也将会照亮中国经济从赶超到引领、从共创到共享的历史转折。

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