潘攻愚| 俄罗斯拥抱西方的旧梦：“瓦森纳协定”正走向历史垃圾堆-心智观察所、潘攻愚

【文/观察者网专栏作者 潘攻愚】

“我们所有的外交努力都白费了……我们必须清醒地认识到，无论我们如何做，新一轮制裁和限制都会强加到我们头上。”——俄罗斯总统普京。

2022年3月16日，也就是俄乌冲突爆发三个星期之后，普京出席俄罗斯联邦社会经济救助会议时，发表了上述讲话。此长篇讲话阐述了俄罗斯对乌发动军事行动的道义性和必要性。

然而极少有人发现，就在上述讲话发表几乎一年前——2021年的2月19日，俄罗斯在联邦政府网站（russia.gov）上发表了总统令第109号文件，即符合“瓦森纳协定”章程的《可用于制造武器和军事装备并对其实施出口管制的两用货物和技术清单的修订》。

2023年7月俄乌军事冲突进一步升级之时，该网站再次发布了《关于俄罗斯联邦向联合国常规武器登记册提交信息条例的修正案》，该“修正案”将联合国安理会第1540号决议（有关核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散）和“瓦森纳协定”框架相关联，谴责西方国家不断通过各种渠道向乌克兰输送武器。

近年来，“瓦森纳协定”的热度在英语语料世界中已经日渐趋冷，但在俄文世界中还保持着相当高的存在感。如果将该名词作为关键词搜索russia.gov，可以看到近年来俄罗斯均与此高度相关的各类政府令、总统令等。

目前，西方世界的舆论场正在明显对“瓦森纳协定”制度安排运行效率、管控框架的效力以及信息交换速率的评判做低调处理，取而代之的则是以美国商务部BIS、财政部OFAC针对敏感高科技军民两用供应链管控的单边制裁；在这一背景下，俄罗斯持续性为“瓦森纳协定”背书，其行为动机有着“隐”和“显”两个因素。

诚然，最显性的因素则是俄罗斯是该协定的创始成员国，有责任有义务继续推广这一“品牌”。不过，按照“瓦森纳协定”组织章程，每年的12月份将在总部维也纳召开全体成员会议（Plenary Chair）。那么，俄乌军事冲突爆发以来，俄罗斯有没有参加去年或者前年的Plenary Chair会议？如果没有，是会议秘书处没有邀请，还是邀请后俄罗斯拒绝参加？

对此，心智观察所联系了该组织的秘书处，秘书处也以邮件的方式回函心智观察所：

“谢谢质询，有关这一问题，秘书处无法对您提出的问题发表评论。”

很遗憾，由于该组织未设立对接媒体的发言人制度，可以预见此问题将不会再转达给“有关部门”做进一步答复。

也许，俄罗斯与瓦森纳协定的隐性维度的关联更值得进一步挖掘。

2023年12月，“瓦森纳协定”召开全体大会，到场人数仅为总成员国数量的一半

俄罗斯的被斥与拥抱：从“巴统”到“瓦森纳协定”

1949年，冷战的铁幕落下，“巴统”即巴黎统筹委员会应时而生。该组织直译为“多边出口管制统筹委员会”，在俄语语境中称之为“遏制共产主义国家出口协调委员会”，直白地道出了该组织的性质：它是对苏联等社会主义国家进行贸易封锁和出口管制而成立的非官方国际机构，成员国几乎囊括了当时北约所有成员国，以及日本、澳大利亚等北约外围盟友。

“巴统”那种见不得人的感觉从其工作环境中就可窥一二，该机构的总部设在美国驻法国大使馆暗无天日的地下室里。从1949年到1993年寿终正寝，“巴统”见证了冷战时代一系列波谲云诡的政治浪潮。有趣的是，就在冷战结束前夜的1980年代，日本东芝因向苏联迷秘密出口用于攻击核潜艇螺旋桨的机床被严厉制裁，成为“巴统”权力宣示的最后余晖。

东欧剧变，苏联解体之后的世界改变了西方国家安全和外交政策的锚点。在新自由主义、历史终结论的意识形态下，“巴统”那种黑盒、黑箱化的粗暴式技术遏制路线已经不合时宜，在美国商界不断推动改革进出口贸易与全球化合作机制的呼吁下，叠加美苏冷战期间被掩盖的诸如民族矛盾、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等问题，老“巴统”走到了尽头。

对以美国为首的老“巴统”组织来说，上述问题逐渐由藓疥之疾变为肘腋之患，尤其在海湾战争期间，伊拉克能在短时间内就能购买到大量有战斗力的武器装备，成为海湾地区的军事大国让美国感到震惊，西方世界意识到一个取代“巴统”的新型多边管制机构呼之欲出，而且认识到为了迎合新时代叙事，新机构需要去冷战化，需要苏联的“正统继承者”——俄罗斯的合作。

在1993年11月海牙举行的高层会议上，巴统成员国代表同意终止巴统并建立一个新的多边安排，暂称为“新论坛”（New Forum），随后1994年3月29-30日在荷兰瓦森纳地区举行的高层会议上由各国确认后，巴统正式不复存在。1996年7月，借尸还魂后的“瓦森纳协定”在奥地利维也纳最终批准成立，并召开了成立大会和第一次全体会议，俄罗斯成为首批33个加盟国家之一。

