财政部发布会解读：地方债限额尚有1.5万亿空间，“棚改”时期工具再现

10月12日，国新办举行新闻发布会，邀请财政部部长蓝佛安，以及财政部副部长廖岷、王东伟、郭婷婷出席，介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，并答记者问。

这是对此前政治局会议精神的最新落实。9月26日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作。会议指出，要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务。

继央行明确降准降息、国家发展改革委详解一揽子增量政策之后，增量财政政策在这场发布会上得以揭晓。

财政部部长蓝佛安表示，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，主要包括加力支持地方化解政府债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度这四个方面。

蓝佛安还特别强调，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

财政部还释放了进一步加量的预期。蓝佛安表示，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中。比如，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，明确表达了财政政策“不够再补”的态度，和924央行发布会8000亿元支持资本市场有异曲同工之处。

同时，蓝佛安在发布会两次提及中央财政在举债和提升赤字方面有较大空间。中国此前中央财政赤字率维持在3%以下，疫情中作为特别应对，曾经提高至3%以上。近期，多位专家建议中央财政赤字率可以提升到5%以上。如果以5%计算，预计将释放2.7万亿元资金。

四箭齐发，逆周期调节还有后手

在本次发布会上，财政部明确了即将出台的增量财政政策将着重支持以下四方面。

蓝佛安表示，按照9月26日召开的中央政治局会议部署，财政部在加快落实已确定政策的基础上，围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。主要包括以下几个方面：

第一，加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

第二，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。

第三，叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。

第四，加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。

蓝佛安表示，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

由上可见，一揽子财政增量政策中，化债的优先级比较高，这能进一步稳定地方财政运行，也能进一步释放地方稳增长的作用。中央财政仍有较大举债空间和赤字提升空间，也在预告2025年赤字率可能超过3%，超长期特别国债的规模也有可能进一步提升。

同时，蓝佛安提及了此前市场关注的一般公共预算收入增速下降的问题。他说：“大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。”

按照2024年预算报告，汇总中央和地方预算，2024年全国一般公共预算收入223950亿元。财政部公布的数据显示，1—8月，全国一般公共预算收入147776亿元，平均月收入为18472亿元。若是预算目标完成收入，这也意味着9—12月要收入76000亿元，平均月收入要达到19000亿元，后四个月每个月增收500亿元即可完成目标。

4000亿补充地方财力，资产盘活打开空间

要完成全年预算目标，需要有效补充财力，主要有三方面内容，即盘活债务结存限额+盘活闲置资产+使用预算稳定调节基金。

蓝佛安表示，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入。指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。

盘活债务结转限额，是财政加力的一大表现。截至2023年底，我国地方政府债务余额40.7万亿元，包括一般债务余额15.9万亿元、专项债务余额24.9万亿元；控制在全国人大批准的债务限额42.2万亿元以内。这意味着，地方政府债务余额与限额间尚有1.5万亿元的债务空间可利用。

利用地方政府债务限额空间，在以前并不常见。可供参考的案例是，2022年9月国务院常务会议部署，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，并10月底前发行完毕。

可见，除了中央财政明确盘活部分地方债务结存限额，也需要地方财政积极调动既有的存量资源，包括盘活存量国有资产、使用预算稳定调节基金等。

另外，2024年初确定的近10万亿元债务工具，这些存量资金还在逐渐释放效应，比如四季度仍有2.3万亿专项债资金可供使用，四季度可动用、进而推动形成实物工作量的资金规模不小。

蓝佛安表示，目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后三个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用。将督促地方切实用好各类债券资金，加快项目实施进度，根据实际需要及时拨付资金，尽快形成实物工作量，发挥对投资的拉动作用。

这场发布会也透露了各项债务资金的发行状况。比如，截至9月底，各地发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%，四季度有3000亿元额度待发行。截至9月底，累计发行超长期特别国债7520亿元，四季度还有2480亿元额度待发行。

化债力度或达数万亿

地方隐性债务化解的政策不仅仅财政工作的重点，也是本次市场关注的重点政策。

蓝佛安表示，2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

“关于具体资金数量安排问题，经过法定程序后，会及时向社会公开”，蓝佛安表示。

尽管这项政策的总金额尚未披露，但作为“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，仍可以和此前的政策作对比。

近年来我国化债主要采取“特殊再融资债券+特殊新增专项债”。2023年7月，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款；2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

按照财政部介绍，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。

再往前追溯，上一轮大规模地方债务置换可以追溯到2015年。2015年1月1日修订通过的预算法正式实施，放开了地方政府举债权，相应地从2015年至2019年开启了地方存量债务的置换，通过发行政府债券来置换地方政府形成的银行贷款、信托借款等存量债务，降低地方债务利率负担，缓释地方债务风险。其中2015年-2018年地方置换债券累计发行12.2万亿元，2019年仍有少量置换债券发行。

帮助地方政府化债的目的不仅在于防风险。发布会中，蓝佛安表示：“支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。”

为了避免置换存量债务带来的道德风险，财政部依然强调财务纪律的重要性。蓝佛安表示，下一步，财政部将会同相关部门进一步压实地方化债主体责任，指导地方稳妥化解隐性债务风险和推动融资平台转型。同时，对违法违规举债问题严肃查处问责并限时整改，发现一起、查处一起、问责一起，坚决遏制新增隐性债务的风险。

专项债买地买房，能稳楼市吗？

除了地方政府债务，如何促进房地产市场止跌回稳，也是本次积极财政政策发力的重要看点。

财政部副部长廖岷表示，财政部与相关部门同向发力，聚焦促进房地产市场供需平衡，不断优化财税政策，推动房地产行业回归平稳健康发展轨道。下一步，将坚持严控增量、优化存量、提高质量，积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施。

第一，允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

第二，支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，我们主要采取两项支持措施：一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。另一项是，继续用好保障性安居工程补助资金，原来这个资金主要是用来支持以新建方式筹集保障性住房的房源，现在对支持的方向作出优化调整，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。通过这两项措施，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

第三，及时优化完善相关税收政策。按照党中央决策部署，正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。下一步，还将进一步研究加大支持力度，调整优化相关税收政策，促进房地产市场平稳健康发展。

“政策执行中，我们将持续加强财政政策与其他政策的协调，加强中央与地方的联动，加强新老政策的衔接，打好组合拳，坚定不移推动房地产市场止跌回稳”，廖岷表示。

值得注意的是，专项债券用于土地储备，是诞生于2017年“棚改”期间的一个做法，当时中央专门出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。后来随着棚改项目的收尾，加之专项债用于土地储备对实物投资量带动作用有限，且还会助推当时房地产市场的火热行情，土地储备专项债被叫停。此次，土地储备专项债再次启用，显示出推动实现房地产市场止跌回稳的决心。

另外，针对当前房地产库存较高的现象，专项债也明确可用于收购存量房，促进房地产市场平稳运行。

目前地方专项债项目需要最终经过国家发改委和财政部审核通过才能发行，此次两部门研究开展项目审核自主权试点，未来可能将一些项目金额小、地方政府容易把握风险的专项债项目审核权下放到省一级发改、财政部门，这样便于提高项目审核效率。

因此，本次进一步放开专项债对于土地收储和回购存量房，将对稳定住房市场有着积极意义。尽管专项债都有定向投资，但是考虑到近年来，各地均出现专项债项目储备不足，专项债部分资金被闲置等行为，即便不增加专项债的规模，本年度剩余的2.3万亿可用规模中预计也将有一定的部分能直接用于收储土地和购置存量房，有效地给地方政府财政减负，也能够间接配合地方债化债工作。