从巴统解散和该协定成立，“后华约国家”和北约有过利益勾兑的两年缓冲期。

1993年4月，时任美国总统克林顿与俄罗斯总统叶利钦举行会谈，谈判的一项内容时隔两年后才被公开——双方就俄罗斯向伊朗出口“基洛级”潜艇展开过洽谈。美国方面已经深刻感受到，由于俄罗斯继承了苏联解体之后的大部分军工项目和制造体系，敏感军用物品的出口需要俄罗斯的配合，才能完成对“不友好国家”的科技战略围堵，保证所谓的区域性防控体系的牢固。

因此，俄罗斯成为瓦森纳创始成员国，所做的直接利益妥协便是停止向伊朗出售武器。同时，1996年之后，俄罗斯军工体系也采用了“休克疗法”，试图以此换取西方集团对其的接纳。

美国邀请俄罗斯入伙而俄罗斯欣然接受，还有另一番非技术层面的因素。

自二战结束冷战开启之后，全球才逐渐出现成体系、成规模的“出口管制”（export control）协作模式。在封锁和出口管制成为了东西方之间贸易常态的背景下，规则制定者往往由超级大国主导，盟友跟随唱和。换言之，只有工业品类完善，高精尖科技产业和军工贸易市场成熟的国家和地区，才能玩得起、玩得转出口管制，因为也只有这些国家才能理解条款内容并做出及时反馈，可见，高科技产业与相关规则制定双重推高了这个圈子的门槛。

在苏联解体之后，东欧和前苏联加盟共和国直接暴露在西方和北约主导下的新型世界贸易格局中，失去了俄罗斯的羽翼，他们面对新世界体系下的国际贸易合规感到惶恐不安。美国需要俄罗斯这样的“教师爷”，继续承担起东欧、高加索、以及中亚各弱小缺乏工业体系国家的贸易管制体系教谕官的角色。

俄罗斯联邦技术和出口管制局（FSTEC）是“瓦森纳协定”在其国内的主要执行和落地的机构，图为FSTEC在4月份在顿河畔罗斯托夫召开理事会例行会议

俄罗斯积极入局的三大原因

瓦森纳协定成立之后，会议机构设立了工作组、专家组、全体年度会议和许可证审批及执行官员会议等部门，总部设在维也纳，形成了沟通-决策-执行-反馈一条龙的运作机制。并且对两用物项和技术清单、军品清单等实施更系统化的集团性出口管制，规定每年定期更新物品管制清单。

长期以来，瓦森纳协定以有限规模多边管制，建立攻守同盟的方式对所谓“敌对势力”实施制裁，然而在协定成员内部其实并无一套精细的集体防御、攻守同盟策略上的顶层设计，因此，信息上的互通有无，即“瓦森纳协定”作为信息交流平台的作用就显得尤为突出。

根据管制物品的敏感度以及区域冲突烈度高低的不同，“瓦森纳协定”设定了一般信息交流程序、两用物品和技术信息交流程序、武器信息交流程序等不同的信息交流渠道。

理论上，成员国只要能参加每年6月份的专家组进行技术讨论，审核有关许可证审批和技术简报会事项，再参加秋季的政策落实会和12月的召开全体大会，就能摸清整个“瓦森纳协定”中所有军民两用物品清单许可证的颁发情况，包括但不限于申请国、出口目的地国家、管制清单中的项目编号、简要描述、被拒绝许可证的数量、产品的数量、拒绝颁发许可证原因等。

俄罗斯作为创始成员国，至少在信息分享交流方面保证了自己不被西方集团挡在黑盒的信息墙之外。不过，随着该协定成员国交流的深化和防控机制的复杂化，越来越多的美国智库高管发现，俄罗斯正在变成“协定内的内鬼”，利用瓦森纳协定的信息交流活动获取其他国家的武器出口信息，之后利用这些信息帮助自己出口武器的行为，为双方在合作理念上的加速分离埋下了伏笔。

除了信息交流之外，俄罗斯还利用“瓦森纳协定”的准入门槛当作外交的筹码。该协定虽然没有规定具体的退出机制，如某成员国违反协定框架，被惩罚或者驱逐，但却保留了加入门槛开放性的一面。瓦森纳协定最近一次招新是在2017年12月的第23次全体会议上接纳印度为组织的正式成员，这是普京和莫迪积极斡旋并且多次利益交换的结果。事后，双方尤其是印度将此事视为重大的外交成果，并且以此作为杀入核供应国集团（NSG）的重要跳板。

俄罗斯虽然在1996年在加入该组织，之后与协定的其他成员国在信息交流方面保持着若即若离的关系，但将“瓦森纳协定”的武器管制框架与联合国安理会进行挂钩，俄罗斯是协定成员国中最积极的一个。

联合国安理会有相当大的自由裁量权来确定某国、某地是否存在对国际和平与安全的威胁，以及何时何地部署联合国维和行动。因此，如果双重用途出口管制制度打算在全球范围内寻求全球呼应，联合国安理会可能会为实施此类出口管制提供更为合法的依据和问责制。

本文开篇已经提到，尤其是在俄乌战争不断升级的态势下，作为联合国安理会常任理事国，俄罗斯试图将瓦森纳协定与联合国安理会第1540号决议从文本文件上加以衔接，试图冲破美国“管制暗网”，以此彰显自身道义感，增加谴责西方对乌军售的法理基础。

可以说，至少在曾经的一段时间内，“瓦森纳协定”是俄罗斯参与国际军工体系贸易分工、规则制定、信息沟通和外交拓展的跳板和加速器。

俄罗斯的纠结：历史垃圾堆内的瓦森纳协定

今年三月，欧洲半导体产业协会SEMI Europe发表公开声明，直言不讳地挑明“瓦森纳协定”已经走入了历史的垃圾堆，SEMI Europe认为，“瓦森纳协定”颟顸迟缓的运作机制，复杂愚钝的官僚体系和年更的管制条目已经不适应时代发展，至少不适应新形势下的半导体多边出口管制制度，需要一个新的协议框架取而代之。

当然，SEMI Europe的“私心”是借钟馗打鬼，明着指向“瓦森纳协定”，暗地里发泄对美国商务部BIS单边管制之霸权行为的不满，认为其侵害了美国盟友尤其是欧洲半导体人的利益。不过，SEMI Europe对“瓦森纳协定”的抨击确实十分到位。

首先，“瓦森纳协定”并没有一套清晰明确的惩罚机制，也就无法对违反协定的成员国实施流程性的惩戒，基本依靠桌子底下的小动作，即江湖帮规的方式放任利益相关者从其他领域实施报复。

因此，俄罗斯驻维也纳办事处——“瓦森纳协定”俄方的主要对接机构在社交媒体上连发多贴（如下图）抨击美国对乌军援严重违反了协定准则，但积极响应者寥寥。

尤其需要指出的是，在美俄蜜月期结束之后，俄罗斯加入“瓦森纳协定”的共识性基础，即不向伊朗出售武器的承诺也不复存在。2000年11月，俄罗斯恢复了向伊朗的武器出口活动，美俄双方在“9.11”事件之前的外交关系一度十分紧张。可以说“瓦森纳协定”之间的互信性基于即时性的利益交换，很容易因时而变成沙堆之塔，瞬间垮塌。

其次，与“巴统”相比，瓦森纳协定对成员国的出口活动不具有控制力，没有权力否决成员国的出口活动，各国自行决定出口许可证的颁发。俄罗斯曾在2002年利用手中的否决权让“轻小武器出口实践指引”瘫痪，但在将“协定”与联合国决议挂钩时频频遭遇美国报复，不但如此，美国出于私心，把原本就计划纳入清单的执法机构和情报机构使用的网络监控技术设备纳入清单，从武器出口扩展到网络安全，瓦森纳协定的冷战味道在过去十多年来愈发浓郁，加速了协定内部的离心离德。

再者，“瓦森纳协定”走入历史的垃圾时间的最主要原因之一，是2018年以来以美国商务部BIS为首的单边管制体系大行其道，美国不断在甩开“瓦森纳协定”的程序藩篱，跳上前台亲自指挥管制细则，加速了“瓦森纳协定”的瘫痪，并且以商务部的季更甚至月更代替了“瓦森纳协定”管制条目的年更。很显然，BIS肯定不会向外界分享“实体清单”背后的故事，俄罗斯再次面临信息隔离墙的问题。于是出现了相当尴尬的现象，作为“瓦森纳协定”的创始成员国，俄罗斯在俄乌战争之后遭受欧美最严酷的供应链围堵和封锁，却无法利用“瓦森纳协定”的否决权加以反制。

结语 拥抱西方，旧梦成烟

1996年，俄罗斯以不向伊朗出口武器换取西方世界的部分信任，从而加入了瓦森纳协定，最终得到了什么？

入围瓦森纳之后，到克里米亚事件之前的2013年，俄罗斯工业出口中高科技产品的份额下降了一半以上，从18.3%下降到8.4%，降幅在所有发达国家和发展中国家中是最大的。

加入协定十年后，自由市场经济改革让俄罗斯举步维艰。在“入局”之前，俄罗斯向西方购买了价的机械、工业设备和车辆约为100亿美元，14年后，已经达到1500亿美元，增长了15倍，同时，石油天然气的大量出口和工程师队伍的失血性外流，让俄罗斯几乎变成了极度依赖出口本土自然资源的二流国家。

清醒之后的俄罗斯至少扬弃了“瓦森纳协定”，静观其衰朽，却继续执起该协定剩余的声望为自己壮声威，不啻为一种明智的选择。

在“瓦森纳协定”走向历史垃圾堆已成定局之后，至少美国和俄罗斯都可以松一口气：美国不用担心俄罗斯一票否决由美国发起的对华光刻机技术管制，俄罗斯也不用再付出额外的心力成本，去戳穿“瓦森纳协定”的狡黠和虚伪。

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